滬府辦發(fā)〔2018〕44號
上海市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《上海市全面推開“證照分離”改革工作方案》的通知
各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局：
經(jīng)市政府同意，現(xiàn)將《上海市全面推開“證照分離”改革工作方案》印發(fā)給你們，請認(rèn)真按照執(zhí)行。
上海市人民政府辦公廳
2018年12月15日
上海市全面推開“證照分離”改革工作方案
為深入貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于在全國推開“證照分離”改革的通知》（國發(fā)〔2018〕35號）（以下簡稱《通知》），激發(fā)市場主體活力，加快推進(jìn)政府職能深刻轉(zhuǎn)變，營造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，結(jié)合本市實際，制定本工作方案。
一、工作目標(biāo)
按照“成為貿(mào)易投資最便利、行政效率最高、服務(wù)管理最規(guī)范、法治體系最完善的城市之一”的目標(biāo)，對照國際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平，以“改革開放再出發(fā)”的決心和勇氣，堅持需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，落實“證照分離”改革要求，進(jìn)一步厘清政府、市場、社會關(guān)系，有效區(qū)分“證”“照”功能，放管結(jié)合，創(chuàng)新政府管理方式，努力做到審批更簡、監(jiān)管更強(qiáng)、服務(wù)更優(yōu)，營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的市場準(zhǔn)入環(huán)境，推動上海經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
二、主要任務(wù)
?。ㄒ唬┤嫱崎_“證照分離”改革試點各項舉措
按照“凡不涉及法律法規(guī)調(diào)整的改革舉措，均要全市推開”的要求，對國務(wù)院批復(fù)的第一批116項、第二批47項和浦東新區(qū)自主改革的35項“證照分離”改革試點事項，分別按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)等四種方式，在全市推開“證照分離”改革。
1.對直接取消審批的事項，逐項明確取消審批的后續(xù)工作，建立相關(guān)管理制度。
取消審批并不是取消監(jiān)管，更不是放棄監(jiān)管責(zé)任。對取消審批后仍需加強(qiáng)監(jiān)管的事項，要切實加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管，防止管理脫節(jié)，絕不能因為審批事項取消而放棄或削弱監(jiān)管職責(zé)。要善于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律手段履行監(jiān)管職能，把該管的事情管住管好。要做好工作銜接，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。要逐項明確取消審批后的相關(guān)管理措施，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，形成和制定相關(guān)管理制度。
對取消審批后能夠通過市場機(jī)制解決的事項，運(yùn)用市場機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，政府部門規(guī)范運(yùn)作程序，加強(qiáng)市場監(jiān)管。對取消審批后由企業(yè)自主決定的事項，通過加快形成企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現(xiàn)代市場體系，實現(xiàn)對企業(yè)的間接監(jiān)督管理。對取消審批后由統(tǒng)一的管理規(guī)范和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)取代個案審批的事項，抓緊制訂相應(yīng)的管理規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，并組織實施。對取消審批后由事后備案管理取代審批的事項，盡快建立和完善事后備案管理制度。對取消審批后轉(zhuǎn)為日常監(jiān)管的事項，采取加大事中檢查、事后稽查處罰力度等辦法，保證相關(guān)管理措施落實到位。
2.對審批改為備案的事項，逐項明確審批改為備案的后續(xù)工作，建立相關(guān)管理制度。
制定備案管理辦法，明確備案的條件、內(nèi)容、程序、期限以及需要報送的全部材料目錄和備案示范文本，明確對行政相對人從事備案事項的監(jiān)督檢查及相關(guān)處理措施、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任等。
3.對實行告知承諾的事項，逐項制定告知承諾書格式文本和告知承諾辦法。
按照《上海市行政審批告知承諾管理辦法》（上海市人民政府令第4號）和《上海市人民政府關(guān)于公布本市實行“告知承諾”第二批行政審批事項目錄及格式文本（樣本）的通知》（滬府發(fā)〔2009〕64號）的規(guī)定，制定每項事項的告知承諾書格式文本和告知承諾辦法，并按照程序?qū)彾ê髮嵤?/p>
明確和落實行政審批告知承諾的批后監(jiān)管舉措，重點是對行政相對人是否履行承諾的情況進(jìn)行檢查。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對被審批人從事行政審批事項的活動加強(qiáng)監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)被審批人有違法行為的，應(yīng)當(dāng)依法及時作出處理；發(fā)現(xiàn)被審批人實際情況與承諾內(nèi)容不符的，應(yīng)當(dāng)要求其限期整改；逾期不整改或者整改后仍不符合條件的，應(yīng)當(dāng)依法撤銷行政審批決定。
充分發(fā)揮誠信制度在確定告知承諾對象、實施批后監(jiān)管中的作用。對有不良記錄的，不實行告知承諾；對作出不實承諾或者違反承諾的，依法記入誠信檔案，并對該申請人、被審批人不再適用告知承諾的審批方式。
4.對優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)的事項，逐項明確優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)的具體改革舉措，形成相關(guān)管理制度。
根據(jù)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化管理實施情況，對照《行政審批業(yè)務(wù)手冊編制指引》（DB31/T544-2011）和《行政審批辦事指南編制指引》（DB31/T545-2011）的規(guī)定，以相關(guān)行政審批的業(yè)務(wù)手冊和辦事指南為基礎(chǔ)，再進(jìn)行一次優(yōu)化完善。重點是：
——講清楚各類審查要求，盡可能地量化具體的審查行為，明確審查內(nèi)容、審查要求、審查方法、判定標(biāo)準(zhǔn)等。
——精簡審批環(huán)節(jié)，內(nèi)部審查原則上應(yīng)實施“一審一核”制或承辦、審核、決定三級審批制，不搞層層過關(guān)。
——優(yōu)化審批流程，簡化工作手續(xù)，減少審批層級，消除重疊機(jī)構(gòu)和重復(fù)業(yè)務(wù)，打破處室界限，建立跨部門業(yè)務(wù)合作機(jī)制等。
進(jìn)一步深化政府服務(wù)效能和服務(wù)質(zhì)量建設(shè)。全面推行預(yù)約、全程幫辦、聯(lián)辦，以及錯時、延時服務(wù)等。對重點區(qū)域重點項目，可有針對性地提供個性化、定制化服務(wù)。建立健全收件憑證、一次告知、限時辦結(jié)、首問負(fù)責(zé)、咨詢服務(wù)、AB角工作制、節(jié)假日辦理、掛牌上崗等基本服務(wù)制度。全面實行提前服務(wù)，通過提前介入、主動指導(dǎo)、批前指導(dǎo)、上門服務(wù)、全程跟蹤等，提供現(xiàn)場勘察、現(xiàn)場核查、檢驗、檢疫、檢測、評審、技術(shù)審查、技術(shù)咨詢、技術(shù)指導(dǎo)等服務(wù)，有效降低制度性交易成本。
?。ǘ┤骈_展市場準(zhǔn)入涉企行政審批事項“證照分離”改革
對市級、區(qū)級、管委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實施的市場準(zhǔn)入涉企（含個體工商戶、農(nóng)民專業(yè)合作社）行政審批事項，按照國務(wù)院《通知》要求，區(qū)別不同情況，通過以下四種方式，逐一作出相應(yīng)處理：
1.直接取消審批。
對設(shè)定必要性已不存在、市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠有效實現(xiàn)行業(yè)自律管理的行政審批事項，直接取消。市場主體辦理營業(yè)執(zhí)照后即可開展相關(guān)經(jīng)營活動。
2.取消審批，改為備案。
對取消審批后有關(guān)部門需及時準(zhǔn)確獲得相關(guān)信息，以更好開展行業(yè)引導(dǎo)、制定產(chǎn)業(yè)政策和維護(hù)公共利益的行政審批事項，改為備案。市場主體報送材料后即可開展相關(guān)經(jīng)營活動，有關(guān)部門不再進(jìn)行審批。
3.簡化審批，實行告知承諾。
對暫時不能取消審批，但通過事中事后監(jiān)管能夠糾正不符合審批條件行為的行政審批事項，實行告知承諾。有關(guān)部門履職盡責(zé)，制作告知承諾書，并向申請人提供示范文本，一次性告知申請人審批條件和所需材料，對申請人承諾符合審批條件并提交有關(guān)材料的，當(dāng)場辦理審批。市場主體誠信守諾，達(dá)到法定條件后，再從事特定經(jīng)營活動。有關(guān)部門實行全覆蓋例行檢查，發(fā)現(xiàn)實際情況與承諾內(nèi)容不符的，依法撤銷審批并予以從重處罰。
4.完善措施，優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)。
對關(guān)系國家安全、公共安全、金融安全、生態(tài)安全和公眾健康等重大公共利益的行政審批事項，保留審批，優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)。針對市場主體關(guān)心的難點痛點問題，精簡審批材料，公示審批事項和程序；壓縮審批時限，明確受理條件和辦理標(biāo)準(zhǔn)；減少審批環(huán)節(jié)，科學(xué)設(shè)計流程；下放審批權(quán)限，增強(qiáng)審批透明度和可預(yù)期性，提高登記審批效率。
?。ㄈ┤鎻?qiáng)化事中事后監(jiān)管
“證照分離”改革要做到放管結(jié)合，放管并重，寬進(jìn)嚴(yán)管。以更好的管來促進(jìn)更大力度的放，該政府管的事一定要管好、管到位。
1.按照“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”原則，全面實施誠信管理、分類監(jiān)管、風(fēng)險監(jiān)管、聯(lián)合懲戒、社會監(jiān)督，構(gòu)建以事中事后監(jiān)管為重心的行業(yè)監(jiān)管體制。
對本單位各行業(yè)、領(lǐng)域、市場的監(jiān)管職能，圍繞是否“越位”“缺位”“錯位”，進(jìn)行全面評估分析、清理規(guī)范，逐項明確科學(xué)、合理的監(jiān)管內(nèi)容，鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)通過行業(yè)自律、和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等方式，解決生產(chǎn)經(jīng)營中的問題。大力推進(jìn)“雙告知、雙反饋、雙跟蹤”以及“雙隨機(jī)、雙評估、雙公示”的政府綜合監(jiān)管，進(jìn)一步強(qiáng)化“照后證前”監(jiān)管。
進(jìn)一步落實生產(chǎn)經(jīng)營者主體責(zé)任，推進(jìn)社會信用體系建設(shè)。在梳理分析監(jiān)管對象基本情況的基礎(chǔ)上，建立各行業(yè)、領(lǐng)域、市場中每個監(jiān)管對象的誠信檔案，開展分級分類，排摸監(jiān)管風(fēng)險點，建立聯(lián)合懲戒機(jī)制。對屬于行業(yè)自律的內(nèi)容，納入行規(guī)行約和行業(yè)內(nèi)爭議處理規(guī)則，實施自律管理。發(fā)揮專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)在技術(shù)性、專業(yè)性、服務(wù)性等方面的溝通、鑒證、監(jiān)督等作用。依法公開監(jiān)管執(zhí)法信息。完善投訴舉報制度。
2.積極推行包容審慎監(jiān)管。
以新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新模式、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)為核心，選擇一批行業(yè)、領(lǐng)域、市場，實施包容審慎監(jiān)管。對看得準(zhǔn)、有發(fā)展前景的，量身定制適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管模式；對一時看不準(zhǔn)的，密切關(guān)注，為新興生產(chǎn)力成長打開更大空間，為全力打響“上海制造”“上海服務(wù)”“上海文化”“上海購物”四大品牌創(chuàng)造更好的營商環(huán)境。
加快建立以信息歸集共享為基礎(chǔ)、以信息公示為手段、以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管制度。加強(qiáng)市場主體信用信息歸集、共享和應(yīng)用，與政府審批服務(wù)、監(jiān)管處罰等工作有效銜接。建立健全失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，健全跨區(qū)域、跨層級、跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法，建立統(tǒng)一“黑名單”制度，對失信主體在行業(yè)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)依法實施限制。
3.深化“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管。
進(jìn)一步完善“雙隨機(jī)、一公開”相關(guān)制度和工作細(xì)則，動態(tài)調(diào)整抽查事項清單，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)流程，明確抽查范圍，探索盡職照單免責(zé)、失職照單問責(zé)等制度。進(jìn)一步擴(kuò)展監(jiān)管覆蓋面，實現(xiàn)對隨機(jī)抽查未覆蓋監(jiān)管對象的有效監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)管高風(fēng)險領(lǐng)域和問題苗頭。及時公開企業(yè)違法違規(guī)信息和檢查執(zhí)法結(jié)果，震懾違法者、規(guī)范執(zhí)法者、教育經(jīng)營者。加快建立完善巨額懲罰性賠償、失信聯(lián)合懲戒等法規(guī)制度，大幅提高違法成本。
三、具體要求
?。ㄒ唬└鲄^(qū)、各部門要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，層層壓實責(zé)任，確保積極穩(wěn)妥推進(jìn)“證照分離”改革。各區(qū)、各部門的主要負(fù)責(zé)同志要定期聽取和研究本地區(qū)、本部門的工作進(jìn)展情況，對一些難啃的“硬骨頭”，要親自掛帥，努力解決。要加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，做好鞏固改革成果與深化試點、實施啟動與法規(guī)調(diào)整、落實改革舉措與強(qiáng)化監(jiān)管、市和區(qū)的對接。要強(qiáng)化監(jiān)督檢查，以強(qiáng)有力的問責(zé)問效，推動改革落地落實。市政府辦公廳將會同有關(guān)部門適時組織開展專項督促檢查。
（二）各區(qū)、各部門對國務(wù)院決定第一批在全國推開“證照分離”改革事項中的99項涉企行政審批事項，要嚴(yán)格按照國務(wù)院《通知》精神，全面實施“證照分離”改革；對暫未全國推開的其他“證照分離”改革試點事項，凡不涉及法律法規(guī)調(diào)整的，要按照前述改革方式，抓緊細(xì)化明確改革舉措，于2018年年內(nèi)在全市推開“證照分離”改革。要逐一制定實施在全市推開“證照分離”改革事項的管理辦法、改革舉措等，并于實施后5個工作日內(nèi)報送市審改辦。其中，區(qū)級、管委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道事項所涉及的備案管理辦法、告知承諾書格式文本和告知承諾辦法，由市級業(yè)務(wù)主管部門統(tǒng)一制定。
?。ㄈ┦屑壐鞑块T要對本行業(yè)、本系統(tǒng)市級、區(qū)級、管委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實施的市場準(zhǔn)入涉企（含個體工商戶、農(nóng)民專業(yè)合作社）行政審批事項，按照國務(wù)院《通知》精神，區(qū)別不同情況，逐項按照前述四種方式提出改革意見。各區(qū)可按照國務(wù)院《通知》精神，研究制定區(qū)級政府權(quán)限內(nèi)事項的改革方式。
（四）統(tǒng)籌推進(jìn)“證照分離”和“多證合一”改革。對“證照分離”改革后屬于信息采集、記載公示、管理備查類的事項，原則上通過“多證合一”改革，盡可能整合到營業(yè)執(zhí)照上。要健全市場監(jiān)管部門與行政審批部門、行業(yè)主管部門之間對備案事項目錄和后置審批事項目錄的動態(tài)維護(hù)機(jī)制，明確事項表述、審批部門及層級、經(jīng)營范圍表述等內(nèi)容。