第一部分
《上海市社會公用計量標準器具管理辦法》制度規(guī)范性評估
依據(jù)《上海市規(guī)章立法后評估辦法》，評估方擬對《上海市社會公用計量標準器具管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）的立法質量、執(zhí)行情況、實施效果、存在問題及原因進行總體調(diào)查分析，并依據(jù)《上海市規(guī)章立法后評估辦法》第十條的規(guī)定，著重對該規(guī)章的制度規(guī)范性和實施有效性兩個方面進行評估。制度規(guī)范性評估部分重點考察該《管理辦法》是否存在與法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及其他規(guī)章相抵觸的內(nèi)容；是否與2018年“深化黨和國家機構改革”中的行政機構名稱及職能變遷相調(diào)適；制度措施是否合理，是否符合公平、公正的原則，是否適應社會經(jīng)濟發(fā)展的需要等。
一、《上海市社會公用計量標準器具管理辦法》的相關立法背景分析
?。ㄒ唬豆芾磙k法》的立法概況及其發(fā)展脈絡
《上海市社會公用計量標準器具管理辦法》是由上海市人民政府于1997年6月6日頒布的地方政府規(guī)章，根據(jù)2010年上海市人民政府令第52號和2018年上海市人民政府令第62號令進行了兩次修改，其整體實施歷程已二十載有余，新近修正的《管理辦法》也實施近一年半。該規(guī)章在立法之初較好地彌補了地方立法層面在社會公用計量標準器具管理方面的空缺，是上海市地方政府規(guī)章的創(chuàng)新之舉。但是，由于社會更迭變遷、“放管服”改革深化中的政府職能轉變、以及2018年“深化黨和國家機構改革”所引發(fā)的行政主體名稱、職能和編制變化等諸多方面的原因，該《管理辦法》在制度層面和實施層面不可避免地產(chǎn)生了一些立法之初難以預測和有待評估考量的問題。
《管理辦法》的第一次修正是根據(jù)2010年12月20日上海市人民政府令第52號公布的《上海市人民政府關于修改〈上海市農(nóng)機事故處理暫行規(guī)定〉等148件市政府規(guī)章的決定》進行修正的，主要是在行政主體稱謂上作了調(diào)整，將該規(guī)章第4、5、7、13、18條中的“上海市技術監(jiān)督局”改為“上海市質量技術監(jiān)督局”?！豆芾磙k法》的第二次修正則是根據(jù)2018年1月4日上海市人民政府令第62號公布的《上海市人民政府關于修改〈上海市公墓管理辦法〉等9件市政府規(guī)章的決定》進行修正的，涉及行政區(qū)劃的調(diào)整、被廢除社會公用計量的統(tǒng)一處理要求的廢止、保管人員的檢定證件要求的取消以及一些規(guī)范表述的調(diào)整等，具體表現(xiàn)為將該規(guī)章第4、7、13條中的“區(qū)、縣計量行政部門”改為“區(qū)計量行政部門”，刪去原第14條“被廢除的社會公用計量標準器具，應當移送市質量技術監(jiān)督局統(tǒng)一處理”，刪去原第16條第2款“負責保存、維護和使用社會公用計量標準器具的人員應當經(jīng)過培訓，并經(jīng)計量行政部門考核合格，取得計量檢定證件”，將第7條中的“其它等級”改為“其他等級”，將第9條中的“有關計量計校規(guī)范”改為“有關計量技術規(guī)范”，將第13條第2款中的“公用計量標準器具”改為“社會公用計量標準器具”。
從《管理辦法》兩次修正的內(nèi)容來看，其實質性的調(diào)整并不大，而《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國計量法》、《中華人民共和國計量法實施細則》、《中華人民共和國計量標準考核辦法》、《上海市計量監(jiān)督管理條例》等法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方性法規(guī)的相繼修改、新一輪國家機構改革中計量行政部門的隸屬調(diào)整、“放管服”改革中行政審批項目的縮減以及市場監(jiān)管體制變革下檢定技術機構的事業(yè)單位改革等均為社會公用計量標準器具行政管理領域帶來了重大變化，《管理辦法》日漸凸顯出與上位法變遷及機構改革不相適應的一些內(nèi)容，亟需重新審視評估《管理辦法》相關制度規(guī)范的合法性和合理性。
?。ǘ┫嚓P上位法的變遷及其對《管理辦法》的影響
《管理辦法》在立法之初以《計量法》（1985）、《計量法實施細則》（1987）、《計量標準考核辦法》（1987）等為其依據(jù)，確有彌補地方立法層面計量監(jiān)督管理空缺之益。隨著2000年《立法法》及《上海市計量監(jiān)督管理條例》的頒布，《管理辦法》在立法權限和計量監(jiān)督的具體內(nèi)容上得到了新的確認。
2015年《立法法》的修正首次對地方政府規(guī)章的立法權限作了限縮，同時也規(guī)定了先行性地方政府規(guī)章及時上升為地方性法規(guī)的期限，對《管理辦法》的立法權限及其與《上海市計量監(jiān)督管理條例》這一領域地方性法規(guī)的相互關系提出了挑戰(zhàn)；在2015年至2018年間，《計量法》[1]、《計量法實施細則》[2]、《上海市計量監(jiān)督管理條例》[3]、《計量標準考核辦法》[4]等相繼作出數(shù)番調(diào)整，對計量行政管理部門、計量檢定機構資質、計量檢定人員資質、制造及修理計量器具許可證、使用的監(jiān)督檢查和考核結果通知書等內(nèi)容的修改、增加與廢止對《管理辦法》產(chǎn)生了不同程度的影響。下文第二章將具體闡述，相關上位法變遷對《管理辦法》制度規(guī)范合法性的影響評估。
?。ㄈ?018年國家機構改革及其對《管理辦法》的影響
除相關上位法依據(jù)變遷之外，《管理辦法》還面臨著2018年國家機構改革中行政監(jiān)管主體變化所帶來的挑戰(zhàn)。《管理辦法》中第3條明確規(guī)定上海市質量技術監(jiān)督局和本市各區(qū)計量行政部門為計量行政主管部門，這一規(guī)定符合此前相關法律法規(guī)中對計量管理的行政主體規(guī)定，也符合先前的行政建制。
根據(jù)2018年第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的《國務院機構改革方案》，將國家工商行政管理總局的職責，國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局的職責，國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責，國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責，商務部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局，作為國務院直屬機構，即原計量行政部門所隸屬的國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局被統(tǒng)合至國家市場監(jiān)督管理總局。相應地，2018年7月30日起施行的《國家市場監(jiān)督管理總局職能配置、內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》規(guī)定，計量司將成為國家市場監(jiān)督管理總局的內(nèi)設機構。
在地方層面，黨中央和國務院已批準《上海市機構改革方案》，將組建上海市市場監(jiān)督管理局，不再保留市工商行政管理局、市質量技術監(jiān)督局、市食品藥品監(jiān)督管理局。《上海市人民政府關于本市機構改革涉及政府規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定的行政機關職責調(diào)整問題的決定》（滬府發(fā)〔2018〕43號）中指出，應根據(jù)機構改革方案及時制定、修改、廢止相關的政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件。據(jù)此，《管理辦法》所涉及的社會公用計量標準器具監(jiān)管主體已與國家層面、直轄市層面和區(qū)級層面的行政建制已不相妥適，應當及時調(diào)整。
二、《上海市社會公用計量標準器具管理辦法》的合法性評估
?。ㄒ唬┥衔环ㄗ冞w對《管理辦法》規(guī)范合法性的影響評述
《管理辦法》實施的二十余年間，《立法法》、《上海市計量監(jiān)督管理條例》和新的《計量標準考核辦法》相繼頒布，《計量法》、《計量法實施細則》、《上海市計量監(jiān)督管理條例》和《計量標準考核辦法》在近五年的時間內(nèi)又不斷進行修正。評估方將上位法變遷中與《管理辦法》有關的修訂條款作出系統(tǒng)性梳理，并對其影響力作出研究判斷，具體內(nèi)容如下圖所示：
| 類別 | 規(guī)范名稱及其修訂歷程 | 所涉條款 | 是否影響 |
| 法律 | 《立法法》2000年頒布-2015年修正 | 《立法法》（2000）第73條《立法法》（2015）第82條第1、2、5、6款 | 《立法法》（2000）確立了地方人民政府的創(chuàng)制性政府規(guī)章制定權，而法律的修訂亦對《管理辦法》有影響?！读⒎ǚā罚?015）：1.增加條款限制地方政府規(guī)章的立法權限，不得在無上位法依據(jù)時增加公民權利或減損其義務。2.增加條款規(guī)定先行性地方政府規(guī)章兩年內(nèi)應及時上升為地方性法規(guī)。 |
| 法律 | 《計量法》1985年頒布-2009年修正-2013年修正-2015年修正-2017年修正-2018年修正 | 《計量法》（1985）第4、6、7、9、10、15、20、26條《計量法》（2017）第18條《計量法》（2018）第4、6、7、9、10、16、18、20、26條 | 《計量法》（1985）是《管理辦法》的立法依據(jù)。其修訂對《管理辦法》有影響?！队嬃糠ā罚?017）取消了制造、修理計量器具的行政許可，增加了關于監(jiān)督檢查的規(guī)定，以配合“雙隨機、一公開”的“放管服”市場監(jiān)管體制改革深化?！队嬃糠ā罚?018）為配合《深化黨和國家機構改革方案》，刪去了第三十條中涉及工商行政管理部門的條款。 |
| 行政法規(guī) | 《計量法實施細則》1987年頒布-2016年修正-2017年修正-2018年修正 | 《計量法實施細則》（1987）第29、31、58條《計量法實施細則》（2017）第29、31、58條《計量法實施細則》（2018）第14、37條 | 《計量法實施細則》（1987）是《管理辦法》的立法依據(jù)，其修訂對《管理辦法》有影響?！队嬃糠▽嵤┘殑t》（2017）取消了計量檢定證件并對法律責任作了調(diào)整?！队嬃糠▽嵤┘殑t》（2018）取消制造許可證，僅需滿足一定生產(chǎn)條件，取消修理許可證及其處罰。 |
| 地方性法規(guī) | 《上海市計量監(jiān)督管理條例》2000年頒布-2010年修正-2017年修正-2018年修正 | 《上海市計量監(jiān)督管理條例》（2000）第17、34條《上海市計量監(jiān)督管理條例》（2017）第17、34條《上海市計量監(jiān)督管理條例》（2018）第3、17、26、33、36條 | 《上海市計量監(jiān)督管理條例》（2000）成為其新的上位法依據(jù)，而其修訂對《管理辦法》亦有影響?！渡虾Ｊ杏嬃勘O(jiān)督管理條例》（2017）：1.將計量檢定人員明確定為“國家法定計量檢定機構的計量檢定人員以及被授權單位執(zhí)行檢定任務的人員”，不再用資質證書的標準，而采用考核合格的標準?！渡虾Ｊ杏嬃勘O(jiān)督管理條例》（2018）：1.將本條例中的“市質量技監(jiān)局”統(tǒng)一修改為“市計量行政部門”，“區(qū)、縣質量技監(jiān)局”統(tǒng)一修改為“區(qū)計量行政部門”。2.將“區(qū)、縣”統(tǒng)一修改為“區(qū)”。3.取消制造、修理計量器具的許可證及其處罰。4.取消對計量校準機構、計量鑒證機構的資質認定、業(yè)務范圍的核定或批準，改以計量器具的考核合格為標準。 |
| 部門規(guī)章 | 《計量標準考核辦法》1987年頒布-2005年重新頒布-2018年第一次修正-2018年第二次修正 | 《計量標準考核辦法》（2005）第2、4、5、6、8、9、12、15條《計量標準考核辦法》（2018年第一次修正）第2、4、5、6、8、9、12、15條《計量標準考核辦法》（2018年第二次修正）第2、4、5、6、8、9、12、15條 | 《計量標準考核辦法》（1987）是其立法參考，而其新的立法及修訂對《管理辦法》有影響?！队嬃繕藴士己宿k法》（2018年第一次修正）：1.取消了計量檢定人員的檢定資質要求，改為能力證明。2.取消了計量標準考評員的備案制度。3.將“不合格的計量標準考核結果通知書”明確為“不予行政許可決定書” |
表1-1上位法變遷及其對《管理辦法》的影響
綜上所述，相關上位法在立法權限、立法內(nèi)容、計量行政管理部門、計量檢定機構資質、計量檢定人員資質、制造及修理計量器具許可證、使用的監(jiān)督檢查和考核材料與結果等方面進行了修正，對《管理辦法》造成或多或少的影響，亟需從這些方面對《管理辦法》進行合法性評估。接下來，將從立法法中的地方政府規(guī)章權限及計量監(jiān)管領域的相關規(guī)定入手依次展開分析。
?。ǘ豆芾磙k法》是否符合立法法中的相關規(guī)定
1.《管理辦法》是否為創(chuàng)制性地方政府規(guī)章
首先，該《管理辦法》是由上海市人民政府制定頒布的，性質上屬于地方政府規(guī)章。它是上海市人民政府為履行《憲法》第107條和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2015）第59條所規(guī)定的職責，依法行使《立法法》（2015）第82條的規(guī)章制定權，對屬于其職權范圍內(nèi)的地方計量行政工作所制定的地方政府規(guī)章。
其次，《立法法》（2015）第82條規(guī)定了兩類地方政府規(guī)章，即執(zhí)行性地方政府規(guī)章和創(chuàng)制性地方政府規(guī)章，《管理辦法》在性質上屬于創(chuàng)制性地方政府規(guī)章。根據(jù)《立法法》82條第2款“地方政府規(guī)章可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項；（二）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項?！逼渲?，執(zhí)行性地方政府規(guī)章是對已經(jīng)制定出臺的法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)中相關規(guī)定的細化和落實，具有較大的限制，不能逾越法律、行政法規(guī)和本級人大及常委會制定的地方性法規(guī)的邊界；而創(chuàng)制性地方政府規(guī)章則是由地方政府依職權就地方事務自主制定的一些富有地方行政管理特色的“開創(chuàng)性”規(guī)定，底線是不能與上位法相抵觸。[5]《管理辦法》第1條中明確指出，“根據(jù)《計量法》及其實施細則的規(guī)定，結合本市實際情況，制定本法”，盡管其有計量領域相關法律和行政法規(guī)作為上位法依據(jù)，但上位法并未就社會公用計量標準器具的管理作出詳盡的規(guī)定，《管理辦法》為此作出了許多開創(chuàng)性的規(guī)定，為上海市社會公用計量器具的建立、保持、使用和廢除的行政管理填補了空白，該規(guī)章應被認為是創(chuàng)制性地方政府規(guī)章。
2.《管理辦法》是否為行政相對人創(chuàng)設了減損其權利或增加其義務的規(guī)范
2015年修正的《立法法》增加了對于地方政府規(guī)章立法權限的限制，即在無上位法依據(jù)的前提下，不得為行政相對人創(chuàng)設減損其權利或增加其義務的規(guī)范，這一限制對創(chuàng)制性地方政府規(guī)章的影響甚巨?！豆芾磙k法》在第10條社會公用計量標準器具的中止使用、第11條社會公用計量標準器具的拆卸改裝、第12條社會公用計量標準器具的廢除情形和第13條社會公用計量標準器具廢除申請等具體條文中，為行政相對人設置了中止使用時的報請備案和批準、拆卸改裝時的報請批準和提出廢除申請等義務，而這些義務并沒有法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的直接依據(jù)，似乎不符合《立法法》（2015）第82條第6款的立法權限規(guī)定。
這些管理舉措，雖在立法之初似乎能被《計量法》（1985）第4條第1款和第9條中的“監(jiān)督管理”和“強制檢定”的內(nèi)容所涵蓋，可以將其認為是監(jiān)督管理過程中的一種裁量；但在2017年《計量法》修改后，國家層面已刪除了一些具體行政許可措施，增加了第18條“縣級以上人民政府計量行政部門應當依法對制造、修理、銷售、進口和使用計量器具，以及計量檢定等相關計量活動進行監(jiān)督檢查。有關單位和個人不得拒絕、阻撓?！?017年12月27日，關于《＜中華人民共和國招標投標法＞、＜中華人民共和國計量法＞修正案(草案)》的說明中，指出了簡政放權、放管結合的修法目的，強調(diào)未來將“依法加強對計量器具產(chǎn)品質量的監(jiān)督抽查，推行行政執(zhí)法信息公開，建立信用聯(lián)合懲戒機制等措施，加強事中事后監(jiān)管”，同時契合“雙隨機、一公開”的計量管理改革之意。[6]
因此，在上位法逐漸取消和下方行政審批、加強事中事后監(jiān)管的情況下，《管理辦法》中的相關義務設置已無法為上位法概括性管理授權所容納，應該嚴格解釋相關備案、審批的條款。因此，評估方認為《管理辦法》為行政相對人創(chuàng)設了增加其義務的規(guī)范，超越了《立法法》（2015）第82條第6款中地方政府規(guī)章的立法權限。
3.《管理辦法》是否應及時上升至地方性法規(guī)
2015年修正的《立法法》增加了先行性地方政府規(guī)章兩年內(nèi)應及時上升為地方性法規(guī)的規(guī)定，應從以下幾個層次分析《管理辦法》是否應上升至地方性法規(guī)。
首先，《管理辦法》是否屬于先行性地方政府規(guī)章?！读⒎ǚǎ?015年）》第82條第5款規(guī)定，“應當制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章?！睆牧⒎ㄑ馗锷峡?，在地方層面《管理辦法》確實為執(zhí)行法律、行政法規(guī)中相關計量管理的規(guī)定，起到了填補空缺的作用。而《上海市計量監(jiān)督管理條例》這一地方性法規(guī)在《管理辦法》實施三年后才頒布，因而認為《管理辦法》屬于先行性地方政府規(guī)章。
其次，《管理辦法》是否與《上海市計量監(jiān)督管理條例》存在結構上的重疊性和可替代性。從內(nèi)容上看，《管理辦法》集中于社會公用計量標準器具的行政管理，而《上海市計量監(jiān)督管理條例》則涉及面較廣，不僅限于社會公用計量器具，還包括部門使用的計量標準器具、企事業(yè)單位所使用的計量標準器具以及工作計量器具等計量器具的管理。而且，《管理辦法》中社會公用器具的監(jiān)督管理方式，相較于普通計量器具，存在獨特性和不可替代性。因此評估方認為二者雖有重疊性，但《上海市計量監(jiān)督管理條例》尚不能全面替代其內(nèi)容。
最后，屬于先行性地方政府規(guī)章的《管理辦法》是否應及時上升至地方性法規(guī)。從合乎《立法法》規(guī)定的角度講，《管理辦法》應當及時上升至地方性法規(guī)；從實踐看，根據(jù)法不溯及既往的一般原則，《管理辦法》應在2015年《立法法》出臺該項要求后的兩年內(nèi)及時提請制定地方性法規(guī)，而實際并沒有及時上升至地方性法規(guī)。此時存在的問題是，《管理辦法》雖在發(fā)生學上具有先行性，但在內(nèi)容上卻與《上海市計量監(jiān)督管理條例》存在一定的重疊性，若上升至地方性法規(guī)，則與《上海市計量監(jiān)督管理條例》的關系將無法理順。對此，評估方認為，結合上位法變遷和市場監(jiān)管體制改革的背景，可以將《管理辦法》中不屬于地方政府規(guī)章制定權限范疇、但值得保留的管理方式結構性地納入《上海市計量監(jiān)督管理條例》，以符合《立法法》對于先行性地方政府規(guī)章的要求。
?。ㄈ豆芾磙k法》是否符合行政許可法的規(guī)定
《管理辦法》中第7條對社會公用計量標準器具的考核、第10條中止使用的批準、第11條拆卸改裝的批準和第13條廢除申請的復核決定為不同形式的行政審批，這些行政審批是否符合行政許可法的規(guī)定將分解為以下問題展開：首先，規(guī)章中所涉的行政審批是否屬于《行政許可法》的調(diào)整范圍，即這些行政審批是否可歸為行政許可；其次，規(guī)章中所涉的計量檢定機構或者技術機構與計量行政部門之間的關系評判，即二者究竟屬于內(nèi)部行政關系還是外部行政關系；最后，規(guī)章設置的行政審批項目是否超越了《行政許可法》中的行政許可設定權。
1.《管理辦法》所涉行政審批是否屬于《行政許可法》的調(diào)整范圍
《管理辦法》中并沒有直接出現(xiàn)行政許可的字眼，而是以多種形態(tài)的行政審批予以呈現(xiàn)，若以《行政許可法》作為其合法性評估的依據(jù)之一，應首先判別這些行政審批[7]是否屬于行政許可。在立法上，行政許可和行政審批存在內(nèi)涵與外延差異，2003年發(fā)布并于2004年實施的《行政許可法》在第2條界定了行政許可的概念[8]，同時在第3條明晰了該法的適用邊界[9]，將一些內(nèi)部行政審批行為置于行政許可法的調(diào)整范圍之外。實務中的行政審批項目繁多，既有行政許可類、行政確認類，也有備案、內(nèi)部管理事項等非行政許可審批類，屬于行政許可類的行政審批應當遵守行政許可法的規(guī)定。[10]
以《行政許可法》第2條的規(guī)定為標準，對《管理辦法》中的行政審批項目進行一一審視。根據(jù)實務部門提供的信息，社會公用計量標準的考核與審批并不是同一環(huán)節(jié)的事項。對于社會公用計量標準器具而言，需要辦理兩證，其一是“計量標準考核證書”[11]；其二是“社會公用計量標準證書”[12]。實務人員認為申請頒發(fā)“計量標準考核證書”的過程為一項行政許可，而申請審批“社會公用計量標準證書”的過程非行政許可。[13]評估組需要判斷的是后者的行政許可性質，評估組認為，（1）無論該項審批是否含有技術認證，純行政審批的依然符合《行政許可法》第2條含義[14]和第12條設定事項[15]。社會公用計量標準設置的雙證取得過程[16]，可以類比法律行業(yè)中的律師資格的取得，其需要先通過司法考試取得“法律職業(yè)資格證書”，在滿足一定的條件后經(jīng)審批后才能獲得“律師執(zhí)業(yè)證書”，不能以前者有專業(yè)性較強的考核、后者為純行政性的審批為由否定其行政許可屬性。（2）雖然社會公用計量標準的建立主體是行政部門，但不能僅依據(jù)未細化的單條規(guī)定而否定“行政部門審批后將社會公用計量標準器具設置在計量檢定機構”的現(xiàn)象，現(xiàn)實中其建立主體和設置主體明顯存在分離，明顯有一個外部的行政審批，法條中實際隱藏了社會公用計量標準器具的使用主體（即設置主體）。（3）2017年國家質檢總局《計量標準器具核準審批服務指南》中明確指出，其對于《計量法》第6條社會公用計量標準器具的行政審批性質為行政許可，2015年6月8日《關于進一步規(guī)范社會公用計量標準管理工作的通知》（蘇質技監(jiān)量發(fā)〔2015〕6號）亦指出，社會公用計量標準的管理工作適用行政許可的程序[17],此類規(guī)范性文件都將社會公用計量標準的建立認定為一項行政許可。
而《管理辦法》第10條中止使用的批準、第11條拆卸改裝的批準和第13條廢除的復核決定均超出了行政許可實施性規(guī)定的范疇[18]，為其新設定的行政許可，是依申請經(jīng)審查后準許從事特定活動的行為，符合行政許可的概念和本質特征。[19]
2.《管理辦法》所涉行政審批是否符合行政許可的主體身份特征
實務中的行政審批既包括內(nèi)部行政審批，也包括外部行政審批。內(nèi)部行政審批雖同樣有申請審查審批的流程，但不適用行政許可法的規(guī)定。本部分將結合《行政許可法》第3條和事業(yè)單位改革，進一步論證這些行政審批項目符合行政許可的主體身份特征，即計量檢定機構與計量行政部門之間的關系屬于外部行政關系，而非內(nèi)部行政關系。
《行政許可法》第3條規(guī)定了有關行政機關對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務、外事等事項的審批不適用行政許可法，這里有兩個要素，即對象為“直接管理的事業(yè)單位”，審批事項為“人事、財務、外事等事項”。首先，《管理辦法》中行政審批的對象為法定檢定機構或其他具有獨立法人資格的計量檢定機構或者技術機構，實務中為上海市計量測試技術研究院、上海市金山區(qū)計量質量檢測所、上海市青浦區(qū)計量質量檢測所、上海市閔行區(qū)計量質量檢測所（上海市閔行區(qū)食品藥品檢測中心）、上海市崇明區(qū)計量質量檢測所、上海市嘉定區(qū)食品藥品檢驗檢測中心（上海市嘉定區(qū)計量質量檢驗檢測所）、上海市浦東新區(qū)計量質量檢測所、上海市松江區(qū)計量質量檢測所、上海市奉賢區(qū)計量質量檢測所和上海市寶山區(qū)計量質量檢測所十家法定計量檢定機構，均屬于計量行政部門直接管理的事業(yè)單位。其次，《管理辦法》中的考核、中止使用的批準、拆卸改裝的批準和廢除的復核決定不屬于“人事、財務、外事”的等內(nèi)事項。但此處的等字是否存在等外等的理解，應當綜合考慮行政許可法的立法目的，根據(jù)該條的立法釋義，[20]應當重點厘清《管理辦法》中的行政審批是否屬于內(nèi)部審批行政行為，核心問題為行政機關對其直接管理的事業(yè)單位的事務審批究竟屬于內(nèi)部行政行為，還是外部行政行為。
根據(jù)《質檢總局計量司關于征求<關于推動質檢系統(tǒng)計量技術機構改革、創(chuàng)新與發(fā)展的指導意見（征求意見稿）>意見的函》（質檢量函〔2014〕23號），計量技術機構屬于“公益性非營利事業(yè)單位（社會服務組織）”。[21]根據(jù)《中共中央、國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（2011年3月23日），事業(yè)單位被劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務三個類別，其中政府對公益類事業(yè)單位的管理體制改革目標為“實行政事分開”，“行政部門減少對其的微觀管理和直接管理，強化監(jiān)督指導等職責”。[22]根據(jù)《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（2018年2月28日），對于面向社會提供公益服務的事業(yè)單位，將逐步推進“管辦分離”的改革。[23]綜合來看，計量檢定機構的事業(yè)單位改革目標就是解決政事不分的問題，實現(xiàn)其與行政機構的脫鉤，劃清行政機構與事業(yè)單位的職責界限，行政機構應以監(jiān)督指導的方式對事業(yè)單位進行管理，因此評估方認為，計量檢定機構應與計量行政部門應逐步實現(xiàn)政事分離，行政機關對于計量檢定機構具體事務的審批管理不屬于內(nèi)部行政，而是愈加清晰地歸于外部行政關系。
3.《管理辦法》是否符合《行政許可法》中的行政許可設定權和規(guī)定權
根據(jù)《行政許可法》（2019）第16條第3條及第4條[24]，規(guī)章僅能對上位法設定的行政許可作出實施性規(guī)定，而不能增設行政許可；《管理辦法》第10條中止使用的批準、第11條拆卸改裝的批準和第13條廢除器具的復核決定等行政審批均超出了行政許可實施性規(guī)定的范疇[25]，為其新設定的行政許可，應當遵循《行政許可法》關于許可設定權的規(guī)定。
《行政許可法》（2004）第15條規(guī)定了行政許可的設定權，其中省級政府規(guī)章僅能設定臨時性的行政許可，實施滿一年后需上升至地方性法規(guī)才可繼續(xù)實施[26]，相比《立法法》（2015）第82條第5款中先行性地方政府規(guī)章的兩年實施期限，更加短暫，顯現(xiàn)出對行政審批更為嚴格的法治約束。評估方認為，除《管理辦法》第7條的“考核”為行政許可的執(zhí)行性規(guī)定外，其他三項第10條中止使用的批準、第11條拆卸改裝的批準和第13條廢除申請的復核決定均為新設行政許可，該省級政府規(guī)章未按照《行政許可法》中的規(guī)定及時上升為地方性法規(guī)，其行政許可已經(jīng)從臨時性變成長期性，不符合《行政許可法》中行政許可設定權的規(guī)定[27]。
評估方認為，目前嚴格意義上，《管理辦法》中第10條、第11條和第13條所設定的行政審批不符合《行政許可法》中關于行政許可設定權和規(guī)定權的權限設置，但并不意味著需要完全放棄對中止使用、拆卸改裝和廢除器具的監(jiān)管，相反，《行政許可法》為行政許可的后續(xù)監(jiān)管提供了框架性建議，可以依照《行政許可法》中關于行政許可的實施程序與監(jiān)督檢查方式進行規(guī)范化調(diào)整。
?。ㄋ模豆芾磙k法》是否符合計量行業(yè)相關管理法的規(guī)定
該《管理辦法》的實體內(nèi)容涉及制定規(guī)劃、組織建立標準器具、考核、強制檢定、使用、中止使用、拆卸改裝、廢除、保管及其賠償責任、應用解釋等環(huán)節(jié)，評估方尋根溯源對其上位法依據(jù)進行一一比對考察，其內(nèi)容如圖所示。
| 環(huán)節(jié) | 《管理辦法》具體內(nèi)容 | 上位法依據(jù)及同位階法參考 |
| 1.制定規(guī)劃 | 市局制定規(guī)劃——報請市政府批準后實施 | 《上海市計量監(jiān)督管理條例》（2018）第10條 |
| 2.建立 | 行政機關組織建立，社會機構內(nèi)設置：（1）設置在法定計量檢定機構內(nèi)；（2）經(jīng)組織建立該器具的計量行政部門同意，可設置在其他具有獨立法人資格的計量檢定機構或技術機構內(nèi)。 | 《中華人民共和國計量法實施細則》(2018)第25條、第27條《計量標準考核辦法》(2018第二次修改)第5條 |
| 3.考核 | （考核后才能開展計量檢定和校準服務）（1）區(qū)計量行政部門組織建立的：由市局考核；（2）市局組織建立的：由國家計量行政部門考核；（3）其他等級：由組織建立的部門考核。 | 《中華人民共和國計量法》(2018)第6條、第7條《中華人民共和國計量法實施細則》(2018)第8條《計量標準考核辦法》(2018第二次修改)第4條、第5條、第15條《計量違法行為處罰細則》(2015修正)第8條《上海市計量監(jiān)督管理條例》（2018修正）第11條、第12條 |
| 4.強制檢定 | 應定期對其進行強制檢定。原負責考核的計量行政部門指定的法定計量檢定機構或授權的其他計量檢定機構、技術機構進行。 | 《中華人民共和國計量法》(2018)第9條中規(guī)定定期檢定?！吨腥A人民共和國計量法實施細則》(2018)第27條、第11條中規(guī)定周期檢定 |
| 5.使用 | 計量檢定機構或技術機構使用，開展檢定校準服務，執(zhí)行要求，出具檢定證書/校準報告。 | 《中華人民共和國計量法》(2018)第20條 |
| 6.中止使用 | 計量檢定機構或技術機構定期檢查其技術狀況，保持正常工作。中止使用要報組織建立該器具的計量行政部門備案/批準。 | 無 |
| 7.拆卸改裝 | 報經(jīng)組織建立該器具的計量行政部門批準。 | 無 |
| 8.廢除 | （1）廢除區(qū)部門組織建立的器具：由區(qū)部門提出申請——市局復核決定、通知公告；（2）廢除市局組織建立的器具：由設置該器具的機構提出申請——市局復核決定、通知公告。 | 無 |
| 9.保存、維護及使用的規(guī)范、場所、人員與責任 | 設置器具的計量檢定機構或技術機構應有完善的制度和操作規(guī)范，其存放場所應滿足正常工作的需要，應由專人負責。使用器具因過錯給委托人或其他利害關系人造成損失的，應當依法承擔賠償責任。 | 《中華人民共和國計量法》(2018)第20條《中華人民共和國計量法實施細則》(2018)第26條《上海市計量監(jiān)督管理條例》（2018）第17條《計量違法行為處罰細則》(2015)第12條、第22條、第23條 |
| 10.應用解釋 | 由市局解釋。 | 無參考《計量違法行為處罰細則》(2015)第31條、《計量標準考核辦法》(2018第二次修改)第22條 |
表1-2《管理辦法》所涉具體環(huán)節(jié)及其上位法依據(jù)對比
1.規(guī)劃制定、組織建立及考核
關于社會公用計量標準器具的制定規(guī)劃、組織建立和設置以及考核等環(huán)節(jié)的規(guī)定，均有相關上位法作為其合法性依據(jù)。但其中關于考核主體存在細微問題，《計量法》(2018)第6條明確規(guī)定社會公用計量標準器具均應由“上級人民政府計量行政部門”主持考核，而《管理辦法》中對社會公用計量標準器具的考核劃分了等級，僅最高等級的社會公用計量標準器具由“上級人民政府計量行政部門”主持考核，而其他等級的社會公用計量標準器具則由“組織建立的部門”主持考核。據(jù)了解，實踐中往往是原市質監(jiān)局組織建立其他等級的社會公用計量標準器具，由其自身主持考核，這雖然與《中華人民共和國計量法實施細則》(2018)第8條和《上海市計量監(jiān)督管理條例》（2018）第11條相符，但在合法性評估中與相對位階最高的法律不相符，評估方認為這里存在細微爭議。
2.使用、中止使用、拆卸改裝及廢止
關于社會公用計量標準器具使用的規(guī)定與《中華人民共和國計量法》(2018)第20條相符，而關于中止使用、拆卸改裝和廢除的行政審批事項卻無上位法依據(jù)。在《管理辦法》第10條社會公用計量標準器具的中止使用、第11條社會公用計量標準器具的拆卸改裝、第12條社會公用計量標準器具的廢除情形和第13條社會公用計量標準器具廢除申請等具體條文中，為計量檢定機構設置了中止使用時的報請備案和批準、拆卸改裝時的報請批準和提出廢除申請等義務，而這些義務并沒有法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的直接依據(jù)，因此存在合法性問題。
3.保存維護的規(guī)范、場所、人員及其責任
關于保存、維護及使用社會公用計量標準器具的規(guī)范、場所、人員及責任，存在兩點問題：
首先，關于保管人員的規(guī)定，《管理辦法》與相關上位法中的規(guī)定有所出入。雖然《管理辦法》為配合“放管服”改革和相關上位法變遷，于2018年修正時，刪去了原第16條第2款對保管人員檢定證件的要求，但并不意味著粗略刪去就足以與上位法相符?！豆芾磙k法》第16條對于負責保存、維護和使用的人員條件僅明確為“專人”，而《中華人民共和國計量法》(2018)第20條規(guī)定檢定人員需考核合格，《中華人民共和國計量法實施細則》(2018)第26條規(guī)定國家法定計量檢定機構的計量檢定人員必須經(jīng)考核合格，《上海市計量監(jiān)督管理條例》（2018）第17條也規(guī)定了國家法定計量檢定機構的計量檢定人員以及被授權單位執(zhí)行檢定任務的人員必須經(jīng)考核合格。從《管理辦法》第9條可知，社會公共計量標準器具的“使用”應當被解釋為“使用社會公用計量標準器具開展計量檢定和校準服務”，因此使用人員則合乎邏輯地應解釋為“計量檢定人員”，因而應當符合相關上位法的規(guī)定，應該滿足“經(jīng)考核合格”的條件，而不僅僅是“專人”。
其次，關于損害賠償責任，《管理辦法》也存在與相關上位法不一致的情形。《管理辦法》第16條規(guī)定的損害賠償?shù)那疤釛l件是“因未執(zhí)行國家計量檢定系統(tǒng)表和有關計量技術規(guī)范”而給委托人或者其他利害關系人造成損失，而《計量違法行為處罰細則》(2015)第12條中相類似的規(guī)定是“（五）使用不合格的計量器具給國家或消費者造成損失的，責令賠償損失，沒收計量器具和全部違法所得，可并處二千元以下罰款?！钡?2條中相類似的規(guī)定是“（一）違反檢定規(guī)程進行計量檢定的計量行政人員，應給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。第23條中規(guī)定的是“計量檢定人員出具錯誤數(shù)據(jù)，給送檢一方造成損失的，由其所在的技術機構賠償損失；情節(jié)輕微的，給予計量檢定人員行政處分；構成犯罪的，依法追究其刑事責任?！逼淝疤釛l件和責任承擔方式均存在出入，在法律法規(guī)中并無相關依據(jù)。
關于本規(guī)章的解釋主體，存在合法性問題。《管理辦法》第17條規(guī)定，市質量技術監(jiān)督局負責解釋具體應用問題，這違背了《規(guī)章制定程序條例》（2017）第33條中由規(guī)章制定者負責解釋的準則[28]。計量管理領域的上位法極少存在相應的解釋權規(guī)定，評估方僅在《計量違法行為處罰細則》(2015)第31條和《計量標準考核辦法》(2018第二次修改)第22條找到類似的表述，但兩者均為部門規(guī)章，其符合制定者（國家質檢總局）負責解釋的一般準則，這與《管理辦法》屬于地方政府規(guī)章（上海市政府制定）但將解釋權賦予市質監(jiān)局的規(guī)定不可相提并論。因此規(guī)章解釋主體的規(guī)定存在合法性問題。
三、《上海市社會公用計量標準器具管理辦法》的合理性分析
（一）《管理辦法》中條文用語的規(guī)范性
1.監(jiān)管主體的用語規(guī)范
由于2018年機構改革，計量行政主管部門不再隸屬于質監(jiān)局，而是統(tǒng)合至市場監(jiān)督管理局。2018年修正的《上海市計量監(jiān)督管理條例》中將第10條中的“市質量技監(jiān)局”統(tǒng)一修改為“市計量行政部門”，“區(qū)、縣質量技監(jiān)局”統(tǒng)一修改為“區(qū)計量行政部門”，這一虛化表述有益于配合機構改革的安排。而本規(guī)章中存在“上海市質量技術監(jiān)督局”和“各區(qū)計量行政部門”兩種表述，存在不統(tǒng)一性，且尚未配合機構改革作相應的調(diào)整。
2.監(jiān)管對象的用語規(guī)范
《管理辦法》中對于監(jiān)管對象有三種表述，第6條表述為“法定計量檢定機構和其他具有獨立法人資格的計量檢定機構或者技術機構”，第8條表述為“由原負責考核計量行政部門指定的法定計量檢定機構或者授權的其他計量檢定機構、技術機構”，第9、10、14條則表述為“計量檢定機構或者技術機構”。三種表述應以更加規(guī)范的表述予以呈現(xiàn)，負責強制檢定任務的檢定機構顯然應在數(shù)量上少于、在條件上嚴于普通的檢定機構，而第6、9、10、14條的表述應當保持統(tǒng)一性。另外，第16條賠償責任的主體也存在缺位現(xiàn)象。
正如2017年修正的《上海市計量監(jiān)督管理條例》，其將第17條中的原“計量器具檢定人員”修改為更為規(guī)范的表述，即“國家法定計量檢定機構的計量檢定人員以及被授權單位執(zhí)行檢定任務的人員”，其機構表述與該法中的“法定計量檢定機構或者經(jīng)授權的計量器具檢定機構”相統(tǒng)一。本《管理辦法》可以取相關上位法之所長，進行規(guī)范性調(diào)整。
3.法律責任的用語規(guī)范
《管理辦法》中第16條的損害賠償責任不僅無相關上位法依據(jù)，且表述存在一定問題，缺少主語，責任主體究竟是檢定機構還是檢定人員模糊不清，該責任為行政責任還是民事責任語焉不詳，計量行政部門在此責任的履行中究竟是何種身份地位亦存在空白。
《管理辦法》中第9條和第16條所提及的“國家計量檢定系統(tǒng)表和有關計量技術規(guī)范”沒有一致的上位法表述，相關上位法中表述為“國家計量檢定系統(tǒng)表”和“檢定規(guī)程”，所謂“有關計量技術規(guī)范”及損害賠償責任的施加是否失之過寬，加重了檢定機構的責任。
《管理辦法》中第7條中的“其他等級”和“組織建立該器具的計量行政部門”亦有語焉不詳之感，文義解釋中包含區(qū)計量行政部門組織建立相關器具的可能性，但該規(guī)章實踐中和其他上位法中均不包含區(qū)計量行政部門組織建立其他等級的可能性，區(qū)計量行政部門也無法作為考核者。因此，此處用語不夠精準規(guī)范。
?。ǘ豆芾磙k法》監(jiān)管體系中職權分配的科學性
社會公用計量器具的監(jiān)管體系涉及三層次法律關系主體，映射了計量管理中政府與社會、政府與市場之間的互動關系，第一層次為原市質量技術監(jiān)督局和各區(qū)計量行政部門組成的行政主體，第二層次為法定計量檢定機構和經(jīng)授權的具有獨立法人資格的計量檢定機構或者技術機構所組成的社會中介組織（在本規(guī)章中為監(jiān)管對象），第三層次是由委托人和其他利害關系人所組成的其他主體。
根據(jù)《管理辦法》第5條、第6條、第7條、第11條、第13條第2款和第17條，原市質量監(jiān)督管理局有本行政區(qū)域社會公用計量標準器具的規(guī)劃制定權，有組織建立本行政區(qū)域的社會公用計量標準器具的決定權，有對自身組織建立的其他等級社會公用計量標準器具和區(qū)計量行政部門組織建立的社會公用計量標準器具的考核權，擁有對中止使用器具的備案權和批準權，有對拆卸改裝的批準權，有對廢除申請的復核決定權和規(guī)章應用解釋權。
根據(jù)《管理辦法》第6條、第7條、第11條、第13條第1款第1項，各區(qū)計量行政部門有組織建立本行政區(qū)域內(nèi)社會公用計量標準器具的決定權，有對中止使用器具的備案權和批準權，對拆卸改裝的批準權等職權，另外，還有提出廢除申請的職責。
| 監(jiān)管部門 | 職權（職責） | 依據(jù) |
| 原上海市質量技術監(jiān)督局 | 1.制定規(guī)劃2.同意設置建立社會公用計量標準器具3.考核區(qū)計量行政部門組織建立的社會公用計量標準器具；考核自身組織建立的其他等級社會公用計量標準器具4.對中止使用的器具備案和批準5.批準拆卸改裝6.對廢除申請作出復核決定，并通知和公告7.規(guī)章解釋權 | 《管理辦法》第五條、第六條、第七條、第十一條、第十三條第二款、第十七條 |
| 各區(qū)計量行政部門 | 1.同意設置建立社會公用計量標準器具2.對中止使用的器具備案和批準3.批準拆卸改裝4.提出廢除申請 | 《管理辦法》第六條、第七條、第十一條、第十三條第一款第一項 |
表1-4監(jiān)管部門職權（職責）分配及其依據(jù)
1.職權和職責相統(tǒng)一性
關于職權和職責相統(tǒng)一性，《管理辦法》并沒有明確指出相關的行政職責和行政責任，依據(jù)行政機關的職權亦是職責的法理上的一般原則，相關的職責由其上級主管部門和同級政府進行領導和監(jiān)督。其中對于組織建立社會公用計量標準器具的考核是否需要申請，以及由誰申請需要進一步明確，究竟由組織建立的計量行政機關申請，還是由設置計量檢定機構申請需要明晰。
2.市、區(qū)兩級職權分配合理性
關于原上海市質量技術監(jiān)督局和各區(qū)計量行政部門的職權分配的科學性和有效性，即市級和區(qū)級職權分配合理性亦需要予以考察。根據(jù)《管理辦法》，相當多的職權保留在市級計量行政部門，而區(qū)級的相關職權僅有組織建立、對中止使用的備案及批準和對拆卸改裝的批準三項職權。市級計量行政部門的職權過于集中、職責過于繁重，不利于開展社會公用計量標準器具的規(guī)劃制定，不利于從宏觀層面發(fā)揮對社會公用計量標準體系的推陳出新和更新迭代。而區(qū)級計量行政部門的職權過少，區(qū)級的監(jiān)管能力和能動性也受到了一定的限制。
3.市、區(qū)兩級職責的側重點及其落實度
根據(jù)《國家市場監(jiān)督管理總局關于進一步加強社會公用計量標準建設與管理的指導意見》（國市監(jiān)計〔2018〕171號）、《上海市質量技術監(jiān)督局關于印發(fā)〈關于本市質量技術監(jiān)督市、區(qū)（縣）兩級事權劃分的實施意見〉的通知》（滬質技監(jiān)法〔2015〕130號）、《上海市質量技術監(jiān)督局關于印發(fā)加強區(qū)縣市場監(jiān)督管理局（質量發(fā)展局）有關業(yè)務工作的指導意見的通知》（滬質技監(jiān)綜〔2016〕2號）、《上海市質量技術監(jiān)督局關于印發(fā)<2018年上海市計量工作要點>的通知》（滬質技監(jiān)量〔2018〕88號）等行政規(guī)范性文件，應當全面系統(tǒng)梳理市和區(qū)兩級社會公用計量標準建設情況，強調(diào)市級規(guī)劃職能的履行目標和區(qū)級監(jiān)督管理和落實規(guī)劃的具體目標。據(jù)了解，市級社會公用計量標準器具的規(guī)劃制定權尚未真正得到落實和發(fā)揮，區(qū)級的監(jiān)督管理職權履行情況也有待進一步考察。
?。ㄈ豆芾磙k法》中監(jiān)管對象的義務責任設置的合理性
| 總稱 | 類別 | 《管理辦法》中用語 | 機構名稱 | 說明 | 實務信息 | 是否屬于調(diào)研對象 |
| 計量檢定機構[29] | 依法設置的計量檢定機構[30] | 法定計量檢定機構/計量行政部門指定的法定計量檢定機構（負責強制檢定） | 1、上海市計量測試技術研究院（簡稱上海市計測院）[31] | 首批由國家依法設置并獲得認定的省級法定計量檢定機構之一，接受政府主管部門委托，承擔上海市計量器具的強制檢定工作等。 | 具有社會公用計量標準證書 | 屬于 |
| 法定計量檢定機構[32] | 2、上海市金山區(qū)計量質量檢測所3、上海市青浦區(qū)計量質量檢測所4、上海市閔行區(qū)計量質量檢測所（上海市閔行區(qū)食品藥品檢測中心）5、上海市崇明區(qū)計量質量檢測所6、上海市嘉定區(qū)食品藥品檢驗檢測中心（上海市嘉定區(qū)計量質量檢驗檢測所）7、上海市浦東新區(qū)計量質量檢測所8、上海市松江區(qū)計量質量檢測所9、上海市奉賢區(qū)計量質量檢測所10、上海市寶山區(qū)計量質量檢測所 | 區(qū)級法定計量檢定機構 | ||||
| 授權建立的計量檢定機構[33] | 其他具有獨立法人資格的計量檢定機構或者技術機構 | 1、江南造船（集團）有限責任公司2、上海儀器儀表自控系統(tǒng)檢驗測試所3、國網(wǎng)上海市電力公司4、華東電力試驗研究院5、上海市質量監(jiān)督檢驗技術研究院6、上海鐵路局技術監(jiān)督所7、中國鐵路上海局集團有限公司科學技術研究所8、中國石化銷售有限公司上海石油分公司9、寶山鋼鐵股份有限公司10、上海市供水水表強制檢定站（上海市供水水表強制檢定站有限公司）11、上海市燃氣設備計量檢測中心12、上?；瘜W工業(yè)檢驗檢測有限公司13、中國石化上海石油化工股份有限公司[34] | 2018年9月4日，上海市質量技術監(jiān)督局發(fā)布的《上海市質量狀況白皮書（2018年）》第101頁指出，“2017年，上海市計量技術機構包括國家大區(qū)級的上海市計量測試技術研究院和9家區(qū)級法定計量檢定機構、13家依法授權計量檢定機構、100余家計量校準機構等?！盵35]結合信息公布時間，后8家（14-21）的信息時間陳舊，因此上海市的授權計量檢定機構應為本類前十三家。 | 不具有社會公用計量標準證書 | 不屬于。符合《管理辦法》中的類別劃分，具有成為《管理辦法》監(jiān)管對象的可能性；但由于實務中尚無取得社會公用計量標準資質的授權計量檢定機構，因此該類別項下沒有符合要求的調(diào)研對象。 | |
| 14、中國石油化工股份有限公司上海石油分公司15、上海市供水調(diào)度監(jiān)測中心16、上海市紡織工業(yè)技術監(jiān)督所17、上海市郵政公司18、上海市氯堿化工有限公司19、中國石油化工股份有限公司上海高橋分公司[36] | ||||||
| 20、上海市電能表強制檢定站21、上海市燃氣表強制檢定站[37] |
表1-5《管理辦法》所涉計量檢定機構分析
依據(jù)該《管理辦法》第六條，規(guī)章所規(guī)范的對象主要包括法定計量檢定機構和其他具有獨立法人資格的計量檢定機構或者技術機構，如表五所示，經(jīng)過搜索信息后發(fā)現(xiàn)，第二類中的計量檢定機構雖具有成為《管理辦法》監(jiān)管對象的可能性，但由于實務中尚無取得社會公用計量標準資質的授權計量檢定機構，因此該類別項下沒有符合要求的調(diào)研對象。
根據(jù)《管理辦法》第6、7、8、9、10、13、14、15、16條，評估方將其相關法律義務及依據(jù)進行了梳理，如圖所示：
| 監(jiān)管對象 | 相關義務 | 相關條文 | 實例 |
| 法定計量檢定機構 | 1.設置社會公用計量標準器具2.定期強制檢定3.接受考核4.開展計量檢定和校準服務，并出具相應的檢定證書或者校準報告5.中止使用時報請備案和批準6.拆卸改裝時報請批準7.廢除市局組織建立的各項社會公用計量標準器具的，由設置社會公用計量標準器具的機構提出申請8.建有保存、維護、使用的制度和操作規(guī)范，存放場所滿足條件，有專門保管人員9.賠償損失責任 | 《管理辦法》第六條、第七條、第八條、第九條、第十條、第十三條第一款第二項、第十四條、第十五條、第十六條 | 1.上海市計量測試技術研究院2.上海市金山區(qū)計量質量檢測所3.上海市青浦區(qū)計量質量檢測所4.上海市閔行區(qū)計量質量檢測所（上海市閔行區(qū)食品藥品檢測中心）5.上海市崇明區(qū)計量質量檢測所6.上海市嘉定區(qū)食品藥品檢驗檢測中心（上海市嘉定區(qū)計量質量檢驗檢測所）7.上海市浦東新區(qū)計量質量檢測所8.上海市松江區(qū)計量質量檢測所9.上海市奉賢區(qū)計量質量檢測所10.上海市寶山區(qū)計量質量檢測所 |
| 其他具有獨立法人資格的計量檢定機構或技術機構 | 1.設置社會公用計量標準器具2.定期強制檢定3.接受考核4.開展計量檢定和校準服務，并出具相應的檢定證書或者校準報告5.中止使用時報請備案和批準6.拆卸改裝時報請批準7.廢除市局組織建立的各項社會公用計量標準器具的，由設置社會公用計量標準器具的機構提出申請8.建有保存、維護、使用的制度和操作規(guī)范，存放場所滿足條件，有專門保管人員9.賠償損失責任 | 《管理辦法》第六條、第七條、第八條、第九條、第十條、第十三條第一款第二項、第十四條、第十五條、第十六條 | 暫無 |
| 計量行政部門指定的法定計量檢定機構或者授權的其他計量檢定機構、技術機構 | 負責對社會公用計量標準器具進行強制檢定 | 《管理辦法》第八條第二款 | 上海市計量測試技術研究院 |
表1-6監(jiān)管對象的義務責任及其依據(jù)
關于監(jiān)管對象的義務責任設置存在以下兩點問題：
1.義務與責任的對應性
《管理辦法》中的義務與責任并沒有達致一一對應的程度，僅有第16條的損害賠償責任，對應其第9條“執(zhí)行國家計量檢定系統(tǒng)表和有關技術規(guī)范的要求”這一法律義務。設置社會公用計量標準器具、定期強制檢定、接受考核、開展計量檢定和校準服務并出具相應的檢定證書或者校準報告、建有保存、維護、使用的制度和操作規(guī)范，存放場所滿足條件，有專門保管人員等義務可以溯至《計量違法行為處罰細則》(2015)第12條、第22條和第23條等相關條款，援引其作為違反義務的責任。而中止使用時報請批準、備案、拆卸改裝時報請批準和廢除器具時的提出申請義務，則無相關上位法的規(guī)定，無法對其責任條款予以援引，應對這幾項特殊的義務設置一定的法律責任，以保障法律義務的實現(xiàn)。
2.義務事項的合理性
在《管理辦法》第10條社會公用計量標準器具的中止使用、第11條社會公用計量標準器具的拆卸改裝、第12條社會公用計量標準器具的廢除情形和第13條社會公用計量標準器具廢除申請等具體條文中，為其設置了中止使用時的報請備案和批準、拆卸改裝時的報請批準和提出廢除申請等義務，部分已不再契合簡政放權、放管結合的市場監(jiān)管改革方向，也與“雙隨機、一公開”的計量管理改革之意不相契合，未來針對社會公用計量標準器具的事中事后監(jiān)管舉措應該進一步予以改進。
第二部分
《上海市社會公用計量標準器具管理辦法》實施有效性評估
《上海市社會公用計量標準器具管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)自1997年6月6日頒布以來歷經(jīng)兩次修改，其整體實施歷程已二十載有余。評估組主要通過發(fā)放電子問卷和召開座談會的形式進行實踐調(diào)研，主要目的是評估行政相對人對規(guī)章及其主要制定的知曉度、滿意度、制度措施的可行性、規(guī)章執(zhí)行情況和效果，并且了解實施中存在主要問題及原因等，以期得出客觀真實的立法后評估結論。
本次實踐調(diào)研分為兩個部分，第一部分是針對《管理辦法》中的監(jiān)管對象發(fā)放電子問卷，希望通過問卷調(diào)查收集相關信息，以評估《管理辦法》的知曉度、執(zhí)行度和實施過程中存在的問題。本次問卷調(diào)研時間為2019年7月25日至8月2日，調(diào)查問卷的發(fā)放對象為10家上海市法定計量檢定機構。由于《管理辦法》所涉領域的專業(yè)化程度較高，一般公眾對其知曉度無法準確評估其普法宣傳力度和執(zhí)行情況，因而評估組未選擇公眾進行調(diào)研，而是有針對性地選擇了規(guī)章監(jiān)管對象本身進行調(diào)研?！豆芾磙k法》中的監(jiān)管對象實際總共有十家單位，分別為1、上海市計量測試技術研究院；2、上海市金山區(qū)計量質量檢測所；3、上海市青浦區(qū)計量質量檢測所；4、上海市閔行區(qū)計量質量檢測所（上海市閔行區(qū)食品藥品檢測中心）；5、上海市崇明區(qū)計量質量檢測所；6、上海市嘉定區(qū)食品藥品檢驗檢測中心（上海市嘉定區(qū)計量質量檢驗檢測所）；7、上海市浦東新區(qū)計量質量檢測所8、上海市松江區(qū)計量質量檢測所；9、上海市奉賢區(qū)計量質量檢測所；10、上海市寶山區(qū)計量質量檢測所，本次調(diào)研覆蓋了《管理辦法》中的全部監(jiān)管對象。
實踐調(diào)研的第二部分是主要針對《管理辦法》中的監(jiān)管主體召開座談會，通過與計量行政部門的座談交流收集相關行政執(zhí)法信息，以評估《管理辦法》中監(jiān)管措施的有效性和相關職能部門的職能履行程度。本次座談會于2019年8月23日下午14：00-17：00在復旦大學邯鄲校區(qū)召開，參會單位主要包括上海市市場監(jiān)督管理局、楊浦區(qū)市場監(jiān)督管理局計量科、崇明區(qū)市場監(jiān)督管理局計量科等監(jiān)管主體，還包括上海市計量協(xié)會，以及上海市計量測試技術研究院、上海市燃氣設備計量檢測中心有限公司、上海市化學工業(yè)檢驗檢測有限公司、通標標準技術服務有限公司、上海華證聯(lián)檢測技術股份有限公司等計量檢定機構。
一、《管理辦法》的知曉度與社會效果
（一）《管理辦法》的宣傳力度與知曉度
1.《管理辦法》的宣傳力度
有50%的監(jiān)管對象認為該《管理辦法》的宣傳普及力度一般，有30%認為宣傳普及力度非常大，認為宣傳力度比較大或比較弱的各占10%。總體來看，《管理辦法》的宣傳力度一般。
2.《管理辦法》的知曉度及了解途徑
90%的監(jiān)管對象對《管理辦法》的內(nèi)容非常了解或者比較了解，其中對《管理辦法》規(guī)定的監(jiān)管對象本身應承擔的法律義務與責任的內(nèi)容了解程度較高。總體來看，監(jiān)管對象對《管理辦法》的知曉度較高。
監(jiān)管對象了解《管理辦法》的途徑主要包括政府部門告知、普法活動、政府部門網(wǎng)站查閱、政府培訓或自行培訓等途徑，最常用的方式為政府部門告知和政府部門網(wǎng)站查閱。其中，有70%的監(jiān)管對象通過多種途徑了解《管理辦法》的相關條文。
綜上所述，雖然《管理辦法》的宣傳力度一般，但監(jiān)管對象通過多種途徑熟知《管理辦法》的相關內(nèi)容，因此，《管理辦法》的知曉度較高，且監(jiān)管對象對自身承擔的法律義務、責任的了解程度較高。
?。ǘ豆芾磙k法》的實施效果（監(jiān)管對象角度）
1.《管理辦法》中法律義務與責任的明確性與易遵守性
80%的監(jiān)管對象認為《管理辦法》設定的權利義務關系非常明確或比較明確，且易于遵守。另有10%的調(diào)研對象認為《管理辦法》規(guī)定的法律義務、責任不夠明確。
2.《管理辦法》規(guī)定的保存、維護、使用規(guī)范的遵守程度
所有監(jiān)管對象都嚴格遵守《管理辦法》中關于保存、維護、使用社會公用計量標準器具的規(guī)定。調(diào)查問卷顯示所有監(jiān)管對象都安排專用場所存放社會公用計量標準器具，安排專人負責保存、維護和使用社會公用計量標準器具。同時，各監(jiān)管對象都制定了一系列保存、維護和使用社會公用計量標準器具的具體制度，具體包括：一是建立設施與環(huán)境條件控制程序；二是制定量值溯源程序；三是制定計量標準管理程序；四是制定期間核查程序；五是制定儀器設備管理程序；六是確立專人負責制度。其中大部分監(jiān)管對象同時實施了多種制度。
3.《管理辦法》中監(jiān)督管理內(nèi)容的實施情況
根據(jù)調(diào)研結果顯示，所有的監(jiān)管對象都依據(jù)《管理辦法》的相關規(guī)定進行強制檢定，并接受計量行政部門的定期考核。同時，部分監(jiān)管對象在中止使用、拆卸改裝、廢除社會公用計量標準器具時，也都嚴格依照《管理辦法》的相關規(guī)定及時向計量部門提出申請、備案、批準等手續(xù)，嚴格遵守相關程序。
綜上所述，監(jiān)管對象對《管理辦法》相關法律義務、責任的遵守程度較高，相關使用、維護、保存制度的制定較為完備。因此，監(jiān)管對象未出現(xiàn)過因造成委托人或利害關系人損失而承擔相應賠償責任的現(xiàn)象，也未有因違反《管理辦法》或其他相關法律法規(guī)而受過行政處罰的情況發(fā)生。
?。ㄈ┍O(jiān)管對象對《管理辦法》執(zhí)行效果的認可度及相關建議
有70%的監(jiān)管對象認為《管理辦法》完全達到管理社會公用計量標準器具、保障量值準確性的目的，另有30%認為基本達到這一目的。可以看出監(jiān)管對象對《管理辦法》的執(zhí)行效果較為認可。
但部分監(jiān)管對象也提出了《管理辦法》中存在的一些問題，主要包括：第一，當前黨中央、國務院提出要加快“放管服”工作的推進，但《管理辦法》中的部分內(nèi)容與“放管服”的要求不相符；第二，《管理辦法》的部分內(nèi)容與《JJF1033計量標準》中對考核、保存、強制檢定的要求混淆，對實踐中具體規(guī)定的執(zhí)行產(chǎn)生影響；第三，《管理辦法》中關于廢除社會公用計量標準器具的規(guī)定不夠合理，建議賦予使用單位自行處理的權利。因此，部分監(jiān)管對象表示應當對《管理辦法》及時進行修訂。
綜上所述，《管理辦法》在實際運行過程中知曉度較高，對法律責任、義務的設置較為清晰、明確，且執(zhí)行度較好，基本實現(xiàn)了管理社會公用計量標準器具、保障量值準確性的目的。但由于該《管理辦法》制定年限已久，難免部分內(nèi)容不夠契合當前計量監(jiān)督管理工作的具體要求，同時，隨著“放管服”工作中的職能轉變與行政主體名稱的變化，需要及時對相關內(nèi)容進行修訂，以符合當前社會公用計量標準器具的管理工作。
二、《管理辦法》中監(jiān)管主體職能履行情況
?。ㄒ唬豆芾磙k法》相關配套制度建設情況
1.規(guī)劃的落實度及其探索
根據(jù)《管理辦法》第5條，上海市質量技術監(jiān)督局應當根據(jù)需要，統(tǒng)一制定建立社會公用計量標準器具的規(guī)劃，報市政府批準后實施。實踐中，上海市質監(jiān)局沒有履行過制定該項規(guī)劃的職責，根據(jù)《計量法》第6條，社會公用計量標準器具是政府部門根據(jù)“本地區(qū)的需要”建立的，而結合《管理辦法》第6條，建立社會公用計量標準器具應當符合本市社會公用計量標準器具規(guī)劃的要求，這個根據(jù)“本地區(qū)的需要”就體現(xiàn)在“規(guī)劃”中。座談會中，上海市計測院（法定計量檢定機構）代表提出，上海計測院曾經(jīng)因為行政部門相關規(guī)劃缺失而無法獲得社會公用計量標準器具的批準，希望出臺相關的規(guī)劃，以保障社會公用計量標準器具的審批工作有效開展。
雖然原上海市質量技術監(jiān)督局未能有效履行規(guī)劃制定職能，但發(fā)布過一些起到規(guī)劃作用的行政規(guī)范性文件，如2011年上海市質監(jiān)局出臺的關于區(qū)縣技術機構能力建設的指導意見中有一部分針對社會公共計量標準的能力建設，以及2014年上海市質監(jiān)局計量行政部門出臺的關于各區(qū)法定計量檢定機構的社會公用計量標準器具的指導目錄等；目前該部門也正在開展一個關于“上海市社會公用計量標準指導意見”的課題，有望最終以指導意見的文件形式結項，出臺一個規(guī)范上海市各區(qū)建立社會公用計量標準器具的指導目錄。
2.應用解釋的落實度及其實現(xiàn)方式
根據(jù)《管理辦法》第17條，原上海市質監(jiān)局具有應用解釋權。規(guī)章解釋程序比較嚴格，具體實質內(nèi)容的操作運行主體是原市質監(jiān)局，之前是各個處室負責，現(xiàn)在是經(jīng)過法規(guī)處統(tǒng)一審核，并且由于規(guī)章發(fā)布主體是市政府，所以規(guī)章的解釋需要以市政府的名義發(fā)布。
實踐中，市局沒有作出過專門的應用解釋，而是面向監(jiān)管人員和監(jiān)管對象通過區(qū)局培訓和咨詢問答的方式對《管理辦法》進行相應的條文應用解釋，實務部門的相關人士認為該種應用解釋的實現(xiàn)方式也起到了一定工作指導作用。
3.其他常用依據(jù)及其用語識別
在國家層面的《計量法》和《計量法實施細則》和地方層面的《上海市計量監(jiān)督管理條例》都是管理整個計量領域的法律法規(guī)，而缺少對社會公用計量標準器具專門的監(jiān)管規(guī)范，《管理辦法》則是專門針對社會公用計量標準監(jiān)管的地方政府規(guī)章，這在全國范圍內(nèi)至今都是具有創(chuàng)新領先意義的唯一專門性規(guī)定。座談會中，相關代表指出，對于社會公用計量標準器具其他的常用依據(jù)還有《計量標準考核規(guī)范》（JJF1033-2016），雖然這一文件層級不高，范圍上不具有針對性，且主要以考核環(huán)節(jié)為主，但由于社會公用計量標準器具是需要“計量標準考核證書”和“社會公用計量標準證書”雙證的，所以對其的監(jiān)管也是同時適用這一技術規(guī)范的，但在具體操作過程中由于用語表述的不同，一線監(jiān)管人員和被監(jiān)管主體其實存在一些困惑。
如在《計量標準考核規(guī)范》（JJF1033-2016）第7章中考核的后續(xù)監(jiān)管包括計量標準器或主要配套設備的更換、其他更換、計量標準的封存與撤銷、計量標準的恢復使用、計量標準的技術監(jiān)督等，與《管理辦法》中的有些用語內(nèi)涵是一致的，只是存在迥異的表述，需要進行規(guī)范化的統(tǒng)一表述以增加實際可操作性。計量行政部門的代表認為，《管理辦法》中的“中止使用”其實與JJF1033中的“封存（或撤銷）”內(nèi)涵一致，都存在申請停用的具體時間起止，但后者并不適用短暫的停用；而《管理辦法》的“拆卸改裝”和“廢除”則可能無法在JJF1033中找到語義相近的表述?！豆芾磙k法》也無法與《計量法》（2018）、《計量法實施細則》（2018）對計量器具的監(jiān)督主要包括制造、修理、銷售、進口和使用等環(huán)節(jié)的用語一一對應。上海市市場監(jiān)督管理局計量處楊初釗同志指出，《管理辦法》中的“廢除”其實就是“注銷”之意，只是制定時間較早使用了廢除這樣的字眼，當社會公用計量標準器具不再適合作為一項社會公用計量標準保存時，計量行政部門可以依職權注銷，也可以依申請注銷。
4.其他監(jiān)管方式的探索及其影響
除本規(guī)章規(guī)定的監(jiān)管方式外，計量行政部門還在積極落實《國務院辦公廳關于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》（國辦發(fā)〔2015〕58號），開展對法定計量檢定機構的雙隨機檢查，該項工作已成為上海市市場監(jiān)督管理局的一項重要的檢查事項，主要以隨機平臺上的隨機抽取檢查，即在“對象庫”中隨機抽取檢查對象和在“執(zhí)法人員庫”中隨機抽取檢查人員這種方式對計量檢定機構中的社會公用計量標準進行檢查。實務部門指出，最近幾年每年都有對法定計量檢定機構的雙隨機檢查計劃。座談會中計量行政部門的一線工作人員表示，“雙隨機、一公開”的隨機抽取執(zhí)法人員庫開展工作能夠避免監(jiān)管過程中的人情，無論從政策透明度還是從操作的公平公正性角度講，都是有積極作用的，且不同的專業(yè)人士也可能發(fā)現(xiàn)不同的問題，從而提高監(jiān)管的有效性；而也有代表指出，一些一線執(zhí)法人員可能專業(yè)能力上有所欠缺，希望通過專業(yè)的技術支撐來輔助監(jiān)管工作的開展?？傮w而言，實務部門認為目前這一改革并未影響《管理辦法》的實施，只是多了一種監(jiān)管方式。
?。ǘ豆芾磙k法》實施效果（監(jiān)管主體角度）
1.考核職能履行情況
根據(jù)《管理辦法》第7條，各級計量行政部門組織建立的社會公用計量標準器具，最高等級的器具由上一級計量行政部門考核，而其他等級的器具則由組織建立該器具的計量行政部門考核，因而存在“區(qū)級組織建立非最高等級的社會公用計量標準器具時，由區(qū)計量行政部門自行考核”的可能性。該語義中蘊含的此種可能性與《上海市計量監(jiān)督管理條例》第11條[38]不相符。就這一問題，計量行政部門的工作人員指出，實際上，僅由市局組織開展考核工作，區(qū)級計量行政部門不組織考核。
首先，從專業(yè)能力上講，計量標準的技術含量較高，考核極其復雜，很多區(qū)縣沒有能力來做考核，也不具備相應的考核專家和機構，所以它必須向上級申請考核，有些甚至連上海都沒有能力考核的高等級計量標準，則還會請國家計量院進行考核。
其次，從審批流程上講，考核與社會公用計量標準的審批并不是同一環(huán)節(jié)的事項，存在適度分離，實務中存在的區(qū)縣社會公用計量標準由市局開展計量標準技術考核，再由區(qū)局蓋章頒證的現(xiàn)象[39]，并不涉及區(qū)縣自行開展考核工作。對于社會公用計量標準器具而言，需要辦理兩證，其一是“計量標準考核證書”，是針對人員能力、器具裝置等級、環(huán)境場所等純技術性的考核合格后頒發(fā)的；其二是“社會公用計量標準證書”，是在通過考核后，若計量行政部門根據(jù)需要認為該項標準必須建立為社會公用計量標準的，則通過社會公用計量標準的審批，頒發(fā)“社會公用計量標準證書”，這一環(huán)節(jié)是純行政性的審批，不涉及技術考核。[40]
總體而言，社會公用計量標準器具均是由市局組織考評員去考核的，各區(qū)計量行政部門不組織考核，實際落實情況較好，且不會違反《上海計量監(jiān)督管理條例》第11條的規(guī)定。
2.事前事后多重監(jiān)管方式并行
社會公用計量標準器具的監(jiān)管方式包括事前許可和事后監(jiān)管兩方面，計量行政人員認為，事前許可有對于機構的授權和計量標準考核證書中的項目授權；事后監(jiān)管則包括備案、審批、復核決定等日常監(jiān)管，現(xiàn)在增加了“雙隨機、一公開”的抽查監(jiān)管方式。
關于備案、批準及復核決定，計量行政管理部門的一線工作人員和計量檢定機構的人員認為這些行政管理環(huán)節(jié)是有必要的，并且實踐中也較為有效。尤其是強制檢定在2017年取消收費[41]后，一些法定檢定機構由于經(jīng)濟等因素紛紛提出封存其所設置的社會公用計量標準器具，此時計量行政部門的審批環(huán)節(jié)對于保存必要社會公用計量標準器具以維持民生事業(yè)發(fā)展就顯得尤為重要，若無此項審批，檢定機構自行封存的現(xiàn)象就可能不當激增。行政機關的備案、批準、復核決定等環(huán)節(jié)其實起到了對社會公用計量標準器具的使用狀況的有效監(jiān)管，使行政機關及時知曉相關情況，避免了社會公用計量標準器具的流失。關于雙隨機的事后抽查監(jiān)管方式如前所述（第二章第一節(jié)第四項），在此不予贅述。
3.社會公用計量標準器具的設置情況
根據(jù)《管理辦法》第6條，社會公用計量標準器具可以設置在法定計量檢定機構中，也可以設置在授權計量檢定機構中。在前期問卷調(diào)研中確定具體監(jiān)管對象的范圍時，評估組發(fā)現(xiàn)社會公用計量標準器具目前僅設置在法定計量檢定機構中，授權計量檢定機構則在該項事務中存在被虛置的現(xiàn)象。
座談會中，評估組了解到原上海市質監(jiān)局曾在2007年時有過將社會公用計量標準器具建立在授權機構的先例，當時由于上海市計測院（法定檢定機構）的大口徑水表改造需要暫時封存一段時間，因而這段時間不能開展大口徑水表的檢定，原上海市質監(jiān)局了解到上海市自儀所（授權檢定機構）有大口徑水表的計量標準，因此將該項社會公用計量標準計量器具授權給這家機構。上海市市場監(jiān)管局計量處的楊初釗同志也表示，未來不排除在授權計量檢定機構中設置一些專業(yè)性較強的社會公用計量標準器具。這一問題在座談會中引發(fā)熱議，一些區(qū)級計量處的工作人員認為社會公用計量標準器具應當設置在法定計量檢定機構中，以保證其公正性；而上海市計量協(xié)會及相關民營企業(yè)、外資企業(yè)的代表則認為公正性不應由企業(yè)性質所決定，應施以有效的監(jiān)管措施來保證公正性，且設置在專業(yè)能力強的授權檢定機構中可以有效解決法定機構人員不足和專業(yè)化程度有限等困境，因此該規(guī)章中為授權檢定機構所保留的可能性應該被認可，并且得到落實和發(fā)展。但如何處理好專業(yè)性和公正性之間的關系還需要進一步思考，定義社會公用計量標準并非僅從技術層面的最高標準考慮，而是要求具有社會計量公證作用，所以要有維度地向社會放開。
4.法律義務的監(jiān)督情況
關于計量檢定機構的“執(zhí)行國家計量檢定系統(tǒng)表和有關計量技術規(guī)范”義務，《管理辦法》設置了違反該項義務的損害賠償責任條款，計量行政部門的工作人員認為該項責任是民事責任，是解決發(fā)生在企業(yè)等委托人與計量檢定機構之間民事糾紛的條款，因此計量行政部門未對該項責任進行監(jiān)督，也未輔之以相關行政責任。
而關于《管理辦法》第10條、第11條、第13條中的報請審批義務（該項作為義務具有一體兩面性，亦為不得擅自中止使用器具、拆卸改裝器具及廢除器具的禁止性義務）則未設置相關的法律責任條款予以保障。當評估方問及實務部門如何處理未報請審批擅自中止使用、拆卸改裝及廢除器具的情況時，計量行政機關代表認為沒有發(fā)現(xiàn)過違反該類義務的情況，亦沒有相關責任作為后置保障。評估方認為，此處存在以行政審批代替監(jiān)管的現(xiàn)象，且并無有效的監(jiān)督保障相關義務的履行，存在一定的監(jiān)管疏漏。
三、《管理辦法》實施過程中存在的問題及原因分析
?。ㄒ唬豆芾磙k法》中的部分行政職能未充分激活應積極落實
《管理辦法》第5條中市局關于社會公用計量標準器具的規(guī)劃制定權尚未得到落實，雖然已發(fā)布過一些起到規(guī)劃作用的行政規(guī)范性文件，如2011年上海市質監(jiān)局出臺的關于區(qū)縣技術機構能力建設的指導意見中有一部分針對社會公共計量標準的能力建設，以及2014年上海市質監(jiān)局計量行政部門出臺的關于各區(qū)法定計量檢定機構的社會公用計量標準器具的指導目錄等。但規(guī)劃本身的重要作用不容忽視，其直接影響社會公用計量標準器具的審批環(huán)節(jié)中的行政裁量權，已有的探索均無法替代真正的規(guī)劃，應積極落實該項職責。
《管理辦法》第6條第2款中規(guī)定，一些專業(yè)性較強、行業(yè)所需、工作條件要求特殊的社會公用計量標準器具可以設置在授權檢定機構內(nèi)，但目前全市的社會公用計量標準器具僅設置在十家法定計量檢定機構內(nèi)，這一條款的后半部分未充分激活。已有的實踐表明，在特殊時期嘗試將其設置在授權檢定機構中并未影響其公正性，未來可以對一些智能制造、人工智能、新材料、節(jié)能環(huán)保、生命健康等新興產(chǎn)業(yè)和高技術領域的社會公用計量標準[42]可以有步驟地向專業(yè)性較強的授權檢定機構放開。
?。ǘ豆芾磙k法》中的部分條款存在虛置現(xiàn)象且無存續(xù)必要
《管理辦法》中的考核條款與上位法《上海市計量監(jiān)督管理條例》（2018）存在出入，其語義中存在“區(qū)級組織建立非最高等級的社會公用器具時，由區(qū)計量行政部門自行考核”的可能性，但在實踐中均由市局組織考核，因此應調(diào)整為與《上海市計量監(jiān)督管理條例》相同的表述，明晰“其他等級的社會公用計量標準器具，由市計量行政部門主持考核”，以明確放棄這一語焉不詳且被虛置的可能性。
應用解釋條款實質上不符合《規(guī)章制定程序條例》（2017）第33條制定機關享有規(guī)章解釋權的規(guī)定，且實踐中市局并沒有作出過規(guī)章解釋，這一條款實質被虛置了，應放棄這一體條款，可以修改為無合法性瑕疵的表述，如市局負責應以培訓和咨詢問答的方式就社會公用計量標準器具監(jiān)管進行相關應用指導工作。
損害賠償條款由于純屬民事賠償，在實施過程中，計量行政部門未予以監(jiān)管，且相關損害賠償?shù)拿袷仑熑慰梢员弧队嬃窟`法行為處罰細則》(2015)第12條所涵蓋，也可由當事人之間的協(xié)議和《合同法》所確定損害賠償，因此無需保留該項。
?。ㄈ豆芾磙k法》中的監(jiān)管方式需要適應改革現(xiàn)狀
《管理辦法》中存在“重審批，輕監(jiān)管”的現(xiàn)象，主要采取備案、審批、復核決定等行政審批方式代替日常監(jiān)管，但并無有效的監(jiān)督保障相關報批義務的履行?，F(xiàn)在簡政放權的市場監(jiān)督管理體制改革中則強調(diào)“雙隨機、一公開”的事中事后監(jiān)管[43]，在計量行政領域的實務中已經(jīng)增加了“雙隨機、一公開”的抽查監(jiān)管方式，應將這一監(jiān)管方式納入其中，提升其規(guī)范性，確保相關工作開展有法可依。
?。ㄋ模豆芾磙k法》中的條文用語需要規(guī)范化以增強可操作性
《管理辦法》制定年限已久，一些用語與后續(xù)的立法和規(guī)范性文件存在差異，造成實務中監(jiān)管主體和監(jiān)管對象在理解和操作上的困惑。例如《管理辦法》與《計量法》、《計量法實施細則》、《上海市計量監(jiān)督管理條例》及《計量標準考核規(guī)范》（JJF1033-2016）中的有些用語內(nèi)涵是一致的，只是存在迥異的表述，需要進行規(guī)范化的統(tǒng)一表述以增加實際可操作性。
2018年國家市場監(jiān)管總局發(fā)布《市場監(jiān)管總局關于進一步加強社會公用計量標準建設與管理的指導意見》（國市監(jiān)計量[2018]171號），為落實指導意見，受國家市場監(jiān)管總局的委托，目前上海正在積極開展“全國社會公用計量標準管理辦法”的編制和研究工作[44]。評估方認為，上海市政府應當積極面對《管理辦法》相關條款的實施問題，激活計量行政部門的社會公用計量標準規(guī)劃職能，調(diào)整“重審批，輕監(jiān)管”的現(xiàn)象，加強以“雙隨機、一公開”的抽查監(jiān)管為代表的事中事后監(jiān)管，有維度地放開對授權檢定機構社會公用計量標準器具的審批，刪除部分虛置條款，同時規(guī)范相關條文用語增強統(tǒng)一性和可操作性。
第三部分
《上海市社會公用計量標準器具管理辦法》評估結論及建議
一、評估結論
?。ㄒ唬豆芾磙k法》的實施較為有效且有存續(xù)必要
在《管理辦法》的立法之初，不僅國家層面無社會公用計量標準器具的相關規(guī)范，各個省市也無相關的先例，其較好地彌補了地方立法層面在社會公用計量標準器具管理方面的空缺，是上海市地方政府規(guī)章的創(chuàng)新之舉。時至今日，《管理辦法》仍然是全國唯一的針對社會共用計量標準器具的地方政府規(guī)章，具有先進性、創(chuàng)新性和示范性。
在規(guī)章實施的調(diào)研過程中，評估組發(fā)現(xiàn)，《管理辦法》近二十年的實施整體較為有效。首先，《管理辦法》的知曉度較高，監(jiān)管對象對自身承擔的法律義務、責任的了解程度較高；80%的監(jiān)管對象認為規(guī)章設定的權利義務關系非常明確或比較明確且易于遵守；100%嚴格遵守了規(guī)章中關于保存、維護、使用社會公用計量標準器具的規(guī)定，均依據(jù)相關規(guī)定進行強制檢定，并接受計量行政部門的定期考核；70%的監(jiān)管對象認為該規(guī)章完全達到了管理社會公用計量標準器具、保障量值準確性的目的。其次，監(jiān)管主體在社會公用計量標準的行政管理中，以該規(guī)章為依據(jù)有效開展各項工作，原上海市質監(jiān)局曾出臺過相關指導意見，以非規(guī)劃的形式落實其統(tǒng)籌指導職能；在日常工作中通過對區(qū)局培訓和咨詢問答的方式落實其應用解釋的職能；對于社會公用計量標準器具的事前事后多重監(jiān)管方式也運轉良好，如與其他法律法規(guī)相銜接的機構授權和項目授權等事前許可，以及備案、審批、復核決定等均有效保障了社會公用計量標準器具的存續(xù)。
但在規(guī)章實施過程中還是存在部分問題的。首先，當前黨中央、國務院提出要加快“放管服”工作的推進，但《管理辦法》中的部分內(nèi)容與“放管服”的要求不相符，未及時將改革所提出的“雙隨機、一公開”的管理方式法治化，未能改變目前“重審批，輕監(jiān)管”的現(xiàn)象；其次，《管理辦法》的部分內(nèi)容與《計量標準考核規(guī)范》（JJF1033-2016）中對考核、保存、強制檢定的要求易于混淆，中止使用、拆卸改裝及廢除等相關用語表述需要規(guī)范化和統(tǒng)一化，避免對實踐中具體規(guī)定的執(zhí)行產(chǎn)生影響；最后，《管理辦法》中的規(guī)劃職能需要充分激活積極落實，應用解釋、損害賠償及考核主體條款存在虛置現(xiàn)行應及時修改或廢止，對社會公共計量標準器具也應逐步向授權檢定機構放開。
2018年9月《國家市場監(jiān)督管理總局關于進一步加強社會公用計量標準建設與管理的指導意見》（國市監(jiān)計量[2018]171號）提出，“社會公用計量標準作為統(tǒng)一量值的法定依據(jù)，是推動高質量發(fā)展的重大基礎設施，是國家的重要戰(zhàn)略資源”。在過去二十年，《管理辦法》作為全國唯一的社會公用計量領域的地方政府規(guī)章，其實施充分顯示了上海市計量管理法治的先進示范性；在今天，2016年提出的放管服改革和2018年的國家機構改革催促《管理辦法》進行管理方式的調(diào)整和改進，監(jiān)管主體和監(jiān)管對象一致認為瑕不掩瑜，仍然肯定其中一些管理措施的有效性和必要性；在未來，國家和地方依然需要這一標桿性的規(guī)章，上海市作為改革橋頭堡，應繼續(xù)探索這一具有社會公證作用的計量標準器具的規(guī)范化管理，以保障量值溯源的穩(wěn)定性。
（二）《管理辦法》的制度規(guī)范需要化解合法性和合理性問題
隨著《計量法》、《計量法實施細則》、《上海市計量監(jiān)督管理條例》的數(shù)番修訂、“放管服”改革深化中的政府職能轉變、以及2018年“深化黨和國家機構改革”所引發(fā)的行政主體名稱、職能和編制等諸多方面的變化，該《管理辦法》在制度層面呈現(xiàn)出一些難以調(diào)適的問題。
首先，《管理辦法》在社會公用計量器具行政管理方面為行政相對人增設了備案、報請批準、報請復核決定等義務，超越了2015年修訂的《立法法》第82條第6款中地方政府規(guī)章的立法權限[45]。社會公用計量標準的建立為相關上位法所設定的行政許可，根據(jù)《行政許可法》（2019）第16條第3款及第4款[46]，規(guī)章僅能對上位法設定的行政許可作出實施性規(guī)定，而不能增設行政許可；《管理辦法》第10條中止使用的批準、第11條拆卸改裝的批準和第13條廢除申請的復核決定等行政審批均超出了行政許可實施性規(guī)定的范疇[47]，為其新設定的長期性行政許可，超出了省級政府規(guī)章的立法權限[48]。
其次，《管理辦法》的相關上位法進行了數(shù)次修改，尤其在2015年至2018年間進行了密集的修訂工作，《管理辦法》因應上位法變遷進行了兩次修改，但依然存在一些問題，如《管理辦法》中的考核規(guī)定與《計量法》存在細微出入，中止使用的審批、拆卸改裝的審批及廢止的申請復核決定等缺少上位法依據(jù)，保護維護的人員要求相比上位法中的條件存在欠缺之處，其損害賠償責任的前置要求也無準確依據(jù)。
最后，由于2018年“深化黨和國家機構改革”所引發(fā)的行政主體名稱、職能和編制變化和“放管服”改革深化中的政府職能轉變，《管理辦法》中的監(jiān)管主體用語需要調(diào)整以配合新的行政建制，監(jiān)管對象用語也需依據(jù)相關上位法和相關市場管理體制改革中計量檢定機構的名稱進行微調(diào)。在監(jiān)管體系中，市、區(qū)二級職權分配存在市級職權過多、區(qū)級職權過少的問題，不利于市級計量行政部門開展社會公用計量標準器具的規(guī)劃制定，從宏觀層面發(fā)揮對社會公用計量標準體系更新迭代的規(guī)劃職能，不利于區(qū)級計量行政部門監(jiān)管能力的加強與發(fā)揮。而針對監(jiān)管對象的義務責任設置則存在義務與責任無法對應的問題，相關義務事項即中止使用的報請審批、拆卸改裝的報請審批及廢止的申請復核決定等過于繁重，部分已不再契合簡政放權、放管結合的市場監(jiān)管改革方向，也與“雙隨機、一公開”的計量管理改革之意不相契合，未來亟需對這些行政審批事項進行調(diào)整。
二、評估建議
?。ㄒ唬┞窂竭x擇：保留該規(guī)章，進行重大修改
該規(guī)章在制度規(guī)范層面和實施效果層面實質存在行政建制和行政審批的問題。行政建制僅涉及用語規(guī)范和職能分配的合理性層面問題；行政審批則涉及《立法法》和《行政許可法》中立法權限的合法性層面問題，放管服改革從重審批到重監(jiān)管的調(diào)整所帶來的原有監(jiān)管方式合理性和有效性問題。
評估組認為，有以下三種方案可供選擇：
方案一，對《管理辦法》進行較大幅度修改，保留現(xiàn)有的地方政府規(guī)章位階。改變目前的監(jiān)管方式，保留備案方式的監(jiān)督，將拆卸改裝器具的審批修改為行政許可的變更程序，將廢除器具的審批修改為行政許可的注銷程序，增加符合《行政許可法》中行政許可實施的“雙隨機、一公開”和定期強制檢定等監(jiān)督檢查的方式。
方案二，廢止《管理辦法》，其必要保留的條款納入《上海市計量監(jiān)督管理條例》中。《市場監(jiān)管總局關于進一步加強社會公用計量標準化建設與管理的指導意見》（國市監(jiān)計量[2018]171號）中對社會公用計量標準的管理指出，“未經(jīng)計量行政部門批準，任何單位和個人不得擅自改造、拆遷、停用社會公用計量標準?！笨蓪⒋藷o上位法依據(jù)[49]且不屬于地方政府規(guī)章權限范疇但確有保留必要的行政審批事項，納入《上海市計量監(jiān)督管理條例》這一地方性法規(guī)中。《管理辦法》（1997）先于《上海市計量監(jiān)督管理條例》（2000）制定，兩者雖在內(nèi)容上存在一定的重疊性，但前者依然有其獨特的不可替代性，這種上升僅能保留有限的審批條款，無法全面實現(xiàn)對社會公用計量標準器具的有效監(jiān)管。
方案三，對《管理辦法》進行小幅度修改，上升為獨立的地方性法規(guī)。此種方式可以保留現(xiàn)有的大部分行政審批，立法權限空間較大，但立法程序較復雜，需要由上海市人大或其常委會通過。
評估組傾向選擇方案一，建議保留原位階，對無上位法依據(jù)的審批事項進行調(diào)整；同時對相關條文進行修改以解決合理性和有效性問題。
（二）《管理辦法》相關條文的具體修改建議
| 以下建議針對《上海市社會公用計量標準器具管理辦法(2018修正)》 |
| 第一條（目的和依據(jù)）略。建議：保留。 |
| 第二條（定義）略。建議：保留。 |
| 第三條（適用范圍）本辦法適用于本市范圍內(nèi)社會公用計量標準器具的建立、保持、使用和廢除。建議：將“和廢除”改為“更換和注銷”。理由：見第11條、第12條修改的理由部分。 |
| 第四條（主管部門）上海市質量技術監(jiān)督局（以下簡稱市質量技術監(jiān)督局）是本市計量行政主管部門，負責本市社會公用計量標準器具的管理和監(jiān)督工作。本市各區(qū)計量行政部門在市質量技術監(jiān)督局的指導下，按照職責分工，負責本行政區(qū)域內(nèi)社會公用計量標準器具的管理和監(jiān)督工作。建議：將“上海市質量技術監(jiān)督局”修改為“上海市計量行政部門”。理由：配合2018年機構改革，計量行政部門已隨質監(jiān)并入市場監(jiān)管局中，為保證條文穩(wěn)定性與統(tǒng)一性，采用《上海市計量監(jiān)督管理條例》（2018）第3條中的機構用語。 |
| 第五條（規(guī)劃的制定）市質量技術監(jiān)督局應當根據(jù)本市經(jīng)濟建設、社會發(fā)展和科技進步的需要，統(tǒng)一制定建立社會公用計量標準器具的規(guī)劃，報市人民政府批準后實施。建議：將“上海市質量技術監(jiān)督局”修改為“上海市計量行政部門”。理由：同上。 |
| 第六條（社會公用計量標準器具的建立）建立社會公用計量標準器具，應當符合本市建立社會公用計量標準器具規(guī)劃的要求。屬于基本的、通用的、為各行業(yè)服務的社會公用計量標準器具，設置在法定計量檢定機構內(nèi)；屬于專業(yè)性較強、僅為個別行業(yè)所需要或者工作條件要求特殊的社會公用計量標準器具，經(jīng)組織建立該社會公用計量標準器具的計量行政部門同意，可以設置在其他具有獨立法人資格的計量檢定機構或者技術機構內(nèi)。建議：將“其他具有獨立法人資格的計量檢定機構或者技術機構”修改為“經(jīng)授權的計量器具檢定機構”。理由：與《上海市計量監(jiān)督管理條例》第17條第2款和第4款的用語保持一致。 |
| 第七條（社會公用計量標準器具的考核）社會公用計量標準器具經(jīng)考核合格后，方可開展計量檢定和校準服務。區(qū)計量行政部門組織建立的各項本行政區(qū)域內(nèi)最高等級的社會公用計量標準器具，由市質量技術監(jiān)督局主持考核，市質量技術監(jiān)督局組織建立的各項本行政區(qū)域內(nèi)最高等級的社會公用計量標準器具，由國家計量行政部門主持考核；其他等級的，由組織建立該社會公用計量標準器具的計量行政部門主持考核。建議：1.將第1款修改為“社會公用計量標準器具的考核合格以計量標準考核證書為依據(jù)，經(jīng)計量行政部門審批并頒發(fā)社會公用計量標準證書后，計量檢定機構方可開展計量檢定和校準服務”。2.將第2款修改為“本市最高等級的社會公用計量標準器具，由國務院行政部門主持考核；其他等級的社會公用計量標準器具，由市計量行政部門主持考核”。理由：厘清“計量標準考核證書”與“社會公用計量標準證書”雙證之間的關系，增強可操作性。后者修改依據(jù)為《上海市計量監(jiān)督管理條例》（2018）第11條。 |
| 第八條（社會公用計量標準器具的強制檢定）略。建議：保留。 |
| 第九條（社會公用計量標準器具的使用）略。建議：保留。 |
| 第十條（社會公用計量標準器具的中止使用）計量檢定機構或者技術機構應當定期檢查社會公用計量標準器具的技術狀況，保證正常工作。計量檢定機構或者技術機構不得自行中止計量檢定和校準服務。因故需要中止計量檢定和校準服務的，應當履行下列手續(xù)：（一）中止時間在30日以內(nèi)的，報組織建立該社會公用計量標準器具的計量行政部門備案；（二）中止時間超過30日的，報組織建立該社會公用計量標準器具的計量行政部門批準。建議：將本條的小標題“中止使用”修改為“封存”。增加封存原因描述，將第2款修改為“計量檢定機構或者技術機構不得擅自封存社會公用計量標準器具。因技術改造、設備問題、搬遷、無量傳工作等原因需要封存器具的，應當履行下列手續(xù)：（一）中止時間在30日以內(nèi)的，報組織建立該社會公用計量標準器具的計量行政部門備案；（二）中止時間超過30日的，報組織建立該社會公用計量標準器具的計量行政部門批準。理由：參考《計量標準考核規(guī)范》（JJF1033-2016）這一行政規(guī)范性文件[50]中的用語，在因技術改造/設備問題/搬遷/無量傳工作等情況下，可以申請停用，此種情況的專業(yè)術語為“封存”。根據(jù)《行政許可法》（2019）第67條規(guī)定，“取得直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入行政許可的被許可人，應當按照國家規(guī)定的服務標準、資費標準和行政機關依法規(guī)定的條件，向用戶提供安全、方便、穩(wěn)定和價格合理的服務，并履行普遍服務的義務；未經(jīng)作出行政許可決定的行政機關批準，不得擅自停業(yè)、歇業(yè)。被許可人不履行前款規(guī)定的義務的，行政機關應當責令限期改正，或者依法采取有效措施督促其履行義務。” |
| 第十一條（社會公用計量標準器具的拆卸改裝）因社會公用計量標準器具損壞或者原執(zhí)行的國家計量檢定系統(tǒng)表和有關計量技術規(guī)范修訂等原因，需要拆卸或者改裝社會公用計量標準器具的，應當報經(jīng)組織建立該社會公用計量標準器具的計量行政部門批準。建議：將“拆卸改裝”修改為“更換”，將報請批準修改為“應當向組織建立該社會公用計量標準器具的計量行政部門申請更換，符合社會公用計量標準器具的法定條件及標準的，依法為其辦理更換手續(xù)?！崩碛桑涸摋l增設的行政審批事項無上位法依據(jù)，建議刪除審批方式，改為當滿足法定條件時為其依法辦理更換手續(xù)。參考《計量標準考核規(guī)范》（JJF1033-2016）中的用語，在因檢定規(guī)程或計量技術規(guī)范變更/原計量標準器或主要配套設備出現(xiàn)問題時，申請“更換”。同時參考《行政許可法》（2019）第49條的變更程序，被許可人要求變更行政許可事項的，應當向作出行政許可決定的行政機關提出申請；符合法定條件、標準的，行政機關應當依法辦理變更手續(xù)。 |
| 第十二條（社會公用計量標準器具廢除的情形）社會公用計量標準器具在使用過程中有下列情形之一的，應當予以廢除：（一）被其他社會公用計量標準器具所替代的；（二）設置社會公用計量標準器具的機構被撤銷的。建議：將“廢除”修改為“注銷”，明晰實務中“依職權或依申請”兩種啟動程序。即修改為“（社會公用計量標準器具注銷的情形）社會公用計量標準器具在使用過程中有下列情形之一的，計量行政部門應當依職權或依申請予以注銷：（一）被其他社會公用計量標準器具所替代的；（二）設置社會公用計量標準器具的機構被撤銷的?！崩碛桑簠⒖肌缎姓S可法》（2019）第70條規(guī)定，“有下列情形之一的，行政機關應當依法辦理有關行政許可的注銷手續(xù)：（一）行政許可有效期屆滿未延續(xù)的；（二）賦予公民特定資格的行政許可，該公民死亡或者喪失行為能力的；（三）法人或者其他組織依法終止的；（四）行政許可依法被撤銷、撤回，或者行政許可證件依法被吊銷的；（五）因不可抗力導致行政許可事項無法實施的；（六）法律、法規(guī)規(guī)定的應當注銷行政許可的其他情形。” |
| 第十三條（社會公用計量標準器具廢除的申請）廢除社會公用計量標準器具，應當向市質量技術監(jiān)督局提出申請：（一）廢除區(qū)計量行政部門組織建立的各項社會公用計量標準器具的，由區(qū)計量行政部門提出申請；（二）廢除市質量技術監(jiān)督局組織建立的各項社會公用計量標準器具的，由設置社會公用計量標準器具的機構提出申請。市質量技術監(jiān)督局應當在接到申請之日起10日內(nèi)，作出復核決定。經(jīng)復核予以廢除的，通知申請部門或者機構，并予以公告。任何部門和機構不得使用已被廢除的社會公用計量標準器具。建議：將本條修改為“（社會公用計量標準的注銷程序）”，第1款改為“根據(jù)本規(guī)章第十二條應當注銷社會公用計量標準的，設置社會公用計量標準器具的機構應當向市計量行政部門申請注銷”，將第2款改為“市計量行政部門應當在接到申請之日起10日內(nèi)，作出是否注銷的決定。依法予以注銷的，辦理注銷手續(xù)，通知申請部門或機構，并予以公告。”將第3款改為，“任何部門和機構不得使用已被注銷許可的社會公用計量標準器具。”理由：參考《行政許可法》（2019）第70條，同上。 |
| 第十四條（保存、維護、使用的制度和操作規(guī)范）建議：保留。 |
| 第十五條（社會公用計量標準器具的保管人員）社會公用計量標準器具應當由專人負責保存、維護和使用。建議：修改為“社會公用計量標準器具應當由經(jīng)考核合格的專人負責保存、維護和使用”。理由：《計量法》（2018）第20條、《計量法實施細則》（2018）第26條、《上海市計量監(jiān)督管理條例》第17條均保留了“考核合格”的要求。 |
| 第十六條（損害賠償）使用社會公用計量標準器具，因未執(zhí)行國家計量檢定系統(tǒng)表和有關計量技術規(guī)范而給委托人或者其他利害關系人造成損失的，應當依法承擔賠償責任。建議：刪除。理由：此條長期處于虛置狀態(tài)。 |
| 第十七條（應用解釋部門）本辦法的具體應用問題，由市質量技術監(jiān)督局負責解釋。建議：修改為“市計量行政部門以組織培訓、咨詢問答等方式指導本條例的應用?！崩碛桑罕苊庖?guī)章解釋權的合法性問題。 |
| 第十八條（施行日期）本辦法自1997年7月1日起施行。建議：修改為本條例自XXXX年XX月XX日起施行。 |
另外，建議增加以下條款：
1.雙隨機、一公開的監(jiān)管方式條款。
計量行政部門對社會公用計量標準器具建立雙隨機抽查機制，建設設有社會公用計量標準器具的計量檢定機構庫和計量行政部門執(zhí)法人員庫。對隨機抽查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，進行相應的行政處罰，及時封存或注銷達不到原考核條件的社會公用計量標準器具，并及時向社會公布。
2.投訴條款。
公民、法人或其他組織發(fā)現(xiàn)計量檢定機構違法使用社會公用計量標準器具從事計量檢定服務，或者發(fā)現(xiàn)計量檢定機構擅自封存社會公用計量標準器具的行為，有權向計量行政部門投訴，計量行政部門應當及時核實、處理，責令計量檢定部門限期改正，并向投訴人反饋，同時向社會公布。
3.法律責任條款。
計量檢定機構違反本法第十條、第十一條、第十二條和第十三條，未及時辦理相關手續(xù)自行封存、更換或注銷社會公用計量標準器具的，計量行政部門應當責令限期改正，或者依法采取有效措施督促其履行義務。
?。ㄈ豆芾磙k法》修改后的監(jiān)管前景
1.調(diào)整監(jiān)管方式
將目前無上位法依據(jù)的拆卸改裝器具和廢除器具的行政審批修改為《行政許可法》實施程序中的變更程序以及注銷程序，避免相關行政審批的合法性困境。此處調(diào)整的目的在于，通過形式性程序替代原先的實質性審批，實質性的行政審批具有新設許可的嫌疑，而變更程序和注銷程序僅為程序性事項，且能保證計量行政部門對于社會公用計量標準的動態(tài)信息的知曉度，具體的考核或監(jiān)管可以后置于該項程序，如在進行變更程序后，將相關信息納入重點監(jiān)督檢查對象庫，用后續(xù)的監(jiān)督檢查防范其中可能存在的量值溯源問題。
同時增加“雙隨機、一公開”的主動隨機抽查條款和接收公民、法人和其他組織投訴的條款，將重心由原先的行政審批，調(diào)整為主動的事后檢查與監(jiān)督，相關的行政職能人員配置也應由審批崗位調(diào)整為事中事后監(jiān)管的檢查崗位。
2.擴大監(jiān)管范圍
一些專業(yè)性較強、行業(yè)所需、工作條件要求特殊的社會公用計量標準器具可以設置在授權檢定機構內(nèi)，但目前全市的社會公用計量標準器具僅設置在十家法定計量檢定機構內(nèi)。已有的實踐表明，在特殊時期嘗試將其設置在授權檢定機構中并未影響其公正性，未來可以對一些智能制造、人工智能、新材料、節(jié)能環(huán)保、生命健康等新興產(chǎn)業(yè)和高技術領域的社會公用計量標準可以有步驟地向專業(yè)性較強的授權檢定機構放開。
3.完善監(jiān)管體系
推進事中、事后監(jiān)管，轉變社會公用計量領域“重審批”的思維，不僅僅在于強調(diào)行政執(zhí)法的力度，還在于構建行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與的整體監(jiān)管體系。行政機關應當率先扭轉監(jiān)管思路，加強定期強制檢定、雙隨機監(jiān)督抽查；在變更、封存、注銷程序后及時進行定向監(jiān)督檢查，對行政相對人進行動態(tài)管理；建設違法違規(guī)的公開平臺，落實計量檢定機構的征信管理機制。同時通過投訴機制，發(fā)揮行業(yè)自律、輿論監(jiān)督與群眾參與在社會公用計量標準器具監(jiān)管過程中的參與。
附件：報告中所涉法條索引
（一）相關法律
《中華人民共和國立法法》（2000）
第七十三條省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。
地方政府規(guī)章可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項；（二）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項。
《中華人民共和國立法法》（2015）
第八十二條省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。
地方政府規(guī)章可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項；（二）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項。
設區(qū)的市、自治州的人民政府根據(jù)本條第一款、第二款制定地方政府規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項。已經(jīng)制定的地方政府規(guī)章，涉及上述事項范圍以外的，繼續(xù)有效。
除省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和國務院已經(jīng)批準的較大的市以外，其他設區(qū)的市、自治州的人民政府開始制定規(guī)章的時間，與本省、自治區(qū)人民代表大會常務委員會確定的本市、自治州開始制定地方性法規(guī)的時間同步。
應當制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規(guī)。
沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范。
《中華人民共和國行政許可法》（2019）
第二條本法所稱行政許可，是指行政機關根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。
第三條行政許可的設定和實施，適用本法。
有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務、外事等事項的審批，不適用本法。
第十五條本法第十二條所列事項，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規(guī)。
地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設定應當由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業(yè)或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務，不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場。
《中華人民共和國計量法》(2018)
第四條國務院計量行政部門對全國計量工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。
縣級以上地方人民政府計量行政部門對本行政區(qū)域內(nèi)的計量工作實施監(jiān)督管理。
第六條縣級以上地方人民政府計量行政部門根據(jù)本地區(qū)的需要，建立社會公用計量標準器具，經(jīng)上級人民政府計量行政部門主持考核合格后使用。
第七條國務院有關主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關主管部門，根據(jù)本部門的特殊需要，可以建立本部門使用的計量標準器具，其各項最高計量標準器具經(jīng)同級人民政府計量行政部門主持考核合格后使用。
第九條縣級以上人民政府計量行政部門對社會公用計量標準器具，部門和企業(yè)、事業(yè)單位使用的最高計量標準器具，以及用于貿(mào)易結算、安全防護、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境監(jiān)測方面的列入強制檢定目錄的工作計量器具，實行強制檢定。未按照規(guī)定申請檢定或者檢定不合格的，不得使用。實行強制檢定的工作計量器具的目錄和管理辦法，由國務院制定。
對前款規(guī)定以外的其他計量標準器具和工作計量器具，使用單位應當自行定期檢定或者送其他計量檢定機構檢定。
第十條計量檢定必須按照國家計量檢定系統(tǒng)表進行。國家計量檢定系統(tǒng)表由國務院計量行政部門制定。
計量檢定必須執(zhí)行計量檢定規(guī)程。國家計量檢定規(guī)程由國務院計量行政部門制定。沒有國家計量檢定規(guī)程的，由國務院有關主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府計量行政部門分別制定部門計量檢定規(guī)程和地方計量檢定規(guī)程。
第十六條使用計量器具不得破壞其準確度，損害國家和消費者的利益。
第十八條縣級以上人民政府計量行政部門應當依法對制造、修理、銷售、進口和使用計量器具，以及計量檢定等相關計量活動進行監(jiān)督檢查。有關單位和個人不得拒絕、阻撓。
第二十條縣級以上人民政府計量行政部門可以根據(jù)需要設置計量檢定機構，或者授權其他單位的計量檢定機構，執(zhí)行強制檢定和其他檢定、測試任務。
執(zhí)行前款規(guī)定的檢定、測試任務的人員，必須經(jīng)考核合格。
第二十六條使用不合格的計量器具或者破壞計量器具準確度，給國家和消費者造成損失的，責令賠償損失，沒收計量器具和違法所得，可以并處罰款。
（二）相關行政法規(guī)
《規(guī)章制定程序條例》(2017)
第三十三條規(guī)章解釋權屬于規(guī)章制定機關。
規(guī)章有下列情形之一的，由制定機關解釋：
（一）規(guī)章的規(guī)定需要進一步明確具體含義的；
?。ǘ┮?guī)章制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用規(guī)章依據(jù)的。
規(guī)章解釋由規(guī)章制定機關的法制機構參照規(guī)章送審稿審查程序提出意見，報請制定機關批準后公布。
規(guī)章的解釋同規(guī)章具有同等效力。
《中華人民共和國計量法實施細則》(2018)
第七條計量標準器具（簡稱計量標準，下同）的使用，必須具備下列條件：
?。ㄒ唬┙?jīng)計量檢定合格；
?。ǘ┚哂姓９ぷ魉枰沫h(huán)境條件；
（三）具有稱職的保存、維護、使用人員；
?。ㄋ模┚哂型晟频墓芾碇贫?。
第八條社會公用計量標準對社會上實施計量監(jiān)督具有公證作用?？h級以上地方人民政府計量行政部門建立的本行政區(qū)域內(nèi)最高等級的社會公用計量標準，須向上一級人民政府計量行政部門申請考核；其他等級的，由當?shù)厝嗣裾嬃啃姓块T主持考核。
經(jīng)考核符合本細則第七條規(guī)定條件并取得考核合格證的，由當?shù)乜h級以上人民政府計量行政部門審批頒發(fā)社會公用計量標準證書后，方可使用。
第十一條使用實行強制檢定的計量標準的單位和個人，應當向主持考核該項計量標準的有關人民政府計量行政部門申請周期檢定。
使用實行強制檢定的工作計量器具的單位和個人，應當向當?shù)乜h（市）級人民政府計量行政部門指定的計量檢定機構申請周期檢定。當?shù)夭荒軝z定的，向上一級人民政府計量行政部門指定的計量檢定機構申請周期檢定。
第二十五條縣級以上人民政府計量行政部門依法設置的計量檢定機構，為國家法定計量檢定機構。其職責是：負責研究建立計量基準、社會公用計量標準，進行量值傳遞，執(zhí)行強制檢定和法律規(guī)定的其他檢定、測試任務，起草技術規(guī)范，為實施計量監(jiān)督提供技術保證，并承辦有關計量監(jiān)督工作。
第二十六條國家法定計量檢定機構的計量檢定人員，必須經(jīng)考核合格。
計量檢定人員的技術職務系列，由國務院計量行政部門會同有關主管部門制定。
第二十七條縣級以上人民政府計量行政部門可以根據(jù)需要，采取以下形式授權其他單位的計量檢定機構和技術機構，在規(guī)定的范圍內(nèi)執(zhí)行強制檢定和其他檢定、測試任務：（一）授權專業(yè)性或區(qū)域性計量檢定機構，作為法定計量檢定機構；（二）授權建立社會公用計量標準；（三）授權某一部門或某一單位的計量檢定機構，對其內(nèi)部使用的強制檢定計量器具執(zhí)行強制檢定；（四）授權有關技術機構，承擔法律規(guī)定的其他檢定、測試任務。
?。ㄈ┫嚓P部門規(guī)章
《計量標準考核辦法》(2018第二次修改)
第二條社會公用計量標準，部門和企業(yè)、事業(yè)單位的各項最高等級的計量標準，應當按照本辦法進行考核。
第三條本辦法所稱計量標準考核，是指國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局及地方各級質量技術監(jiān)督部門（以下簡稱質量技術監(jiān)督部門）對計量標準測量能力的評定和開展量值傳遞資格的確認。計量標準考核包括對新建計量標準的考核和對計量標準的復查考核。
第四條國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局（以下簡稱國家質檢總局）統(tǒng)一監(jiān)督管理全國計量標準考核工作。省級質量技術監(jiān)督部門負責監(jiān)督管理本行政區(qū)域內(nèi)計量標準考核工作。
第五條國家質檢總局組織建立的社會公用計量標準及各省級質量技術監(jiān)督部門組織建立的各項最高等級的社會公用計量標準，由國家質檢總局主持考核；地（市）、縣級質量技術監(jiān)督部門組織建立的各項最高等級的社會公用計量標準，由上一級質量技術監(jiān)督部門主持考核；各級地方質量技術監(jiān)督部門組織建立其他等級的社會公用計量標準，由組織建立計量標準的質量技術監(jiān)督部門主持考核。
國務院有關部門和省、自治區(qū)、直轄市有關部門建立的各項最高等級的計量標準，由同級的質量技術監(jiān)督部門主持考核。
國務院有關部門所屬的企業(yè)、事業(yè)單位建立的各項最高等級的計量標準，由國家質檢總局主持考核；省、自治區(qū)、直轄市有關部門所屬的企業(yè)、事業(yè)單位建立的各項最高等級的計量標準，由當?shù)厥〖壻|量技術監(jiān)督部門主持考核；無主管部門的企業(yè)單位建立的各項最高等級的計量標準，由該企業(yè)工商注冊地的質量技術監(jiān)督部門主持考核。
第十二條組織考核的質量技術監(jiān)督部門應當委托具有相應能力的單位（以下簡稱考評單位）或者考評組承擔計量標準考核的考評任務。
計量標準的考評工作由計量標準考評員執(zhí)行。特殊項目，組織考核的質量技術監(jiān)督部門可聘請技術專家和計量標準考評員組成考評組執(zhí)行考評工作。
計量標準考評員分為兩級，計量標準一級考評員由國家質檢總局組織考核，計量標準二級考評員由省級質量技術監(jiān)督部門組織考核，經(jīng)考核合格的考評員，分別由國家質檢總局和省級質量技術監(jiān)督部門進行管理。
第十五條主持考核的質量技術監(jiān)督部門應當在接到考評材料的20個工作日內(nèi)完成審批工作，確認考核合格的，主持考核的質量技術監(jiān)督部門做出考核合格的行政許可決定，并在10個工作日內(nèi)向申請考核單位頒發(fā)計量標準考核證書；不合格的，主持考核的質量技術監(jiān)督部門應當向申請考核單位發(fā)送不予行政許可決定。
《計量違法行為處罰細則》(2015)
第八條社會公用計量標準，經(jīng)檢查達不到原考核條件的，責令其停止使用，限期整改；經(jīng)整改仍達不到原考核條件的，由原發(fā)證機關吊銷其證書。
第十二條使用計量器具違反計量法律、法規(guī)的，按以下規(guī)定處罰：
?。ㄒ唬┥鐣糜嬃繕藴屎筒块T、企業(yè)、事業(yè)單位各項最高計量標準，未按照規(guī)定申請檢定的或超過檢定周期而繼續(xù)使用的，責令其停止使用，可并處五百元以下罰款；經(jīng)檢定不合格而繼續(xù)使用的，責令其停止使用，可并處一千元以下罰款。
?。ǘ儆趶娭茩z定的工作計量器具，未按照規(guī)定申請檢定或超過檢定周期而繼續(xù)使用的，責令其停止使用，可并處五百元以下罰款；經(jīng)檢定不合格而繼續(xù)使用的，責令其停止使用，可并處一千元以下罰款。
?。ㄈ儆诜菑娭茩z定的計量器具，未按照規(guī)定自行定期檢定或者送其他有權對社會開展檢定工作的計量檢定機構定期檢定的，責令其停止使用，可并處二百元以下罰款；經(jīng)檢定不合格而繼續(xù)使用的，責令其停止使用，可并處五百元以下罰款。
?。ㄋ模┰诮?jīng)銷活動中，使用非法定計量單位計量器具的，沒收該計量器具。
?。ㄎ澹┦褂貌缓细竦挠嬃科骶呓o國家或消費者造成損失的，責令賠償損失，沒收計量器具和全部違法所得，可并處二千元以下罰款。
?。┦褂靡云垓_消費者為目的的計量器具或者破壞計量器具準確度、偽造數(shù)據(jù)，給國家或消費者造成損失的，責令賠償損失，沒收計量器具和全部違法所得，可并處二千元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第二十二條計量檢定人員有下列行為之一的，給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）違反檢定規(guī)程進行計量檢定的；（二）使用未經(jīng)考核合格的計量標準開展檢定的；（三）未取得計量檢定證件進行計量檢定的；（四）偽造檢定數(shù)據(jù)的。
第二十三條計量檢定人員出具錯誤數(shù)據(jù)，給送檢一方造成損失的，由其所在的技術機構賠償損失；情節(jié)輕微的，給予計量檢定人員行政處分；構成犯罪的，依法追究其刑事責任。
?。ㄋ模┫嚓P地方性法規(guī)
《上海市計量監(jiān)督管理條例》（2018）
第三條市計量行政部門負責本市的計量監(jiān)督管理工作，組織實施本條例。
區(qū)計量行政部門在市計量行政部門的領導下，按照職責分工，負責本行政區(qū)域內(nèi)的計量監(jiān)督管理工作。
市計量行政部門的執(zhí)法機構，按照本條例的授權實施行政處罰。
第十條市計量行政部門應當根據(jù)經(jīng)濟建設、社會發(fā)展和科技進步的需要，統(tǒng)一制定本市建立社會公用計量標準器具的規(guī)劃，經(jīng)市人民政府批準后實施。
第十一條社會公用計量標準器具應當按照國家有關規(guī)定進行考核。
本市最高等級的社會公用計量標準器具，由國務院計量行政部門主持考核；其他等級的社會公用計量標準器具，由市計量行政部門主持考核?？己撕细竦?，方可開展計量器具強制檢定或者校準服務。
經(jīng)考核合格投入使用的社會公用計量標準器具，應當定期接受計量器具強制檢定。
第十二條下列計量標準器具經(jīng)市計量行政部門組織考核合格后方可使用：
?。ㄒ唬┯嬃繖z定機構進行強制檢定所使用的計量標準器具；
?。ǘ┯嬃啃蕶C構進行計量校準所使用的計量標準器具；
（三）計量器具制造企業(yè)以及定量包裝商品生產(chǎn)企業(yè)建立的本企業(yè)最高等級的計量標準器具。
第十七條計量器具強制檢定應當按照國家計量檢定系統(tǒng)表進行，并執(zhí)行計量檢定規(guī)程。
使用實行強制檢定計量器具的單位和個人，應當向法定計量檢定機構或者經(jīng)授權的計量器具檢定機構申請計量器具強制檢定。
計量器具檢定機構應當依法履行計量器具強制檢定職責，做好統(tǒng)計工作，并向市計量行政部門報告。
國家法定計量檢定機構的計量檢定人員以及被授權單位執(zhí)行檢定任務的人員，必須經(jīng)考核合格，并使用合格的計量標準器具，按照計量檢定規(guī)程及其他有關規(guī)定，公正、客觀、準確地進行計量器具強制檢定，不得偽造檢定數(shù)據(jù)。
第二十六條開展計量器具校準或者計量鑒證業(yè)務的機構，禁止下列行為：
（一）計量標準器具未經(jīng)考核合格從事計量器具校準服務；
?。ǘ┯嬃科骶咝省⒂嬃胯b證不按照規(guī)范進行；
?。ㄈ┏鲇嬃繕藴势骶呖己撕细穹秶?，不及時辦理有關手續(xù)。
第三十三條違反本條例第十七條第四款規(guī)定，計量檢定人員有下列行為之一的，給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）偽造檢定數(shù)據(jù)的；（二）出具錯誤數(shù)據(jù)，給送檢一方造成損失的；（三）違反計量檢定規(guī)程進行檢定活動的；（四）使用未經(jīng)考核合格的計量標準器具從事檢定活動的；（五）未經(jīng)考核合格執(zhí)行計量檢定的。
有前款第（二）項情形的，計量檢定人員所在單位應當承擔相應的賠償責任。
[1]《計量法》由全國人民代表大會常務委員會于1985年頒布實施，后于2009年、2013年、2015年、2017年和2018年進行了五次修正。
[2]《計量法實施細則》由國務院于1987年頒布實施，后于2016年、2017年、2018年進行了三次修正。
[3]《上海市計量監(jiān)督管理條例》由上海市人民代表大會常務委員會于2000年頒布，后于2010年、2017年和2018年進行了三次修正。
[4]《計量標準考核辦法》由國家計量局于1987年頒布實施，后由國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局于2005年重新頒布施行，根據(jù)2018年3月6日質檢總局令第196號進行了第一次修改，根據(jù)2018年12月21日國家市場監(jiān)督管理總局令第4號進行了第二次修改。
[5]參見王太高：《權力清單中的地方政府規(guī)章——以<立法法>第82條為中心的分析和展開》，載《江蘇社會科學》2016年第03期。
[6]《國務院辦公廳關于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》（國辦發(fā)〔2015〕58號）中要求“大力推廣隨機抽查監(jiān)管（一）制定隨機抽查事項清單。法律法規(guī)規(guī)章沒有規(guī)定的，一律不得擅自開展檢查。對法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的檢查事項，要大力推廣隨機抽查，不斷提高隨機抽查在檢查工作中的比重。要制定隨機抽查事項清單，明確抽查依據(jù)、抽查主體、抽查內(nèi)容、抽查方式等。隨機抽查事項清單根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章修訂情況和工作實際進行動態(tài)調(diào)整，及時向社會公布。（二）建立“雙隨機”抽查機制。要建立隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員的“雙隨機”抽查機制，嚴格限制監(jiān)管部門自由裁量權。建立健全市場主體名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫，通過搖號等方式，從市場主體名錄庫中隨機抽取檢查對象，從執(zhí)法檢查人員名錄庫中隨機選派執(zhí)法檢查人員。推廣運用電子化手段，對“雙隨機”抽查做到全程留痕，實現(xiàn)責任可追溯。（三）合理確定隨機抽查的比例和頻次。要根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展和監(jiān)管領域實際情況，合理確定隨機抽查的比例和頻次，既要保證必要的抽查覆蓋面和工作力度，又要防止檢查過多和執(zhí)法擾民。對投訴舉報多、列入經(jīng)營異常名錄或有嚴重違法違規(guī)記錄等情況的市場主體，要加大隨機抽查力度。（四）加強抽查結果運用。對抽查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，要依法依規(guī)加大懲處力度，形成有效震懾，增強市場主體守法的自覺性。抽查情況及查處結果要及時向社會公布，接受社會監(jiān)督?！?/p>
[7]2001年12月11日國務院行政審批制度改革小組印發(fā)的《關于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》(國審改發(fā)[2001]1號)，首次提出了對行政審批的權威定義:“行政審批是行政機關（包括有許可權的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動，認可其資格資質，確認特定民事關系或者特定民事權利能力和行為能力的行為”。
[8]《行政許可法》（2004年）第二條規(guī)定，“本法所稱行政許可，是指行政機關根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為?！保?019年修訂的《行政許可法》此條未變）
[9]《行政許可法》（2004年）第三條第二款規(guī)定，“有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務、外事等事項的審批，不適用本法。”（2019年修訂的《行政許可法》此條未變）
[10]參見王克穩(wěn)：《我國行政審批與行政許可關系的重新梳理與規(guī)范》，載《中國法學》2007年第4期。
[11]“計量標準考核證書”是針對人員能力、器具裝置等級、環(huán)境場所等純技術性的考核合格后頒發(fā)的?！队嬃繕藴士己宿k法》（2018年第二次修改）中的第15條直接指明考核合格為一項行政許可決定?！队嬃繕藴士己宿k法》（2018年第二次修改）第十五條規(guī)定，“主持考核的質量技術監(jiān)督部門應當在接到考評材料的20個工作日內(nèi)完成審批工作，確認考核合格的，主持考核的質量技術監(jiān)督部門做出考核合格的行政許可決定，并在10個工作日內(nèi)向申請考核單位頒發(fā)計量標準考核證書；不合格的，主持考核的質量技術監(jiān)督部門應當向申請考核單位發(fā)送不予行政許可決定?！?/p>
[12]“社會公用計量標準證書”是在通過考核后，若計量行政部門根據(jù)需要認為該項標準必須建立為社會公用計量標準的，則通過社會公用計量標準的審批，頒發(fā)“社會公用計量標準證書”，這一環(huán)節(jié)是純行政性的審批，不涉及技術考核。
[13]上海市市場監(jiān)督管理局計量處楊初釗同志認為，由于后者的審批不含技術考核，僅為純行政的審批，不符合行政許可的內(nèi)涵。同時她認為根據(jù)《計量法》第6條，社會公用計量標準器具的建立主體是行政主體本身，不符合行政許可的外部行政性的兩造主體特征。
[14]《行政許可法》（2004年）第二條規(guī)定，“本法所稱行政許可，是指行政機關根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。”（2019年修訂的《行政許可法》此條未變）
[15]《行政許可法》（2004年）第十二條下列事項可以設定行政許可：（一）直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；（二）有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權利的事項；（三）提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項；（四）直接關系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設備、設施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術標準、技術規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；（五）企業(yè)或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設定行政許可的其他事項。（2019年修訂的《行政許可法》此條未變）
[16]參考王寧：《計量標準的建立指南》，載《中國計量》2018年第9期。該文指出“計量行政主管部門在按照規(guī)定流程進行審批后，即可向建標單位發(fā)放《計量標準考核證書》。若建標單位為法定計量檢定機構或授權的計量檢定機構，可繼續(xù)按照相關規(guī)定申請《社會公用計量標準證書》。”
[17]http://www.zfxxgk.suzhou.gov.cn/sjjg/szzljsjdj/201507/t20150709_595359.html.
[18]《行政許可法》中的實施性規(guī)定包括第四章行政許可的實施程序如行政許可的變更與延續(xù)，以及第六章由行政機關依職權主動實施的監(jiān)督檢查事項等，而不包括設置新的“申請-審查-批準”這類以審批代監(jiān)管的方式。
[19]類比2017年修改《計量法》時，將《制造計量器具許可證》、《修理計量器具許可證》等刪除。社會公用計量標準器具的這些中止使用、拆卸改裝、廢除的審批雖然沒有許可證作為顯現(xiàn)形式，但根據(jù)《行政許可法》第39條指出的形式，行政機關的批準文件或證明文件亦可作為行政許可的外在表現(xiàn)形式。
[20]《中華人民共和國行政許可法釋義》中對“等”字作出了一定解釋，即“除了本條明確規(guī)定不適用本法的行為外，在實踐中還有一些容易同行政許可、行政審批相混淆，但不具有行政許可特征的行政行為。這些行政行為也不適用本法，主要有：一是內(nèi)部審批行政行為，亦即上級行政機關基于行政隸屬關系對下級行政機關有關請示報告事項的審批。二是處置財產(chǎn)權利的審批，如行政機關以出資人的身份對國有企業(yè)資產(chǎn)處置等事項的審批。三是行政機關確認財產(chǎn)權利及其他民事關系的登記?！?/p>
[21]《質檢總局計量司關于征求<關于推動質檢系統(tǒng)計量技術機構改革、創(chuàng)新與發(fā)展的指導意見（征求意見稿）>意見的函》（質檢量函〔2014〕23號）中指出，“計量技術機構的公益性質不改變，為政府設置的事業(yè)單位。計量技術機構是專業(yè)從事計量技術活動，以保障國家計量單位制統(tǒng)一和量值準確可靠為宗旨，以公正計量維護國家、公眾利益為責任，以滿足社會量傳溯源需要為目標的公益性非營利事業(yè)單位（社會服務組織）?！?/p>
[22]《中共中央、國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見（2011年3月23日）》中將事業(yè)單位劃分為三類，“對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉為企業(yè)；對從事公益服務的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強化其公益屬性?！睂τ谕七M從事公益服務事業(yè)單位改革的管理體制為“實行政事分開，理順政府與事業(yè)單位的關系。行政主管部門要加快職能轉變，創(chuàng)新管理方式，減少對事業(yè)單位的微觀管理和直接管理，強化制定政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃、標準規(guī)范和監(jiān)督指導等職責，進一步落實事業(yè)單位法人自主權。對面向社會提供公益服務的事業(yè)單位，積極探索管辦分離的有效實現(xiàn)形式，逐步取消行政級別。對不同類型事業(yè)單位實行不同的機構編制管理，科學制定機構編制標準，合理控制總量，著力優(yōu)化結構，建立動態(tài)調(diào)整機制，強化監(jiān)督管理?！?/p>
[23]《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（2018年2月28日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過）（五）加快推進事業(yè)單位改革。黨政群所屬事業(yè)單位是提供公共服務的重要力量。全面推進承擔行政職能的事業(yè)單位改革，理順政事關系，實現(xiàn)政事分開，不再設立承擔行政職能的事業(yè)單位。加大從事經(jīng)營活動事業(yè)單位改革力度，推進事企分開。區(qū)分情況實施公益類事業(yè)單位改革，面向社會提供公益服務的事業(yè)單位，理順同主管部門的關系，逐步推進管辦分離，強化公益屬性，破除逐利機制；主要為機關提供支持保障的事業(yè)單位，優(yōu)化職能和人員結構，同機關統(tǒng)籌管理。全面加強事業(yè)單位黨的建設，完善事業(yè)單位黨的領導體制和工作機制。
[24]《行政許可法》（2019）第16條第3款及第4款規(guī)定，“規(guī)章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。法規(guī)、規(guī)章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設違反上位法的其他條件?！?/p>
[25]《行政許可法》中的實施性規(guī)定包括第四章行政許可的實施程序如行政許可的變更與延續(xù)，以及第六章由行政機關依職權主動實施的監(jiān)督檢查事項等，而不包括新的“申請-審查-批準”這類以審批代替事后監(jiān)督的方式。
[26]《行政許可法》（2004）第十五條第一款規(guī)定，“本法第十二條所列事項，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規(guī)?！保?019年修訂的《行政許可法》未改變本條。）
[27]省級政府規(guī)章僅有權制定一年期的臨時性行政許可?！缎姓S可法》（2019）第15條規(guī)定，“本法第十二條所列事項，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規(guī)?！?/p>
[28]《規(guī)章制定程序條例》（2017）第三十三條規(guī)定，“規(guī)章解釋權屬于規(guī)章制定機關。規(guī)章有下列情形之一的，由制定機關解釋：（一）規(guī)章的規(guī)定需要進一步明確具體含義的；（二）規(guī)章制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用規(guī)章依據(jù)的。規(guī)章解釋由規(guī)章制定機關的法制機構參照規(guī)章送審稿審查程序提出意見，報請制定機關批準后公布。規(guī)章的解釋同規(guī)章具有同等效力?！?/p>
[29]《管理辦法》（2018）第9條稱之為“計量檢定機構或技術機構”；《法定計量檢定機構監(jiān)督管理辦法》（2001）將“依法設置的計量檢定機構”和“授權建立的計量檢定機構”一并稱為“法定計量檢定機構”。
[30]《計量法實施細則》(2018）第25條稱之為“國家法定計量檢定機構”。
[31]參見原上海市質量技術監(jiān)督具網(wǎng)站查詢中心列明的社會公用計量標準的單位名稱，網(wǎng)址為http://shzj.scjgj.sh.gov.cn/col/col32082/index.html；另參見上海市計測院網(wǎng)站簡介，網(wǎng)址為，http://www.simt.com.cn/col/col7354/index.html。
[32]參見原上海市質量技術監(jiān)督局網(wǎng)站查詢中心列明的法定計量檢定機構名單，網(wǎng)址為http://shzj.scjgj.sh.gov.cn/col/col32121/index.html。
[33]《計量法實施細則》(2018）第27條和第28條稱之為“被授權單位”；《上海市計量監(jiān)督管理條例》第17條第2、4款稱之為“經(jīng)授權的計量器具檢定機構”“被授權單位”。
[34]參見原上海市質量技術監(jiān)督局網(wǎng)站查詢中心中列明的授權計量檢定機構名單，網(wǎng)址為http://shzj.scjgj.sh.gov.cn/col/col39521/index.html；原名單為15家機構，其中上海市供水水表強制檢定站有限公司與上海市供水水表強制檢定站為同一家機構，名單中的“上海市奉賢區(qū)水資源管理所”根據(jù)《上海市質量技術監(jiān)督局注銷計量授權證書通告》（2018年10號）已被注銷，參見http://shzj.scjgj.sh.gov.cn/art/2018/5/3/art_2843_182.html。
[35]參見http://shzj.scjgj.sh.gov.cn/art/2018/10/24/art_44551_401.html。
[36]參見原上海市質量技術監(jiān)督局網(wǎng)站關于2011年度計量授權獲證單位名單的公示（文件編號：滬質技監(jiān)量〔2012〕69號，2012年2月1日），網(wǎng)址為http://shzj.scjgj.sh.gov.cn/art/2012/2/13/art_2843_102.html
2012年之后，該網(wǎng)站未再公示相關授權獲證單位名單，該6家機構是否依然具有計量檢定資格不明。其中名單中的“上海梅山鋼鐵股份有限公司”根據(jù)《上海市質量技術監(jiān)督局注銷計量授權證書通告》（2018年10號）已被注銷。網(wǎng)址為http://shzj.scjgj.sh.gov.cn/art/2018/5/3/art_2843_182.html
[37]參見原上海市質量技術監(jiān)督局網(wǎng)站關于上海市省級法定計量檢定機構考評員名單的公示（文件編號：滬質技監(jiān)量〔2017〕222號，2017年5月19日），網(wǎng)址為http://shzj.scjgj.sh.gov.cn/art/2017/5/19/art_2843_143.html。根據(jù)名單中列明的考評員單位名稱推斷得出，除以上列明的19家機構外，還有此處2家機構。
[38]《上海市計量監(jiān)督管理條例》第11條第2款規(guī)定，本市最高等級的社會公用計量標準器具，由國務院計量行政部門主持考核；其他等級的社會公用計量標準器具，由市計量行政部門主持考核。
[39]此處為上海市市場監(jiān)督管理局計量處楊初釗同志提供的《社會公用計量標準管理情況梳理》文件中第二部分實務管理的情況介紹。
[40]此處為上海市市場監(jiān)督管理局計量處楊初釗同志在座談會上的介紹。另參考王寧：《計量標準的建立指南》，載《中國計量》2018年第9期。該文指出“計量行政主管部門在按照規(guī)定流程進行審批后，即可向建標單位發(fā)放《計量標準考核證書》。若建標單位為法定計量檢定機構或授權的計量檢定機構，可繼續(xù)按照相關規(guī)定申請《社會公用計量標準證書》。”
[41]《質檢總局關于貫徹落實取消或停征4項行政事業(yè)性收費決定的通知》（國質檢財函[2017]140號文）。全國僅上海將其明確納入政府財政預算中，以確保該項工作開展的持續(xù)性。
[42]《國家市場監(jiān)督管理總局關于進一步加強社會公用計量標準建設與管理的指導意見》（國市監(jiān)計量[2018]171號）。
[43]《國務院辦公廳關于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》（國辦發(fā)〔2015〕58號）中要求“大力推廣隨機抽查監(jiān)管（一）制定隨機抽查事項清單。法律法規(guī)規(guī)章沒有規(guī)定的，一律不得擅自開展檢查?！?/p>
[44]座談會中，上海市計量協(xié)會項目部高健強部長所補充的信息。
[45]《立法法》（2015）第82條第6款規(guī)定，“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范?！?/p>
[46]《行政許可法》（2019）第16條第3款及第4款規(guī)定，“規(guī)章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。法規(guī)、規(guī)章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設違反上位法的其他條件?！?/p>
[47]《行政許可法》中的實施性規(guī)定包括第四章行政許可的實施程序如行政許可的變更與延續(xù)，以及第六章由行政機關依職權主動實施的監(jiān)督檢查事項等，而不包括新的“申請-審批”式行政監(jiān)督檢查。
[48]省級政府規(guī)章僅有權制定一年期的臨時性行政許可?！缎姓S可法》（2019）第15條規(guī)定，“本法第十二條所列事項，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規(guī)?！?/p>
[49]其依據(jù)僅為國家市場監(jiān)管總局的行政規(guī)范性文件。
[50]《計量標準考核規(guī)范》（JJF1033）是國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局發(fā)布的行政規(guī)范性文件，而不是部門規(guī)章。因為其公布的形式不符合《規(guī)章制定程序條例》（2017）中關于名稱及簽署令等規(guī)定，沒有由部門首長簽署命令公布，且未以“規(guī)定”“辦法”等名稱命名，其歸口單位為全國法制計量管理計量技術委員會，主要起草單位為重慶市計量質量檢測研究院、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局計量司。