閔行區(qū)關(guān)于推進(jìn)老年人監(jiān)護(hù)服務(wù)的實(shí)施意見（試行）
閔民規(guī)發(fā)〔2024〕1號
為貫徹落實(shí)《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》《上海市養(yǎng)老服務(wù)條例》，推進(jìn)落實(shí)《上海市基本養(yǎng)老服務(wù)清單（2024年版）》，積極應(yīng)對人口老齡化，建立健全老年人監(jiān)護(hù)服務(wù)體系，重點(diǎn)對特殊老年人開展監(jiān)護(hù)服務(wù)實(shí)踐，切實(shí)保障老年人合法權(quán)益，制定本實(shí)施意見（試行）。
一、指導(dǎo)思想
以黨的二十大精神和習(xí)近平總書記對老齡工作的指示精神為指導(dǎo)，堅(jiān)持人民至上，優(yōu)化孤寡老人服務(wù)，保障老年人合法權(quán)益，重點(diǎn)解決特殊家庭老年人在無子女或子女不具備贍養(yǎng)能力等情況下，由于身體和智力的衰退所帶來的生活照料、身心保護(hù)、財(cái)產(chǎn)管理、法律行為代理等問題，保障老年人能夠按照自己的意愿有尊嚴(yán)、有質(zhì)量地安度晚年生活，共享社會發(fā)展成果。
二、工作原則
（一）政府主導(dǎo)，法治保障。老年監(jiān)護(hù)服務(wù)是《上海市基本養(yǎng)老服務(wù)清單（2024年版）》內(nèi)容之一，分為公職監(jiān)護(hù)、臨時(shí)監(jiān)護(hù)和意定監(jiān)護(hù)三類。發(fā)揮政府在公職監(jiān)護(hù)、監(jiān)護(hù)監(jiān)督、監(jiān)護(hù)干預(yù)等監(jiān)護(hù)服務(wù)方面的主導(dǎo)和兜底作用，切實(shí)保護(hù)老年人的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利和其他合法權(quán)益。
（二）專業(yè)支持，社會參與。培育發(fā)展社會監(jiān)護(hù)專業(yè)社會組織，支持專業(yè)性社會組織依法為有需要的老年人擔(dān)任監(jiān)護(hù)人或提供監(jiān)護(hù)服務(wù)。引導(dǎo)社區(qū)居民、被監(jiān)護(hù)人近親屬、律師、社會組織等多方共同參與，實(shí)施監(jiān)護(hù)服務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)督管理，保護(hù)被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益。
（三）公益服務(wù)，自主選擇。堅(jiān)持監(jiān)護(hù)服務(wù)公益性定位和非營利性質(zhì)，實(shí)行監(jiān)護(hù)服務(wù)和被監(jiān)護(hù)人財(cái)產(chǎn)監(jiān)管、財(cái)產(chǎn)處置相分離。尊重老年人自主意志，保障老年人按照自己的真實(shí)意愿獨(dú)立自主選擇、決定監(jiān)護(hù)行為。
三、服務(wù)對象
本區(qū)戶籍、年滿60周歲、居住在本區(qū)，依照有關(guān)法律法規(guī)符合國家公職監(jiān)護(hù)、臨時(shí)監(jiān)護(hù)等條件的老年人，或者意定監(jiān)護(hù)的老年人。
四、監(jiān)護(hù)人職責(zé)
《中華人民共和國民法典》第三十四條規(guī)定，監(jiān)護(hù)人的職責(zé)是代理被監(jiān)護(hù)人實(shí)施民事法律行為，保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益等。老年人監(jiān)護(hù)服務(wù)遵循“最大程度尊重被監(jiān)護(hù)人的真實(shí)意愿”和“最有利于被監(jiān)護(hù)人”兩大基本原則，監(jiān)護(hù)人依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)所產(chǎn)生的權(quán)利，受法律保護(hù)。
（一）公職監(jiān)護(hù)人。年滿60周歲，被認(rèn)定為無民事行為能力或者限制民事行為能力，且沒有依法具有監(jiān)護(hù)資格的人的老年人，監(jiān)護(hù)人由民政部門或具備履行監(jiān)護(hù)職責(zé)條件的被監(jiān)護(hù)人住所地的居（村）民委員會擔(dān)任，代理被監(jiān)護(hù)人實(shí)施民事法律行為，保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益，主要內(nèi)容包括生活照料、財(cái)產(chǎn)管理和使用、代理特定民事活動、醫(yī)療決定、必要的遺產(chǎn)規(guī)劃內(nèi)容、必要的殯葬和遺體處置、應(yīng)急處置、維權(quán)等。
（二）臨時(shí)監(jiān)護(hù)人。對監(jiān)護(hù)人確定有爭議，在依法指定監(jiān)護(hù)人前，年滿60周歲的被監(jiān)護(hù)人的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益處于無人保護(hù)狀態(tài)的，由被監(jiān)護(hù)人住所地的居（村）民委員會、法律規(guī)定的有關(guān)組織或者民政部門擔(dān)任臨時(shí)監(jiān)護(hù)人。
（三）意定監(jiān)護(hù)人。對于沒有子女或子女無法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或具有新型養(yǎng)老觀念的老年人，可以在具備完全行為能力的時(shí)候，與其近親屬、其他愿意擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的個(gè)人或者組織事先協(xié)商，以書面形式確定自己的監(jiān)護(hù)人，照顧自己的生活。在自己喪失或者部分喪失民事行為能力時(shí)，由該監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。
五、服務(wù)內(nèi)容
（一）代理民事法律行為。代理被監(jiān)護(hù)人實(shí)施民事法律行為，包括但不限于：代為辦理入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)手續(xù)，在老年人出現(xiàn)疾病或特殊事故需要接受醫(yī)療服務(wù)時(shí)，代為辦理檢查、住院登記、手術(shù)簽字等手續(xù)，代為辦理、申領(lǐng)有關(guān)金融、社會保障、社會福利等手續(xù)。
（二）保護(hù)合法權(quán)益。保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益等，防范以提供“養(yǎng)老服務(wù)”、投資“養(yǎng)老項(xiàng)目”、銷售“養(yǎng)老產(chǎn)品”、宣稱“以房養(yǎng)老”、代辦“養(yǎng)老保險(xiǎn)”、開展“養(yǎng)老幫扶”等為名侵害老年人合法權(quán)益的犯罪。
六、工作目標(biāo)
建立區(qū)級部門協(xié)同，街鎮(zhèn)推進(jìn)落實(shí)，居村服務(wù)覆蓋，專業(yè)社會組織參與的監(jiān)護(hù)服務(wù)支持網(wǎng)絡(luò)。完成萬名老年人監(jiān)護(hù)知識普及，千戶特殊家庭需求調(diào)研及關(guān)愛服務(wù)，百名養(yǎng)老顧問監(jiān)護(hù)知識培訓(xùn)，十個(gè)老年人監(jiān)護(hù)服務(wù)站建立，一套包含監(jiān)護(hù)登記管理、監(jiān)護(hù)服務(wù)細(xì)則等監(jiān)護(hù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。
七、主要任務(wù)
（一）建立監(jiān)護(hù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。建立健全覆蓋全區(qū)老年人的區(qū)級部門聯(lián)動、街鎮(zhèn)落實(shí)、居村協(xié)助、專業(yè)社會組織參與的監(jiān)護(hù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。
1.區(qū)級層面。建立由區(qū)民政局牽頭、相關(guān)區(qū)級部門、街鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）組成的閔行區(qū)推動落實(shí)老年人監(jiān)護(hù)服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)、組織實(shí)施，切實(shí)推進(jìn)老年人監(jiān)護(hù)服務(wù)工作有效落地。相關(guān)職能部門按照職責(zé)分工做好老年人監(jiān)護(hù)服務(wù)相關(guān)工作，區(qū)民政局牽頭協(xié)調(diào)，依法承擔(dān)公職監(jiān)護(hù)人職責(zé)；區(qū)人民法院主要依申請認(rèn)定老年人的民事行為能力；區(qū)人民檢察院對具有起訴維權(quán)意愿的老年人依法支持起訴；區(qū)司法局指導(dǎo)公證機(jī)構(gòu)、公益律師開展意定監(jiān)護(hù)協(xié)議公證、監(jiān)護(hù)登記、普法宣傳等；區(qū)公安分局的社區(qū)民警應(yīng)當(dāng)配合屬地居村委開展老年人的身份、社會關(guān)系排查、調(diào)查，落實(shí)社區(qū)維穩(wěn)工作；區(qū)衛(wèi)健委指導(dǎo)醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行老年人認(rèn)知能力檢查或鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行相關(guān)鑒定。
2.街鎮(zhèn)層面。依托社區(qū)綜合為老服務(wù)中心等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建立街鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）老年人監(jiān)護(hù)服務(wù)站。發(fā)揮老年人監(jiān)護(hù)服務(wù)站平臺作用，推進(jìn)老年人監(jiān)護(hù)服務(wù)社區(qū)賦能，開展監(jiān)護(hù)法律知識宣傳、特殊家庭走訪關(guān)愛、監(jiān)護(hù)需求咨詢對接等服務(wù)，指導(dǎo)居村協(xié)助辦理老年人監(jiān)護(hù)服務(wù)相關(guān)手續(xù)。
3.居村委層面。居（村）民委員會配合開展特殊老年人監(jiān)護(hù)及需求摸底排查，積極參與監(jiān)護(hù)法律知識宣傳，協(xié)助監(jiān)護(hù)服務(wù)落地。具備履行監(jiān)護(hù)職責(zé)條件的依法承擔(dān)公職監(jiān)護(hù)人職責(zé)，探索建立監(jiān)護(hù)人指定程序。
4.社會組織。引導(dǎo)支持發(fā)展監(jiān)護(hù)服務(wù)社會組織，包括為提供監(jiān)護(hù)服務(wù)專門設(shè)立的社會組織，也包括并非專為監(jiān)護(hù)服務(wù)設(shè)立，可開展監(jiān)護(hù)服務(wù)及其他公益慈善多種服務(wù)的社會組織。支持專業(yè)從事監(jiān)護(hù)服務(wù)的社會組織，依法為有需要的老年人擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，提供相關(guān)服務(wù)，或接受老年人委托開展監(jiān)護(hù)服務(wù)。支持專業(yè)從事監(jiān)護(hù)服務(wù)的社會組織接受公職監(jiān)護(hù)人委托，履行監(jiān)護(hù)人職責(zé)，開展監(jiān)護(hù)服務(wù)。
5.為老服務(wù)機(jī)構(gòu)。為解決老年人及其家庭成員在監(jiān)護(hù)階段面臨養(yǎng)老、托養(yǎng)、醫(yī)療、照護(hù)、精神慰藉、權(quán)益保護(hù)、殯葬等問題，加強(qiáng)為老服務(wù)機(jī)構(gòu)培育發(fā)展，整合優(yōu)質(zhì)社會資源，探索建立為老服務(wù)機(jī)構(gòu)白名單制度，落實(shí)一批配合監(jiān)護(hù)服務(wù)落地的為老服務(wù)機(jī)構(gòu)，保障服務(wù)對象得到更為專業(yè)、全面的服務(wù)。
（二）實(shí)現(xiàn)閉環(huán)服務(wù)管理。對于公職監(jiān)護(hù)、臨時(shí)監(jiān)護(hù)或者意定監(jiān)護(hù)的老年人，落實(shí)篩查發(fā)現(xiàn)、服務(wù)咨詢、信息登記、醫(yī)療評估、信息確認(rèn)、簽定協(xié)議、備案監(jiān)督、提供服務(wù)的全流程監(jiān)護(hù)服務(wù)閉環(huán)管理，有效保障被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益。
1.公職監(jiān)護(hù)服務(wù)。《中華人民共和國民法典》第三十二條賦予民政部門和居（村）民委員會公職監(jiān)護(hù)的權(quán)利及義務(wù)。公職部門在發(fā)現(xiàn)有需求的被監(jiān)護(hù)人后，通過排摸尋找法定監(jiān)護(hù)人及其他備選監(jiān)護(hù)人，未果后啟動公職監(jiān)護(hù)程序，通過法院、民政部門、居（村）委會確認(rèn)監(jiān)護(hù)關(guān)系，開展公職監(jiān)護(hù)服務(wù)。公職監(jiān)護(hù)人不具備直接提供監(jiān)護(hù)服務(wù)能力時(shí)，可以委托有監(jiān)護(hù)能力的專業(yè)社會組織提供監(jiān)護(hù)服務(wù)，協(xié)助履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。公職監(jiān)護(hù)人實(shí)施監(jiān)護(hù)監(jiān)督。
2.臨時(shí)監(jiān)護(hù)服務(wù)。在監(jiān)護(hù)人未確認(rèn)、或突發(fā)情況導(dǎo)致監(jiān)護(hù)人無法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，被監(jiān)護(hù)人的生活處于無人照料的情況下，被監(jiān)護(hù)人住所地的居（村）民委員會或者民政部門應(yīng)當(dāng)為被監(jiān)護(hù)人安排必要的臨時(shí)生活照料措施。
3.意定監(jiān)護(hù)服務(wù)。具有完全民事行為能力的老年人，可以與其近親屬、其他愿意擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的個(gè)人或者組織事先協(xié)商，以書面形式確定自己的監(jiān)護(hù)人，在自己喪失或者部分喪失民事行為能力時(shí)，由該監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。包括監(jiān)護(hù)服務(wù)申請、監(jiān)護(hù)服務(wù)意向和需求調(diào)查、制定服務(wù)方案、簽訂服務(wù)協(xié)議、建立服務(wù)臺帳、提供代理服務(wù)等。在被監(jiān)護(hù)人喪失或部分喪失民事行為能力后，啟動確定監(jiān)護(hù)關(guān)系程序，監(jiān)護(hù)關(guān)系成立后，監(jiān)護(hù)人開始履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，提供監(jiān)護(hù)服務(wù)。
（三）形成監(jiān)護(hù)服務(wù)規(guī)范。規(guī)范公職監(jiān)護(hù)、臨時(shí)監(jiān)護(hù)、意定監(jiān)護(hù)的實(shí)施路徑，細(xì)化操作流程，為老年人確定委托代理與監(jiān)護(hù)關(guān)系提供服務(wù)支持。建立老年人委托代理與監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度，完善監(jiān)護(hù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范監(jiān)護(hù)服務(wù)行為。明確提供監(jiān)護(hù)服務(wù)的社會組織的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立選擇監(jiān)護(hù)組織的評估機(jī)制，制定監(jiān)護(hù)服務(wù)從業(yè)人員的履職原則，更加專業(yè)和規(guī)范的發(fā)展老年人監(jiān)護(hù)服務(wù)隊(duì)伍。
1.實(shí)施登記管理。建立登記管理制度，明確監(jiān)護(hù)服務(wù)的登記原則、登記事項(xiàng)。登記的內(nèi)容包括被監(jiān)護(hù)人的基本信息，監(jiān)護(hù)協(xié)議等法律文書，遺囑、遺贈扶養(yǎng)協(xié)議、重大財(cái)產(chǎn)處置約定等影響監(jiān)護(hù)關(guān)系的相關(guān)文書與材料等。登記管理的事項(xiàng)包括申請、審查、登記、告知、監(jiān)督、變更和撤銷等。
2.規(guī)范服務(wù)流程。以老年人的監(jiān)護(hù)服務(wù)需求及人群畫像為基礎(chǔ)，建立監(jiān)護(hù)服務(wù)需求評估體系，制定《老年人監(jiān)護(hù)服務(wù)導(dǎo)則》《老年人監(jiān)護(hù)服務(wù)手冊》等監(jiān)護(hù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，針對不同群體的特征和被監(jiān)護(hù)人需要，規(guī)范法律文書和服務(wù)文本，明確監(jiān)護(hù)原則和工作職責(zé)，開展監(jiān)護(hù)服務(wù)。
3.提升監(jiān)護(hù)能力。開展監(jiān)護(hù)服務(wù)的社會組織，在其業(yè)務(wù)主管單位指導(dǎo)下開展工作，應(yīng)具備提供相應(yīng)監(jiān)護(hù)服務(wù)的能力、人員和水平。除制定機(jī)構(gòu)章程、行政管理、財(cái)務(wù)管理、采購管理等內(nèi)部管理制度外，還應(yīng)建立健全監(jiān)護(hù)服務(wù)相關(guān)的服務(wù)管理機(jī)制、監(jiān)督管理機(jī)制、監(jiān)護(hù)事務(wù)決策機(jī)制等。
4.建立監(jiān)督制度。探索建立監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度，監(jiān)護(hù)監(jiān)督人可以是自然人，也可以是法人。監(jiān)護(hù)監(jiān)督人主要職責(zé)：監(jiān)督意定監(jiān)護(hù)人執(zhí)行監(jiān)護(hù)事務(wù)，包括資產(chǎn)保管、資金支付、意定監(jiān)護(hù)人報(bào)酬和費(fèi)用的監(jiān)督；要求監(jiān)護(hù)人報(bào)告監(jiān)護(hù)事務(wù)；調(diào)查意定監(jiān)護(hù)人的執(zhí)行情況，包括審查監(jiān)護(hù)報(bào)告、主動審查監(jiān)護(hù)行為等；處理緊急情況，包括申請撤銷意定監(jiān)護(hù)人、重新指定意定監(jiān)護(hù)人等；保護(hù)老年人合法權(quán)益，發(fā)現(xiàn)侵害老年人合法權(quán)益的違法犯罪行為，及時(shí)向有關(guān)部門反映情況、投訴、舉報(bào)。
八、工作要求
（一）統(tǒng)一思想認(rèn)識，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。基本養(yǎng)老服務(wù)旨在實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依必需的基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性服務(wù)，老年監(jiān)護(hù)服務(wù)作為基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，事關(guān)老年人的人身財(cái)產(chǎn)安全與生活保障。加強(qiáng)區(qū)民政局、區(qū)司法局、區(qū)人民法院、區(qū)人民檢察院、區(qū)公安分局、區(qū)衛(wèi)健委等部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，建立協(xié)同協(xié)作長效機(jī)制，引導(dǎo)社會參與，共同推進(jìn)落實(shí)監(jiān)護(hù)服務(wù)工作，形成可復(fù)制、可持續(xù)的監(jiān)護(hù)服務(wù)模式。
（二）加強(qiáng)摸底排查，開展普法宣傳。各街鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）結(jié)合獨(dú)居老人關(guān)愛行動，對本區(qū)域的孤老、特困供養(yǎng)、計(jì)劃生育特殊家庭等監(jiān)護(hù)缺失老年人進(jìn)行摸底排查，全面了解特殊家庭老年人委托代理與監(jiān)護(hù)服務(wù)需求。廣泛開展老年監(jiān)護(hù)相關(guān)服務(wù)宣傳，街鎮(zhèn)、居（村）委會法律顧問提供法律援助支持，充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)、媒體、社區(qū)宣傳等多種方式，積極開展普法宣傳活動，全面提升老年人監(jiān)護(hù)服務(wù)意識，增強(qiáng)老年人防范涉老詐騙意識，引導(dǎo)老年人維護(hù)自己的合法權(quán)益。
（三）落實(shí)資金保障，推進(jìn)社區(qū)賦能。加大對老年人監(jiān)護(hù)服務(wù)的支持力度，建立“椿萱堂”基金，落實(shí)規(guī)范管理，推進(jìn)老年人監(jiān)護(hù)服務(wù)體系建設(shè)。要從維護(hù)老年人切身利益出發(fā)，依托老年人監(jiān)護(hù)服務(wù)站和社區(qū)養(yǎng)老顧問等，推進(jìn)社區(qū)賦能計(jì)劃，開展監(jiān)護(hù)知識普及、監(jiān)護(hù)需求對接和特殊家庭關(guān)愛行動。
本實(shí)施意見（試行）自2024年12月10日起實(shí)行，有效期至2026年12月9日，由區(qū)民政局會同區(qū)司法局、區(qū)公安分局、區(qū)衛(wèi)健委負(fù)責(zé)解釋。
上海市閔行區(qū)民政局
上海市閔行區(qū)司法局
上海市公安局閔行分局
上海市閔行區(qū)衛(wèi)生健康委員會
2024年11月7日