關于上海市2007年預算執(zhí)行情況和2008年預算草案的報告 2008-02-04
——2008年1月24日在上海市第十三屆人民代表大會第一次會議上
上海市財政局
一、2007年預算執(zhí)行情況
2007年，在黨中央、國務院和上海市委的正確領導下，全市各行各業(yè)以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，緊緊圍繞迎接黨的十七大勝利召開和學習貫徹黨的十七大精神，認真落實中央各項方針政策，保持了經(jīng)濟又好又快發(fā)展，社會事業(yè)不斷推進，人民生活進一步改善的良好勢頭。各級政府部門切實執(zhí)行年初市十二屆人大五次會議通過的各項預算及其審議意見，積極培育和穩(wěn)固稅源基礎，財政收入實現(xiàn)快速增長；調整和優(yōu)化財政支出結構，確保落實年初預算報告提出的“四個傾斜”、“兩個加強”，財力配置進一步突出公共保障重點；完善和落實各項財稅配套政策，促進經(jīng)濟建設和社會發(fā)展；加強和規(guī)范財稅制度建設，進一步加大財政管理和監(jiān)督力度，全市預算執(zhí)行情況良好。
?。ㄒ唬?007年全市財政收支執(zhí)行本市地方財政收入完成2102.6億元，同比增長31.4%，完成預算118.4%，加上中央與本市的結算收入等241.1億元，本市可以安排使用的財政收入總計為2343.7億元。地方財政支出2201.9億元，同比增長21.4%，完成預算111.6%，加上市級和部分區(qū)縣安排預算穩(wěn)定調節(jié)基金110.4億元、部分區(qū)縣列支預算周轉金1.3億元，支出總計2313.6億元。全市財政收支執(zhí)行結余30.1億元。
（二）2007年分級財政收支執(zhí)行市本級財政收入1083.1億元，同比增長38.4%，完成預算123.6%，加上中央與本市的結算收入等239.9億元，減去市級返還給區(qū)縣財稅體制改革收入基數(shù)及其他結算補助44..7億元，市本級財政收入總計873.3億元。市本級財政支出770.3億元，同比增長26.6%，完成預算115.5%，加上安排市級預算穩(wěn)定調節(jié)基金103億元，支出總計873.3億元。市本級財政收支執(zhí)行平衡。
區(qū)縣級財政收入1019.5億元，同比增長24.7%，完成代編預算113.3%，加上市級返還區(qū)縣財稅體制改革收入基數(shù)及其他結算補助等450.9億元，區(qū)縣財政收入總計1470.4億元。區(qū)縣級財政支出1431.6億元，同比增長18.8%，完成代編預算109.7%，加上部分區(qū)縣安排預算穩(wěn)定調節(jié)基金7.4億元、列支預算周轉金1.3億元，支出總計1440.3億元，區(qū)縣級財政收支執(zhí)行結余30.1億元。
上述2007年全市及分級預算執(zhí)行數(shù)是根據(jù)1-12月份預算執(zhí)行月報初步匯總的，經(jīng)地方財政決算編審后再據(jù)實作相應調整。
（三）2007年預算執(zhí)行主要情況1.財政收入快速增長，超收使用聚焦重點2007年，本市堅決貫徹中央加強和改善宏觀調控政策措施，各級財稅部門堅持依法征收，在完善和落實各項財稅政策的基礎上，認真組織財稅收入。全年收入預算執(zhí)行呈現(xiàn)三大特點：一是增長加快。得益于本市經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長，2007年全市地方財政收入增長31.4%，創(chuàng)近十年中收入增幅次新高；財政收入總量繼2004年突破1000億元后，再次突破2000億元。二是結構優(yōu)化。近年來，本市對現(xiàn)代服務業(yè)、金融業(yè)、高新技術成果轉化項目等出臺了一系列財稅引導政策，隨著政策效應的逐步顯現(xiàn)，地方財政收入結構正朝著產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向不斷優(yōu)化。來自三產(chǎn)的財政收入增長35.4%，占財政收入的比重提高2.1個百分點。從二產(chǎn)、三產(chǎn)的內部行業(yè)結構看，二產(chǎn)中鋼鐵、汽車、石化等六大重點發(fā)展工業(yè)占二產(chǎn)財政收入的比重為38.1%，比2006年提高3.8個百分點；三產(chǎn)中金融證券、商務服務、批發(fā)零售業(yè)合計貢獻三產(chǎn)財政收入增量的71.7%。三是效益提升。隨著經(jīng)濟發(fā)展方式的逐步轉變、企業(yè)競爭力的增強和收入分配體制的完善，全市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤總額預計增長20%以上，城市居民家庭人均可支配收入增長14.3%，企業(yè)所得稅、個人所得稅、營業(yè)稅等主體稅種的收入增幅分別達到57%、29%和28%。需要說明的是，2007年地方財政收入較快增長中，存在一次性、政策性和超常規(guī)因素：一是證券市場快速發(fā)展，全年證券交易量倍增，加上證券交易印花稅稅率上調3倍，與之相關的稅收大幅增收；二是銀行業(yè)在利率上調等因素推動下，營業(yè)稅、所得稅增收顯著；三是相比去年，內、外資企業(yè)所得稅因匯算清繳、減免稅政策到期等因素一次性增收較多等。
2007年，市本級超收收入206.6億元。根據(jù)中央明確的超收使用安排原則，以及全國財政會議關于有條件的地方政府可參照中央建立預算穩(wěn)定調節(jié)基金的精神，今年市本級超收收入集中用于加強社會建設和改善民生。一是建立市級預算穩(wěn)定調節(jié)基金，安排103億元，以豐補歉，確保財政投入持續(xù)穩(wěn)定地向改善民生方面重點傾斜。市級預算穩(wěn)定調節(jié)基金的安排使用納入預算管理，接受市人大及其常委會的監(jiān)督。這一比照中央預算穩(wěn)定調節(jié)基金的做法，有利于保障重點支出的需求，集中財力辦大事；有利于增強預算約束力，提高預算的透明度；有利于人大以及人民群眾對超收收入安排的監(jiān)督，防止出現(xiàn)資金分散、突擊花錢等問題。二是按照有關法律、法規(guī)和財稅體制規(guī)定，安排54億元，用于確保教育、科技、農(nóng)業(yè)等達到法定增長要求、落實教育費附加等專項支出共計23.1億元；用于市對區(qū)縣體制轉移30.9億元。三是進一步加大民生保障力度，安排49.6億元，用于落實中央和市委、市政府新出臺的各項惠民政策資金，彌補本市社?；鸪嘧?，完善本市醫(yī)療和醫(yī)保政策體系，以及建立推進節(jié)能減排專項資金等。
2.財政支出重點傾斜，切實保障改善民生2007年，全市財政預算執(zhí)行中切實按照年初市人代會確定的財力配置重點，當年新增支出安排上突出抓發(fā)展、促和諧，重點支出得到較好保障，支出結構進一步調整優(yōu)化。
從增量看，社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、科技、公益性文化等重點支出增量占當年新增支出的63.3%，其中，市級上述重點支出增量占當年新增支出的91.8%。
（1）向支持解決群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題傾斜，促進和諧社會建設。圍繞改善民生，立足公共、公益、基本，切實保障一系列惠民政策的資金需求。一是支持社會保障體系建設。在繼續(xù)通過就業(yè)崗位補貼等措施促進群眾勞動就業(yè)的同時，做實城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險個人賬戶和補充本市社會保險基金，市級財政安排補助90億元；落實城鎮(zhèn)高齡無保障老人、職工遺屬、少兒學生、重殘無業(yè)人員納入社會保障體系，建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度，完善普通高校學生醫(yī)療保障制度等政策，全市財政落實補貼資金9.2億元；穩(wěn)步提高社會保障待遇標準，通過調整家庭收入計算方法降低城鎮(zhèn)低保門檻，將城鎮(zhèn)低保標準每人每月提高30元、農(nóng)村低保標準每人每年提高240元，郊區(qū)農(nóng)民養(yǎng)老補貼標準每人每年提高120元，并針對副食品價格上漲等情況，10-12月對全市城鄉(xiāng)45萬名低保對象增發(fā)每人每月10元臨時補貼，全市財政相應增加支出1.3億元。二是支持衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。2007年，全市財政醫(yī)療衛(wèi)生支出88.8億元，同比增長33.2%。其中，市級支出30.5億元，同比增長55.2%。推動社區(qū)衛(wèi)生綜合改革，減免市民社區(qū)就診和定向轉診診療費，并在松江試點社區(qū)衛(wèi)生服務中心基本藥品“零差率”；完成400所村衛(wèi)生室標準化建設，對參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的郊區(qū)居民實施村衛(wèi)生室門診診查費減免；加強院前急救體系，新增100輛救護車和15個急救分站，建設4個危重孕產(chǎn)婦會診搶救中心，為3506名貧困老年白內障患者免費實施復明手術。三是改善群眾日常生活。進一步降低百姓出行成本，針對國際石油價格上漲等情況，加大公交油價補貼力度，將公交優(yōu)惠換乘線路從73條增加到409條，并將優(yōu)惠換乘范圍擴大到軌道交通，實施老人免費乘車，支持公交車輛更新?lián)Q代，全市財政安排支出8.4億元；繼續(xù)實施廉租住房租金補貼和中低收入家庭個人購房貸款貼息政策，惠及家庭逾3萬戶；加大食品藥品快速檢驗裝備投入，建立蔬菜、肉制品等批發(fā)市場常駐實驗室，支持健全本市食品藥品抽檢和污染物監(jiān)測體系，確保老百姓食品藥品安全。四是推進社會養(yǎng)老服務。應對城市老齡化趨勢，在2007年新增10050張養(yǎng)老床位和21家社區(qū)老年人日間照料機構的基礎上，通過政府購買服務，大力推進社區(qū)居家養(yǎng)老，享受補貼人群達7萬人，占整個居家養(yǎng)老人群的52%。
?。?）向支持解決“三農(nóng)”問題傾斜，促進社會主義新農(nóng)村建設。扎實貫徹“多予、少取、放活”的方針，堅持公共財政向支持解決“三農(nóng)”問題傾斜，達到《中共中央國務院關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》中“三個高于”的要求：較上年增量為80.5億元，略高于2006年增量（2006年市、區(qū)縣兩級財政支農(nóng)資金增量為79億元）；預算內支農(nóng)資金用于郊區(qū)農(nóng)村建設的比重為43.5%，高于2006年比重1個百分點（2006年預算內支農(nóng)資金用于郊區(qū)農(nóng)村建設的比重為42.5%）；其中直接用于改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的資金為84億元，高于2006年資金量（2006年直接用于改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的資金為78.5億元）。一是改善農(nóng)村基礎設施。新建設施糧田28萬畝、設施菜田4萬畝、標準化畜牧養(yǎng)殖場16個、標準化水產(chǎn)養(yǎng)殖場8個，實施自然村落改造試點27個，完成郊區(qū)骨干河道和中小河道整治目標。二是推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。加大補貼政策實施力度，新增能繁母豬補貼，將糧食直補標準從60-80元/畝調整為70-150元/畝，農(nóng)業(yè)保險補貼的險種從12種擴大到17種；支持科技興農(nóng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，實施為農(nóng)綜合服務信息千村通工程，出臺《農(nóng)民專業(yè)合作社專項貸款信用擔保管理辦法》，落實特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地扶持資金。三是整合財政支農(nóng)資金。在推進農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投資參股試點工作的同時，以支農(nóng)項目為載體，對崇明縣、金山廊下鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)先行區(qū)實施區(qū)域支農(nóng)資金整合試點，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目、土地治理項目實施條線支農(nóng)資金整合試點，統(tǒng)一項目申報、規(guī)范立項會審、統(tǒng)籌安排資金，避免重復交叉，提高支農(nóng)資金使用效率。
?。?）向支持科技和教育事業(yè)發(fā)展傾斜，促進經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展。切實體現(xiàn)公共財政的公共性、公益性，進一步推進各項社會事業(yè)發(fā)展和加強基層社區(qū)建設。一是支持科技事業(yè)發(fā)展。2007年，全市財政科學技術支出105.8億元，同比增長21.3%。市級財政科技專項投入總量68.1億元，占當年財政支出的8.8%，達到《上海市人民政府關于實施〈上海中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）〉若干配套政策的通知》中“不低于7%”的政策要求。一批科技領域領軍人才、科技型中小企業(yè)、高新技術成果轉化項目得到政府資助，《國家重大（科技）專項和上海市重大科技項目資金配套管理辦法（暫行）》、《上海市企業(yè)自主創(chuàng)新專項資金管理辦法》等相繼出臺。二是支持教育事業(yè)發(fā)展。2007年，全市財政教育支出283.3億元，同比增長20.5%。其中，市級支出105.5億元，同比增長39.2%。進一步推進義務教育均等化發(fā)展，統(tǒng)一制定全市義務教育生均公用經(jīng)費基本標準，從2007年秋季學期起免除10個郊區(qū)農(nóng)村義務教育階段公辦學校學生的教科書費；繼續(xù)做好職業(yè)教育實訓基地建設和品牌學校建設；建立健全本市普通本科高校、高等職業(yè)學校和中等職業(yè)學校家庭經(jīng)濟困難學生資助政策體系，提高高校生均公用經(jīng)費標準。三是支持文體事業(yè)發(fā)展。2007年，全市公益性文化和體育支出38.5億元，同比增長40%。其中，市級支出14.4億元，同比增長42.6%。建設20家社區(qū)文化活動中心，拓展東方社區(qū)信息苑功能，加快推進廣播電視村村通建設，落實農(nóng)村文化信息資源共享工程、農(nóng)村電影數(shù)字化放映等項目，積極推動全民健身，支持重大賽事的舉辦工作。
?。?）向支持公共基礎設施建設和城市管理傾斜，促進城市可持續(xù)發(fā)展。圍繞社會主義現(xiàn)代化國際大都市建設目標，加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型城市，加快形成服務經(jīng)濟為主的產(chǎn)業(yè)結構，全面推進城市現(xiàn)代化公共基礎設施體系建設。一是推進節(jié)能減排和環(huán)境保護。建立節(jié)能減排專項資金，大力支持技術節(jié)能和結構節(jié)能，通過財政按節(jié)能量以獎代補，鼓勵和引導重點用能單位實施節(jié)能技術改造，調整淘汰劣勢企業(yè)、劣勢產(chǎn)品和落后工藝；繼續(xù)加大環(huán)境整治力度，推進吳涇工業(yè)區(qū)環(huán)境綜合整治、污水治理三期、郊區(qū)污水管網(wǎng)等建設項目。二是建立服務經(jīng)濟為主的產(chǎn)業(yè)結構。市級財政安排服務業(yè)發(fā)展引導資金，對2007年評選出的首批公共服務平臺、重點區(qū)域發(fā)展規(guī)劃等兩大類10個項目提供無償資助或貸款貼息；安排金融發(fā)展資金，推動金融機構總部在上海的發(fā)展和外資銀行法人化。三是推進現(xiàn)代化公共基礎設施建設。市級財政安排公共基礎設施建設支出，在大力加強生態(tài)環(huán)境建設的同時，主要用于軌道交通、虹橋綜合交通樞紐、A15（機場高速）等重大交通設施建設；市公共衛(wèi)生中心、水產(chǎn)大學新校區(qū)、文化廣場改造等社會事業(yè)設施建設；突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急信息系統(tǒng)、居住證信息系統(tǒng)、電子政務災難備份中心等信息化項目建設等。通過財力配置向公共重點領域傾斜，體現(xiàn)出“兩個加強”：加強對本市產(chǎn)業(yè)能級提升的支撐，推進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變；加強對公共服務和公共安全等事項的保障，維護社會和諧穩(wěn)定，保障人民群眾安居樂業(yè)。
3、著力推進制度建設，大力加強財政監(jiān)督2007年，以公共財政體系建設為主線，著力加快體制機制改革，加強和規(guī)范制度建設，不斷加大對財政性資金和社會公共資金的監(jiān)管力度。
?。?）有序完善財稅體制，促進公共財政均等化發(fā)展。2004-2006年，本市分三步實施以“稅收屬地征管、地方稅收分享”為目標模式的市與區(qū)縣財稅體制改革，逐步穩(wěn)定市級收入占全市財政收入的比重，進一步增強市級調控能力。同時，市級集中的收入通過體制安排下沉區(qū)縣，有效提高區(qū)縣提供本轄區(qū)公共保障的財力，促進公共財政均等化發(fā)展。2007年，區(qū)縣人均財力從2003年體制改革前的5100元提高到10700元，其中崇明縣的人均財力增長3倍。在此基礎上，2007年繼續(xù)完善市對區(qū)縣的轉移支付，規(guī)范區(qū)縣以下財政體制，三級政府間分配關系進一步優(yōu)化。一是完善市對區(qū)縣轉移支付。2007年，市對區(qū)縣轉移支付總量安排60億元，比上年大幅增長95%；轉移支付結構更趨合理，一般性轉移支付比重從38%提高到59%；重點公共支出項目保障標準繼續(xù)大幅提高，義務教育生均經(jīng)費從7700元提高到8500元，公共衛(wèi)生經(jīng)費從人均30元提高到35元，轉移支付前后，崇明等七個困難區(qū)縣的人均財力從6400元提高到7600元。二是積極推進區(qū)縣以下財稅體制改革。制定《關于完善上海區(qū)縣以下財政體制的指導性意見》，全面指導區(qū)縣落實以均衡公共服務水平、強化社區(qū)管理和實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展為目標的區(qū)縣以下財稅體制改革。區(qū)縣本級統(tǒng)籌力度加大，通過體制調整，逐步將義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生等事關群眾切身利益的公共服務納入?yún)^(qū)縣本級統(tǒng)籌范圍，努力在轄區(qū)內構筑均等化公共保障和服務體系；街道完善財力保障方式，進一步促進街道辦事職能向社會管理和公共服務回歸，改革在浦東新區(qū)取得試點成功。三是推進“鄉(xiāng)財縣管”試點。結合農(nóng)村綜合配套改革，在金山、奉賢、南匯和崇明四個區(qū)縣試行以“預算共編、賬戶統(tǒng)設、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、嚴控債務”為核心的“鄉(xiāng)財縣管”試點并取得階段性成效。通過加強上級財政監(jiān)督和指導，試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運作更趨規(guī)范；通過加大上級財力傾斜，有效緩解試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力困難，公共服務保障能力進一步加強；通過梳理家底，建立償債機制，有效規(guī)避基層財政風險。
?。?）推進管理制度改革，促進資金使用效能提高。貫徹落實“三個更加注重”的要求，探索從根本上著力、從源頭上預防、從制度上規(guī)范財政資金管理的新思路、新途徑、新舉措。一是深化分類核算的預算支出管理。出臺《上海市市本級基本支出預算管理暫行辦法》，進一步規(guī)范市級行政事業(yè)單位財政經(jīng)費管理。對人員經(jīng)費，遵照國家政策和有關規(guī)定，實施定員統(tǒng)一管理；對公用經(jīng)費，實施綜合定額管理，重點規(guī)范會議、差旅、接待等費用支出，切實降低行政事業(yè)成本；對專項經(jīng)費，納入項目庫實施管理，按照“不入庫不安排預算”的改革目標，推進零基預算，有效杜絕“邊建設、邊安排、邊調整”的現(xiàn)象，強化預算剛性管理。二是加大國庫管理制度改革力度。在2006年對70%的市級行政機關實施國庫單一賬戶體系改革的基礎上，2007年，實現(xiàn)將市級行政機關和享受公務員待遇的事業(yè)單位全部納入國庫單一賬戶體系改革試點范圍的目標，同時，擴大直撥范圍，規(guī)范支付程序，進一步增強財政資金運行透明度，提升資金使用效率。三是不斷改進政府采購管理。政府采購規(guī)模保持較快增長勢頭，2007年全市完成政府采購金額277.7億元，同比增長34.2%。研究深化政府采購制度改革的有關政策舉措，出臺《關于規(guī)范市級政府采購管理操作辦法》和《政府采購支持自主創(chuàng)新產(chǎn)品暫行規(guī)定》；年底，市委、市政府已經(jīng)明確下一步規(guī)范市級政府采購管理的改革實施方案，將市政府采購中心由市財政受托管理，移交市機管局管理，為健全政府采購“決策、執(zhí)行、管理”三分離的體制提供了組織保障。完成全市一體化政府采購信息平臺開發(fā)建設的業(yè)務需求規(guī)劃和設計工作，改革方案已經(jīng)批準，政府采購信息系統(tǒng)（一期）的開發(fā)建設正式啟動。四是繼續(xù)推進非稅收入收繳分離改革。在市級行政事業(yè)性收費實現(xiàn)收繳分離的基礎上，進一步完善和優(yōu)化現(xiàn)行管理模式，開展行政事業(yè)性收費清理工作，組織收繳分離落實情況專項檢查，鞏固改革成果。積極指導各區(qū)縣規(guī)范區(qū)縣級行政事業(yè)性收費的收繳管理。
（3）進一步加強財政監(jiān)督，促進依法行政、依法理財。圍繞服務政府、責任政府、法治政府建設，把依法監(jiān)督貫穿財政工作的始終。一是夯實會計管理基礎。通過逐級培訓和跟蹤調研，推動國家統(tǒng)一會計制度的貫徹執(zhí)行；通過信用衡量和分類測評，深化企事業(yè)單位會計誠信建設；通過常規(guī)檢查和專項檢查，加強內外協(xié)同的會計監(jiān)督檢查；通過繼續(xù)教育和各類會計考試，進一步規(guī)范會計從業(yè)資格管理和會計隊伍建設。二是規(guī)范土地出讓收支管理。根據(jù)國務院辦公廳《關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》和財政部、國土資源部、中國人民銀行《國有土地使用權出讓收支管理辦法》，將國有土地使用權出讓收支納入政府基金預算管理。三是強化社會公共資金和國有資產(chǎn)監(jiān)督。認真執(zhí)行社?；鹭攧展芾磙k法及其實施細則，完善社?；鹭斦艄芾?；按照財政部統(tǒng)一部署，開展本市行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查，摸清本市行政事業(yè)單位資產(chǎn)家底，為研究建立資產(chǎn)管理與預算管理有機結合的機制奠定基礎。四是加強審計整改工作。市政府對于市人大有關決議和審計報告所提意見及問題高度重視，要求自覺接受審計監(jiān)督，認真落實審計決定，堅決糾正存在問題，并從制度、體制、機制上研究防范化解這些問題的有效方法和措施。目前，各部門和有關單位已認真進行了整改，有關整改情況市政府已報市人大常委會。
2007年，在中央和市委的正確領導下，在市人大的監(jiān)督指導、市政協(xié)的關心幫助下，在各區(qū)縣、各部門和社會各方面的協(xié)同支持下，上海市地方財政收支預算執(zhí)行效益、效率有所進步，預算完成情況良好。但我們更清醒地認識到，財政運行和預算執(zhí)行中還存在一些亟待解決的問題：一是今年本市財政收入增長較快，但其中存在較多一次性、超常規(guī)和政策性因素，迫切需要在正確認識財政收入形勢的前提下，深入研究和完善提高自主創(chuàng)新能力、推進轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的扶持政策措施，建立財政收入穩(wěn)定增長機制，確保公共財政的持續(xù)保障能力。二是隨著支持構建改善民生的長效機制的建立，迫切需要進一步優(yōu)化財政支出結構，較大幅度增加民生項目投入力度，努力保障人民群眾學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。三是隨著本市公共產(chǎn)品和服務供給水平不斷提高，迫切需要深化財政體制改革，統(tǒng)一規(guī)范區(qū)域間公共財政保障的范圍和標準，促進全市基本公共服務保障水平趨向均等。四是隨著財政收支規(guī)模快速增長，迫切需要進一步加強管理，提高財政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。同時，不斷提高財政支出活動的透明度，更好地落實人民群眾的知情權和監(jiān)督權。我們將進一步增強責任感、緊迫感和使命感，狠抓增收節(jié)支，優(yōu)化支出結構，深化體制改革，落實支持政策，完善相關制度，切實提升財政管理和服務水平。
二、2008年預算草案
?。ㄒ唬?008年全市預算安排的指導思想面對新形勢，迫切需要以中央和本市有關要求來統(tǒng)一對財稅改革發(fā)展大環(huán)境的認識。2008年預算編制工作從2007年6月開始，按照《國務院關于編制2008年中央預算和地方預算的通知》要求，市財政與各區(qū)縣、各預算主管部門協(xié)作配合，經(jīng)過預算單位測算建議數(shù)、匯總報送市財政、市財政審核下達預算控制數(shù)、預算單位根據(jù)控制數(shù)細化編制預算、再次匯總報送市財政的部門預算編制程序，并匯總代編區(qū)縣級預算，起草出預算報告初稿，經(jīng)市人大財經(jīng)委、常委會預算工委審議后，根據(jù)委員們提出的意見和建議，作了進一步補充和完善，形成提交大會審議的報告。
2008年上海地方財政收支預算，是深入貫徹黨的十七大和中央經(jīng)濟工作會議精神，按照市委九屆三次全會關于“要緊緊圍繞改善民生，下決心調整財政收支結構”的工作要求，與本市2008年經(jīng)濟社會發(fā)展主要預計指標相協(xié)調，進行測算統(tǒng)籌，把落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的工作目標體現(xiàn)到各項財政政策和資金安排中去。
據(jù)此，2008年上海地方財政收支預算安排的指導思想是：全面貫徹黨的十七大精神，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，緊緊圍繞市委九屆三次全會關于上海落實“四個著力”、推進“四個率先”、建設“四個中心”的目標要求，進一步健全公共財政框架，以深化支出管理為重點，加快建立有利于政府全面履行職能的財政保障制度，優(yōu)化財政支出結構，完善預算管理制度，切實增強財政性資金運行的透明度，加快推進預算執(zhí)行公開，地方財政收入與國民經(jīng)濟保持同步增長，確保政府財力配置傾斜民生改善，確保財政政策有效發(fā)揮宏觀調控作用，促進經(jīng)濟社會平穩(wěn)協(xié)調健康發(fā)展。
?。ǘ?008年全市及分級財政收支預算全市地方財政收入預算2365億元，比2007年增長12.5%，加上中央與本市的結算收入208億元（不含中央?？睿?，全市收入總計2573億元。地方財政支出預算2573億元，比2007年增長16.9%。全市財政收支預算平衡。
市本級財政收入預算1221億元，比2007年增長12.7%，加上中央與本市結算收入208億元，減去市對區(qū)縣的體制改革收入基數(shù)及其他結算補助支出477億元，市本級收入總計952億元。市本級財政支出預算952億元，比2007年增長23.6%（若2007年市本級執(zhí)行數(shù)加上預算穩(wěn)定調節(jié)基金103億，市本級支出預算總計比2007年市本級支出總計增長9%）。市本級財政收支預算平衡。
區(qū)縣級財政收入預算1144億元，比2007年增長12.3%，加上市級返還區(qū)縣體制改革收入基數(shù)及其他結算補助收入477億元，區(qū)縣級收入總計1621億元。區(qū)縣級財政支出預算1621億元，比2007年增長13.2%。區(qū)縣級財政收支預算平衡。
由于各區(qū)縣的預算批準時間與上海市總預算編制時間尚不銜接，2007年上海市總預算中區(qū)縣級預算仍由市財政匯總各區(qū)縣財政上報的財政收支預測代編。
?。ㄈ?008年市本級預算草案主要考慮第一，關于2008年市本級財政收入預算問題。2008年市本級收入預算增長12.7%，與國民經(jīng)濟保持同步增長。主要基于積極穩(wěn)妥的綜合考慮：2008年國家宏觀調控將堅持穩(wěn)中求進、好字優(yōu)先，在“防止經(jīng)濟過熱、防止通貨膨脹”的同時，將進一步促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，推進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。本市積極貫徹落實宏觀調控政策，努力實現(xiàn)速度質量效益相協(xié)調，經(jīng)濟仍將保持平穩(wěn)較快發(fā)展的良好態(tài)勢，財政收入增長基礎穩(wěn)固。但2008年的減收因素較多，一是兩法合并后短期內對內資企業(yè)減稅政策的直接到位和對外資企業(yè)優(yōu)惠政策設立過渡期，將對本市財政收入帶來一定減收；此外，提高個人所得稅起征點等稅制改革的出臺也會影響收入增長。二是加強和改善宏觀調控，實行從緊的貨幣政策，會對金融、房地產(chǎn)、證券等相關行業(yè)產(chǎn)生較大影響，一些高能耗、高污染的行業(yè)增長可能減緩，相應影響收入。三是2007年收入增長中一次性、政策性因素形成的基數(shù)將給2008年的收入增長帶來較大壓力，直接或間接源于資本市場的稅收收入可能出現(xiàn)波動等。
第二，關于2008年市本級財政支出預算問題。根據(jù)2008年市本級財力增長預期，按照公共財政優(yōu)化支出結構的要求，市本級支出預算將嚴格控制行政經(jīng)費的增長，新增財力集中用于改善民生，從人民最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題入手，穩(wěn)步提高民生項目占財政支出的比重。具體體現(xiàn)為“四個大力支持”：
一是大力支持社會保障體系的進一步完善。堅持“?；尽V覆蓋、多層次、可持續(xù)”，加大對基本社會保險、社會救助、社會福利的投入力度，促進就業(yè)再就業(yè)工作，繼續(xù)對社會保險基金進行綜合彌補和安排做實城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險個人賬戶補助，積極支持城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設，完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，及時完善和落實因基本生活必需品價格上漲對低收入群眾的補助辦法，進一步擴大社區(qū)居家養(yǎng)老服務，落實廉租住房保障資金，加快解決本市低收入家庭住房困難。
二是大力支持社會事業(yè)的進一步發(fā)展。在確保教育、科技支出等法定增長的同時，重點傾斜社會事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，推動教育綜合改革的進一步深化，促進義務教育均等化發(fā)展；科技專項投入占財政支出的比重繼續(xù)達到“不低于7%”的政策要求，保障科技扶持政策的資金需求，激發(fā)自主創(chuàng)新能力，推進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級；進一步支持文化體制改革，扶持公益性文化事業(yè)發(fā)展，完善公共文化設施網(wǎng)絡，加快公共文化服務體系建設；支持深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革和推進新一輪公共衛(wèi)生三年行動計劃，加快建設覆蓋城鄉(xiāng)的公共衛(wèi)生服務體系、醫(yī)療服務體系、醫(yī)療保障體系和藥品供應保障體系。
三是大力支持節(jié)能減排和城市發(fā)展的進一步推進。完善促進節(jié)能減排和環(huán)境保護的財政政策，建立健全推進節(jié)能減排專項資金使用管理辦法，支持節(jié)能減排重點工程、節(jié)能減排技術創(chuàng)新、高效節(jié)能產(chǎn)品研發(fā)和節(jié)能新機制推廣，支持淘汰落后產(chǎn)能，加強環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)督管理，創(chuàng)建國家環(huán)境保護模范城市。同時，大力推進科教、醫(yī)療、文化、體育、民政等公益性社會事業(yè)設施，農(nóng)業(yè)水利、生態(tài)環(huán)保設施，公益性城市基礎設施，城市安全設施等的建設，不斷提升城市綜合服務功能。
四是大力支持“三農(nóng)”問題的進一步解決。按照中央農(nóng)村工作會議關于“鞏固完善強化強農(nóng)惠農(nóng)政策，大幅度增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入”的精神，全市財政安排支農(nóng)資金主要用于落實糧食、生豬、奶牛生產(chǎn)等各項補貼政策，促進農(nóng)業(yè)科技進步和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，加大農(nóng)村基礎設施、遠郊經(jīng)濟薄弱村建設和社會事業(yè)發(fā)展投入，深化農(nóng)村綜合改革和財政支農(nóng)資金整合試點，全面推進社會主義新農(nóng)村建設。
三、扎實工作，確保圓滿完成2008年預算任務
根據(jù)2008年政府工作的總體要求，將著重抓好以下工作：（一）深化體制改革。一是完善市與區(qū)縣財稅分配體制。結合主體功能區(qū)建設，在維持市級財力占全市財力比重相對穩(wěn)定的情況下，研究制定符合區(qū)域性發(fā)展目標的體制政策，有針對性地鼓勵和引導區(qū)縣吸引新企業(yè)落戶。二是研究完善市級工業(yè)園區(qū)政策。遵循國家產(chǎn)業(yè)政策導向，研究市級工業(yè)園區(qū)專項資金后續(xù)政策，引導園區(qū)轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，加快自主創(chuàng)新，積極推進產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)能升級、土地集約和節(jié)能降耗，實現(xiàn)園區(qū)又好又快發(fā)展。三是建立統(tǒng)一、規(guī)范、透明的轉移支持制度。繼續(xù)落實市級分享新增財力全部用于增加對困難區(qū)縣的轉移支付，重點向“三農(nóng)”、科教、社會保障、生態(tài)等領域傾斜，并建立引導區(qū)縣提高基本公共服務標準的獎懲機制；清理整合專項轉移支付項目，清理整合委辦局下?lián)軈^(qū)縣資金，提高轉移支付管理透明度。四是繼續(xù)推進區(qū)縣以下財稅體制改革。對街道，推行以部門預算的形式保障街道履行職能所需經(jīng)費，引導街道將工作重心向社區(qū)管理和公共服務轉變；對財力相對較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，梳理區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兩級事權，重點引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)強化社區(qū)管理和公共服務保障職能；對財力困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過“鄉(xiāng)財縣管”和體制安排，提高財力保障能力，縮小公共服務水平均等化差距，提高財政管理水平。
?。ǘ┞鋵嵟涮渍?。一是營造率先發(fā)展的政策環(huán)境。在抓緊落實好已有政策的同時，實施差別政策，實現(xiàn)政策與財力聚焦，發(fā)揮對全市經(jīng)濟社會發(fā)展的政策導向作用，突出整體合理布局、注重地域功能差異，為各類企業(yè)進入上海創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。二是促進現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展。制定金融核心功能區(qū)聚焦政策，促進金融機構集聚，促進國際金融中心建設；制定物流、信息、會展、中介等服務貿易集聚政策，加快現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展，提升上海服務全國能級。三是促進先進制造業(yè)發(fā)展。制定推進支柱產(chǎn)業(yè)基地和重大項目建設政策，激勵科技、人才等各類要素資源向重點優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚，增強上海國際競爭實力。四是聚焦科技創(chuàng)新。財政支出與稅收優(yōu)惠政策形成合力，加快科技公共平臺建設，引導社會資金加大科技投入，進一步放大財政資金的規(guī)模效益。五是聚焦節(jié)能減排。研究稅收和非稅收入政策，加大對節(jié)能減排、環(huán)境保護的獎懲力度，推進建立生態(tài)補償機制，落實好國家資源能源節(jié)約利用政策。
?。ㄈ┩晟祁A算編審制度。一是繼續(xù)深化政府收支分類改革。進一步細化和完善政府支出按功能分類和按經(jīng)濟性質分類核算，更加清晰地反映錢從哪來、到哪去、用在何處。二是改進預算編審辦法。繼續(xù)完善分類核算的預算支出管理，不斷改進和完善部門預算編制辦法，促進財政資源在全社會范圍內的優(yōu)化配置。三是夯實預算管理基礎。開展結余資金清理和非稅收入調查，推進預算管理基礎性工作。
?。ㄋ模┥罨A算執(zhí)行制度改革。一是繼續(xù)加快政府采購制度改革。穩(wěn)步拓展政府采購規(guī)模；認真落實市級政府采購管理體制改革方案，加強與相關部門協(xié)調配合，確保改革平穩(wěn)過渡，采購工作不斷不亂；進一步明確區(qū)縣管理體制，構建“條塊結合”的全市政府采購格局；加快建設全市一體化的信息管理平臺，上半年，通用產(chǎn)品采購上線試運行，下半年部分招標采購項目上線試運行，使政府采購更加體現(xiàn)公開、公平、公正，管理效率得到提升。二是繼續(xù)深化國庫管理制度改革。推進國庫單一賬戶體系管理，將改革范圍進一步拓展至市級所有實行全額預算管理的事業(yè)單位，同時推進區(qū)縣改革；在人員經(jīng)費、政府采購項目、部分專項資金已經(jīng)實施的基礎上，建立財政性資金國庫直撥體系，為全面實施國庫直撥改革打下基礎。三是推進本市公務卡制度改革。選擇部分財務管理基礎較好，具有代表性的部門進行試點，將預算單位原使用現(xiàn)金結算的公務支出統(tǒng)一使用公務卡結算，規(guī)范申領辦法、拓展使用范圍、規(guī)范報銷流程、加強監(jiān)督管理，切實增強公務消費的透明度，從源頭上加強廉政建設。
?。ㄎ澹┨剿黝A算績效評價。一是推進績效考評試點。協(xié)同相關主管部門，選擇社會關注的項目開展項目績效考評試點，并逐步擴大考評范圍和領域。二是增強社會參與程度。引入中介機構和社會專家對績效考評試點項目進行評價，預算主管部門組織開展自我考評，建立社會考評和自我考評相結合的績效考評方式。其中，與老百姓生活密切相關的公共投入，積極探索通過問卷調查等方式，直接由人民群眾對提供公共產(chǎn)品和服務的效果作出評價。三是加強考評結果運用。探索績效考評結果公開的方式和范圍，對績效差劣或未按要求完成績效跟蹤的項目要追究相關單位和人員的責任，并根據(jù)考評結果，安排、調整以后年度預算安排，總結改進項目管理辦法，建立績效對預算編制的正向激勵機制。
?。┐罅訌娯斦O(jiān)督。一是推進預算管理公開。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣、全市預算要重點選擇與群眾切身利益關聯(lián)度高的事項，把握工作進程，拓展公開內容，積極探索預算信息向社會公開的形式和范圍，不斷增強財政性資金使用情況的透明度。二是依法自覺接受人大和社會監(jiān)督。繼續(xù)擴大報送市人代會的部門預算范圍，逐步提高預算報表內容反映的明細程度和完整性，規(guī)范預算公開制度，改進監(jiān)督形式，探索擴大公眾對預算的參與度。三是完善財政監(jiān)督機制。建立全程監(jiān)督機制，加強監(jiān)督資源整合，針對財政管理中的薄弱環(huán)節(jié)、社會關注的熱點問題開展專項檢查，逐步完善預算主管部門、財政、審計和紀檢監(jiān)察部門"四位一體"的監(jiān)管體制，切實整頓和規(guī)范財經(jīng)運行秩序。
2008年是全面貫徹落實黨的十七大精神及市第九次黨代會精神的關鍵之年，也是新一屆政府各項工作的開局年，完成2008年財政工作任務繁重，使命光榮。我們將在中央和市委的正確領導下，在各級人大的監(jiān)督指導下，緊緊圍繞完善公共財政體系這一主線，增強憂患意識，加強前瞻研究，深化改革以破解瓶頸，主動創(chuàng)新以不斷前進，努力開創(chuàng)財政工作新局面，為上海在新起點新水平上攀登新高峰作出新的更大貢獻。