上海市人民政府關于印發(fā)《上海市開展區(qū)域性國資國企綜合改革試驗的實施方案》的通知
滬府規(guī)〔2019〕33號
上海市人民政府關于印發(fā)《上海市開展區(qū)域性國資國企綜合改革試驗的實施方案》的通知
各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局，各有關單位：
《上海市開展區(qū)域性國資國企綜合改革試驗的實施方案》已經(jīng)國務院國有企業(yè)改革領導小組第二次會議審議通過，現(xiàn)印發(fā)給你們，自2019年8月20日起實施，請認真按照執(zhí)行。
上海市人民政府
2019年8月12日
上海市開展區(qū)域性國資國企綜合改革試驗的實施方案
近年來，上海國資國企改革取得了積極進展，為本市經(jīng)濟社會發(fā)展作出了重要貢獻。但也要看到，國資國企改革仍然存在一些亟待解決的矛盾和問題，主要表現(xiàn)在，國資監(jiān)管機構(gòu)、國資投資運營公司、國有企業(yè)之間權責邊界不夠清晰，國資監(jiān)管系統(tǒng)性針對性有效性仍需進一步提高；國有經(jīng)濟服務國家和城市發(fā)展戰(zhàn)略的能級能量不夠高，國資布局結(jié)構(gòu)仍需進一步優(yōu)化；公司治理不夠規(guī)范有效，國有企業(yè)市場化經(jīng)營機制仍需進一步完善；企業(yè)發(fā)展內(nèi)生動力活力不足，人力資本價值貢獻仍需進一步激發(fā)。為深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大及十九屆二中、三中全會精神，認真落實黨中央、國務院關于深化國資國企改革的決策部署，堅持市場化、專業(yè)化、國際化、法治化導向，全方位探索推進國資國企改革發(fā)展，全區(qū)域營造有利于國資國企改革發(fā)展的生態(tài)環(huán)境，推動國資國企成為落實國家戰(zhàn)略、建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要引擎，成為推動上海經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的重要支撐，充分發(fā)揮綜合改革的集成、聯(lián)動、輻射效應，制定本實施方案。
一、工作目標
到2022年，在國資國企改革發(fā)展重要領域和關鍵環(huán)節(jié)取得系列成果，建成以管資本為主的國資監(jiān)管體制，完善市屬經(jīng)營性國資監(jiān)管全覆蓋模式，內(nèi)外銜接、上下貫通的國資監(jiān)管格局更加健全；形成符合高質(zhì)量發(fā)展要求的國資布局，國企主業(yè)核心競爭力明顯增強，品牌美譽度和影響力顯著提升；建立中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度，企業(yè)黨委領導作用充分發(fā)揮，權責對等、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的治理機制基本健全；構(gòu)建符合市場規(guī)律的企業(yè)經(jīng)營機制，競爭類企業(yè)基本完成整體上市或核心業(yè)務資產(chǎn)上市，1/3的企業(yè)集團具有國際影響力的競爭優(yōu)勢和知名品牌，1/3的企業(yè)集團具有領先國內(nèi)同行業(yè)的綜合實力和特色品牌，1/3的企業(yè)集團具有支撐區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的資源配置能力和優(yōu)質(zhì)服務品牌。
二、工作舉措
（一）著力完善國資管理體制，實現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變
1.轉(zhuǎn)變國資監(jiān)管機構(gòu)職能。深入研究國資監(jiān)管體制架構(gòu)，探索形成國資監(jiān)管機構(gòu)、國資投資運營公司、國有企業(yè)聯(lián)動改革方案。開展國有資本授權經(jīng)營體制改革試點，堅持授權與監(jiān)管相結(jié)合、放活與管好相統(tǒng)一，進一步加大授權放權力度，推動國資監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部職能的優(yōu)化調(diào)整，修訂完善權力清單和責任清單，將部分穿透式管理的審批權限予以下放。
2.加強國資投資運營公司運作。進一步健全完善國有資本投資運營公司運作機制，采取股權注入、資本運作、收益投資等運作模式，豐富放大國有資本投資運營公司的股權持有、股權管理、股權投資等投資運營功能，加大資本運作和資源配置力度，提高國有資本運作效率和水平，實現(xiàn)資源、資產(chǎn)、資本、資金的良性循環(huán)。
3.深化經(jīng)營性國資集中統(tǒng)一監(jiān)管。進一步推進市級行政事業(yè)單位所辦企業(yè)的清理規(guī)范，加快從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的經(jīng)營類事業(yè)單位實施轉(zhuǎn)企改制，納入集中統(tǒng)一監(jiān)管體系。完善國資委托監(jiān)管模式，落實委托監(jiān)管責任，提高委托監(jiān)管效率。
4.健全國資監(jiān)管體系。探索建立國有企業(yè)監(jiān)事會、審計、紀檢、監(jiān)察等多部門聯(lián)動的常態(tài)化監(jiān)督檢查機制，提高信息化建設績效及監(jiān)管數(shù)據(jù)應用水平。建立健全全面預算、資金集中、風險預警、內(nèi)控建設、信息化“五位一體”管控體系，全力打造現(xiàn)代化企業(yè)財務管理模式。建立信息披露的管理制度，推動國資監(jiān)管和國有企業(yè)信息公開。
5.完善風險防控應對。加強風險應急處置，著力防范化解重點金融領域風險。加強投資監(jiān)督管理，完善重大投資和境外投資備案管理制度。加強合規(guī)管理，制定國有企業(yè)合規(guī)管理工作指引，將法律審核嵌入管理流程。
6.加強違規(guī)責任追究。落實《國務院辦公廳關于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究的意見》，實現(xiàn)市屬國有企業(yè)層面違規(guī)經(jīng)營投資責任追究制度全覆蓋。持續(xù)推動違規(guī)責任追究制度體系和工作體系建設，進一步完善監(jiān)督協(xié)同機制，抓好重大問題線索核查，加大追責問責力度，切實防止國有資產(chǎn)流失。
?。ǘ┲ν苿踊旌纤兄聘母铮龠M國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制
1.深化公眾公司導向的改革。推動競爭類企業(yè)基本實現(xiàn)整體上市或核心業(yè)務資產(chǎn)上市，功能類和公共服務類企業(yè)加快符合條件的競爭性業(yè)務上市發(fā)展。加大對新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)進入資本市場的培育、指導和服務，推動一批企業(yè)實現(xiàn)多地多層次資本市場上市。鼓勵國有控股上市公司引入戰(zhàn)略投資者，支持國有控股上市公司下屬企業(yè)實施混改。
2.推進開放性市場化聯(lián)合重組。遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，淡化資本的區(qū)域、層級和所有制屬性，實施橫向聯(lián)合、縱向整合以及專業(yè)化重組，推動資源向優(yōu)勢企業(yè)、主業(yè)企業(yè)集中，實現(xiàn)國有資本在更寬領域、更高層次、更大范圍的優(yōu)化配置。
3.積極開展國有企業(yè)員工持股。擴大員工持股試點范圍，允許整體上市或核心業(yè)務資產(chǎn)上市的企業(yè)集團經(jīng)營管理團隊和核心員工參與員工持股。適度調(diào)整員工持股企業(yè)與所在企業(yè)集團交易限制，在科技型、創(chuàng)新型企業(yè)適度放寬單一員工持股比例限制。積極探索員工以科技成果出資入股。
?。ㄈ┲ぐl(fā)員工內(nèi)生動力，集聚國有企業(yè)改革發(fā)展動能
1.探索建立創(chuàng)投企業(yè)市場化運作機制。在完善國有創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)市場化跟投機制前提下，優(yōu)化評估管理，允許采用估值報告，實行事后備案制度；優(yōu)化交易方式，允許事前約定股權退出。
2.探索科技成果分享機制。實施企業(yè)國有技術類無形資產(chǎn)交易制度改革，開展非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓試點。探索建立知識產(chǎn)權歸屬和利益分享機制，約定職務發(fā)明中知識產(chǎn)權權益歸屬。
3.深化國有企業(yè)領導人員薪酬制度改革。遵循中央關于深化國有企業(yè)負責人薪酬制度改革的精神，完善任期制契約化管理，適應國有企業(yè)“市場化、專業(yè)化、國際化、法治化”發(fā)展要求，堅持“水平適當、結(jié)構(gòu)合理、管理規(guī)范、監(jiān)督有效”的原則，探索制訂和實施更符合上海國資國企改革發(fā)展需要的市管國有企業(yè)領導人員薪酬分配制度。
4.推進國有企業(yè)工資決定機制改革。建立健全與勞動力市場基本適應、與企業(yè)經(jīng)濟效益和勞動生產(chǎn)率掛鉤的工資決定和正常增長機制。堅持工資總額預算管理，工資總額預算方案由企業(yè)自主編制，分類實施備案或核準制。由集團董事會確認的所屬企業(yè)工資總額預算水平，作為工資管理和企業(yè)所得稅稅前扣除限額的依據(jù)。
5.健全長效激勵約束機制。推動市屬企業(yè)集團全面建立長效激勵約束機制，充分激發(fā)企業(yè)活力。鼓勵國有控股上市公司實施股權激勵，依據(jù)行業(yè)特點合理設置業(yè)績考核指標和條件，放開股權激勵收益水平限制。遵循中央關于完善國有金融資本管理指導意見的精神，在上海地方國有金融上市公司探索股權激勵試點?？偨Y(jié)《張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)股權和分紅激勵辦法》實施經(jīng)驗，完善相關配套政策，逐步擴大國有控股非上市公司試點股權激勵的適用范圍。
?。ㄋ模┲?yōu)化國資布局結(jié)構(gòu)，鞏固國有經(jīng)濟主導地位
1.服從服務國家和本市戰(zhàn)略。主動參與服務“一帶一路”倡議，開展國際化經(jīng)營，提高全球配置資源能力，推動國有企業(yè)在國際國內(nèi)兩個市場聯(lián)動發(fā)展。主動服務區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，加強與長江三角洲、長江經(jīng)濟帶以及國內(nèi)重點區(qū)域合作，推動各類企業(yè)優(yōu)勢互補、共贏發(fā)展。主動服務上海建設“五個中心”和打響“四大品牌”，打造一批具有核心競爭力的名品、名企、名家、名園。
2.推動產(chǎn)業(yè)能級提升。持續(xù)推進創(chuàng)新發(fā)展、重組整合、清理退出“三個一批”，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。加快培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，改造提升傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，參與世界級先進制造業(yè)集群建設，在汽車、電子信息、民用航空、生物醫(yī)藥、高端裝備、綠色化工等領域發(fā)揮主力軍作用。
3.深化國有金融企業(yè)改革開放。推進上海地方國有金融企業(yè)在金融開放創(chuàng)新、改革發(fā)展中先行先試。積極落實中國人民銀行關于加強地方國有金融控股公司模擬監(jiān)管的工作要求，提升金融企業(yè)內(nèi)控管理水平。制定國有企業(yè)投資私募股權基金管理辦法。
4.推動金融服務實體經(jīng)濟發(fā)展。落實國際金融中心建設與自貿(mào)試驗區(qū)和科技創(chuàng)新中心建設聯(lián)動發(fā)展，支持國有金融企業(yè)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，服務經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。完善信息共享、業(yè)務交流、需求對接的合作服務平臺，引導金融企業(yè)更好地服務實體經(jīng)濟，實現(xiàn)實體企業(yè)與金融企業(yè)長效、多元、高效的聯(lián)動發(fā)展。
（五）著力完善公司治理，推動國有企業(yè)科學穩(wěn)健發(fā)展
1.推動董事會規(guī)范運作。全面落實和維護董事會行使重大決策、選人用人、考核評價、薪酬分配等職權，嚴格實行集體審議、獨立表決、個人負責的決策制度。推動競爭類企業(yè)全部建立外部董事（股權董事、獨立董事）占多數(shù)的董事會，完善外部董事占多數(shù)的提名與治理、薪酬與考核、審計與風控等專門委員會，其中薪酬與考核、審計與風控等專門委員會的主任委員一般由外部董事?lián)巍７e極發(fā)揮職工董事參與職工權益相關事項決策作用。
2.完善外部董事管理。拓寬外部董事來源渠道，退出現(xiàn)職的國有企業(yè)領導人員經(jīng)任職資格認定并經(jīng)有關部門審批同意后，可擔任市管國有企業(yè)外部董事。探索國有企業(yè)在職領導班子成員轉(zhuǎn)任專職外部董事的途徑和方法。制定外部董事履職目錄，出臺外部董事考核辦法，強化外部董事履職管理。
3.發(fā)揮監(jiān)事會監(jiān)督作用。深入推行集團和重要子公司“外派內(nèi)設、內(nèi)外結(jié)合”的監(jiān)事會制度，建立與內(nèi)控內(nèi)審有效協(xié)同的監(jiān)事會工作體系。加強集團監(jiān)事會對子公司監(jiān)事會的工作指導和監(jiān)督。由出資人委派監(jiān)事會主席、專職監(jiān)事，完善外派監(jiān)事履職管理和評價，建立健全外派監(jiān)事激勵約束機制和問責追責制度。規(guī)范職工監(jiān)事履職，發(fā)揮民主監(jiān)督作用。
?。┲訌婞h對國有企業(yè)的領導，落實兩個“一以貫之”要求
1.落實黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。把加強黨的領導和完善公司治理統(tǒng)一起來，發(fā)揮國有企業(yè)黨委的領導作用，全面推行市屬企業(yè)黨委書記和董事長由一人擔任，推進黨建工作要求納入國有企業(yè)章程實現(xiàn)全覆蓋，將黨委研究討論作為董事會、經(jīng)理層決策重大問題的前置程序，深入推動企業(yè)修訂完善黨委議事規(guī)則和“三重一大”決策制度，實現(xiàn)黨委依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項。
2.完善企業(yè)領導人員管理體制。堅持黨管干部原則與發(fā)揮市場機制作用有機結(jié)合，培育優(yōu)秀企業(yè)家隊伍，發(fā)揮黨組織領導和把關作用，對董事會選聘經(jīng)理層成員企業(yè)，黨組織要在確定標準、規(guī)范程序、參與考察、推薦人選等方面把好關，董事會依法聘任或解聘經(jīng)理層，經(jīng)理層對董事會負責、接受監(jiān)事會監(jiān)督。推行職業(yè)經(jīng)理人制度，完善管理辦法和配套政策，規(guī)范國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人的選拔任用、考核評價、薪酬激勵和管理監(jiān)督。
3.堅持全面從嚴治黨。建立健全黨委主體責任、紀委監(jiān)督責任、黨委書記第一責任、班子成員“一崗雙責”的四責協(xié)同、合力運行的責任落實體系，樹立全面從嚴治黨責任“共同體”觀念，進一步壓實責任，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展。落實《關于加強和改進市管國有企業(yè)黨風廉政建設的實施意見》，推動實施《關于市管國有企業(yè)經(jīng)營管理活動中防止領導人員利益沖突的辦法（試行）》，促進企業(yè)領導人員廉潔用權。
?。ㄆ撸┲訌娊y(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進，形成推動國資國企綜合改革合力
1.探索研究相關稅收政策。全面落實支持國資國企改革稅收優(yōu)惠政策，加強稅收政策研究，積極爭取國家相關稅收政策在上海先行先試。
2.加快解決歷史遺留問題。加強統(tǒng)一協(xié)調(diào)，完善市場主體重組和退出機制，加大低效無效資產(chǎn)處置力度。推動國有企業(yè)加強內(nèi)部管理，抓緊解決歷史上獲得劃撥土地證照不全、證實不符、權屬不清等問題。
三、工作保障
?。ㄒ唬┘訌娊M織領導。在國務院國有企業(yè)改革領導小組辦公室的支持指導下，主動承接國資國企綜合改革試驗任務，將國家對國資國企的改革設想在上海落地見效。市國資國企改革工作推進領導小組負責綜合改革試驗任務的協(xié)調(diào)和推進，市國資國企改革工作推進領導小組各成員單位負責細化任務舉措、明確責任分工、強化時間節(jié)點，確保重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革取得突破。
（二）深化央地合作。發(fā)揮上海區(qū)位和人才優(yōu)勢，積極爭取中央企業(yè)及其重要子企業(yè)或中央企業(yè)重大項目落戶上海，吸引中央企業(yè)參與上海國資國企改革，全面落實國務院國資委與上海市政府共同推進上海加快建設具有全球影響力科技創(chuàng)新中心戰(zhàn)略合作協(xié)議，進一步深化央地聯(lián)動和上下協(xié)同的部市合作機制。
（三）營造良好氛圍。尊重企業(yè)家精神，發(fā)揮企業(yè)家的創(chuàng)新引領作用，激發(fā)企業(yè)家干事創(chuàng)業(yè)的熱情。按照“三個區(qū)分開來”標準，劃定容錯界限、明確容錯重點、制訂容錯程序。改革創(chuàng)新工作未能實現(xiàn)預期目標，但有關單位和個人依照國家和本市有關規(guī)定決策、實施，且勤勉盡責、未牟取不當利益，不作負面評價，依法免除相關責任。