摘要
病媒生物預防與控制涉及廣泛的社會公共衛(wèi)生問題、服務環(huán)境和城市運行安全等，通過組織開展病媒生物預防和控制，能夠降低病媒生物傳播的疾病發(fā)生和流行的風險，在減少病媒生物對人類健康和城市安全的危害方面具有重大意義。為保障本市市民健康，了解本市各區(qū)、各相關部門貫徹落實《上海市除四害工作管理暫行規(guī)定》（以下簡稱“《暫行規(guī)定》”）情況，評估其實施效果及存在問題，為今后下一步立法方向提供依據(jù)，經(jīng)市政府批準，《暫行辦法》被列入2019年度規(guī)章立法后評估項目，市衛(wèi)生健康委按照市政府相關要求，組織開展《暫行規(guī)定》立法后評估。
一、評估概況
評估對象和內容：（1）總結國內外病媒生物防制相關標準要求、經(jīng)驗與立法方向；（2）主要包括評估概況和實施效果。包括出臺以來本市病媒生物防制工作推進與組織實施情況，相關控制處理、監(jiān)督管理等配套制度建立情況，預防、控制和消除病媒生物的發(fā)生與流行情況，保障群眾身體健康的效果等；根據(jù)立法后評估工作規(guī)范，主要從五個維度對《暫行規(guī)定》進行立法后評估：合法性、合理性、實效性、協(xié)調性、立法技術性。
二、實施效果
（一）合法性：1988年4月，上海市人民政府頒布實施《上海市除四害工作管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》），歷經(jīng)四次修正并頒布實施。立法依據(jù)充分，權限適當，程序合法，立法內容合法，并明確了相關內容細則。
?。ǘ┖侠硇裕骸稌盒幸?guī)定》的出臺順應時代發(fā)展的要求。自實施之日起，除四害管理工作從單純的行政管理走上法制管理的軌道，這在全國為首創(chuàng)。
?。ㄈ嵭?《暫行規(guī)定》實施之后，上海除四害工作水平逐年提高，1990年經(jīng)全國愛衛(wèi)會考核驗收，創(chuàng)建成滅鼠先進城區(qū)，1997年創(chuàng)建成滅蟑螂先進城區(qū)，1998年順利通過全國愛衛(wèi)會的復查。
?。ㄋ模﹨f(xié)調性：上海市愛國衛(wèi)生運動委員會辦公室（以下簡稱“市愛衛(wèi)辦”）分別編制下發(fā)《關于進一步做好本市街道、鎮(zhèn)（園區(qū)）病媒生物預防控制工作的通知》（滬愛衛(wèi)辦〔2018〕7號）、《上海市病媒生物應急處置預案（2018年版）》（滬愛衛(wèi)辦〔2018〕10號）、《關于進一步加強病媒生物預防控制工作的通知》（滬愛衛(wèi)會〔2019〕1號）等相關文件。上海市市場監(jiān)督管理局配合市衛(wèi)生健康委等部門制定《鼠害與蟲害預防與控制技術規(guī)范》系列地方標準。
?。ㄎ澹┝⒎夹g性：《暫行規(guī)定》行文結構完整，界定了適用范圍，明確了管理責任人，語言表達準確。規(guī)范了衛(wèi)生行政部門監(jiān)督和服務的職責，并明確了各單位、機構和個人違反相關規(guī)定的具體罰則。
三、存在問題
（一）“除四害”描述不妥當
“除四害”一詞已不符合科學描述，逐漸被“病媒生物預防控制”所取代。
?。ǘ﹫?zhí)法力量嚴重不足，愛衛(wèi)機構職能削弱
根據(jù)1996年10月頒布的《行政處罰法》，在修正時免去了街道、鎮(zhèn)愛衛(wèi)會辦公室的執(zhí)法主體資格，大大削弱了基層愛國衛(wèi)生執(zhí)法力量。
?。ㄈ┝P則處罰力度輕
由于處罰金額低，公民違法成本很大程度上低于守法成本。
（四）第三方防制的監(jiān)管需強化
對第三方有害生物防制機構效果評估缺乏，且無依據(jù)進行處罰。
?。ㄎ澹┓乐茦藴市枧c時俱進，防制職責定位需明確
隨著城市發(fā)展，各類現(xiàn)代化功能區(qū)域不斷呈現(xiàn)，防制標準已經(jīng)無法滿足科學防控的要求。而病媒生物預防控制工作也應進一步充分提高社會各方力量參與的積極性。
四、完善建議
?。ㄒ唬┐_定規(guī)章定位，明確執(zhí)法主體
建議《暫行規(guī)定》明確本市衛(wèi)生健康、市場監(jiān)管、交通、住建等行政管理部門作為執(zhí)法主體，按照各自職責，做好有關場所病媒生物防制的監(jiān)督管理工作，并在此基礎上進一步明確市、區(qū)疾病控制機構的技術支撐功能，同時建議依據(jù)上位法，調整《暫行規(guī)定》相關表述，使其更符合時代要求。
（二）強化責任制度，增加罰則強度
貫徹“限定場所、分類管理、單位負責、公眾參與、綜合治理、兜底保障”原則。根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展狀況和本市物價水平實際情況，提高處罰額度，并對除害藥物、除害服務行業(yè)的違規(guī)行為增設法律責任，加大處罰力度。
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一是繼續(xù)保留《暫行規(guī)定》中對除害服務行業(yè)進行行政審批制度。
二是制定本市行業(yè)管理標準。
三是增加對除害服務人員進行等級考核條目。
四是增加除害用藥規(guī)范細則
（四）完善病媒生物防制標準體系
《暫行規(guī)定》中的除害標準應對標《國家病媒生物控制水平》C級以上標準及要求，適時開展重要病媒生物監(jiān)測調查，收集病媒生物侵害信息并及時進行處置。
五、評估小結
《暫行規(guī)定》在頒布初期實現(xiàn)了當初立法目的和要求。但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展、愛衛(wèi)部門體制改革和科學防控工作的要求變化，《暫行規(guī)定》對指導上海市病媒生物防制工作已逐漸失去指導意義。為此建議《暫行規(guī)定》予以修訂。
《上海市除四害工作管理暫行規(guī)定》
立法后評估報告
由病媒生物傳播的疾病已成為目前人類公共衛(wèi)生共同面臨的嚴峻挑戰(zhàn)之一。病媒生物預防與控制是一項市民群眾都很關心的民生工程，也是國家衛(wèi)生城市創(chuàng)建達標的前提之一，涉及廣泛的公共衛(wèi)生安全、健康生活環(huán)境和城市運行安全等，通過對組織開展病媒生物預防和控制，能有效降低病媒生物傳播的疾病發(fā)生流行的風險，在減少病媒生物對人類健康和城市安全的危害方面具有重大意義。
為保障本市市民健康，了解本市各區(qū)、各相關部門貫徹落實《上海市除四害工作管理暫行規(guī)定》（以下簡稱“《暫行規(guī)定》”）情況，評估其實施效果及存在問題，為今后下一步立法方向提供依據(jù)，經(jīng)市政府批準，《暫行規(guī)定》被列入2019年規(guī)章立法后評估項目。按照市政府相關要求，市衛(wèi)生健康委組織開展《暫行規(guī)定》立法后評估，形成以下評估報告，主要包括評估背景、評估概況、實施效果、存在問題、完善建議以及評估小結等六個部分。
一、評估背景
?。ㄒ唬┊敶鞘猩鐣l(fā)展需求
1．現(xiàn)階段相關法律法規(guī)
?。?）國家層面相關法規(guī)概況
中國尚未出臺針對病媒生物防制的專門法，但出臺了專門的法律文件，已發(fā)布40多個病媒生物控制國家標準。
2009年10月29日，由全國愛國衛(wèi)生運動委員會、衛(wèi)生部制定并印發(fā)《病媒生物預防控制管理規(guī)定》，從2010年起生效實施，是病媒生物防制領域具有里程碑意義的事件，是開展除四害活動幾十年來，在國家層面上發(fā)布的第一個法律文件，不僅包括全國城鄉(xiāng)病媒生物防制的實際工作，也涵蓋了行業(yè)和學科。
國務院印發(fā)《國務院關于進一步加強新時期愛國衛(wèi)生工作的意見》（國發(fā)〔2014〕66號）中指出“科學預防控制病媒生物，建立健全病媒生物監(jiān)測網(wǎng)絡，定期開展監(jiān)測調查，有針對性地組織開展‘除四害’活動”?！吨腥A人民共和國傳染病防治法》第十三條提到“各級人民政府組織開展群眾性衛(wèi)生活動，進行預防傳染病的健康教育，倡導文明健康的生活方式，提高公眾對傳染病的防治意識和應對能力，加強環(huán)境衛(wèi)生建設，消除鼠害和蚊、蠅等病媒生物的危害”?！豆矆鏊l(wèi)生管理條例實施細則》中第十六條及三十七條提到“公共場所經(jīng)營者應當配備安全、有效的預防控制蚊、蠅、蟑螂、鼠和其他病媒生物的設施設備及廢棄物存放專用設施設備，并保證相關設施設備的正常使用，及時清運廢棄物”。
其他部門層面上，國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局為規(guī)范國境口岸病媒生物監(jiān)測，有效防止病媒生物及其傳播的蟲媒傳染病經(jīng)國境口岸傳入傳出，科學預警蟲媒傳染病的發(fā)生、發(fā)展和流行，維護國門生物安全，根據(jù)《國際衛(wèi)生條例（2005）》、《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》及其實施細則的有關規(guī)定，制定了《國境口岸病媒生物監(jiān)測規(guī)定》。
美國、加拿大、日本等國家對蟲害防制均有嚴格的法律規(guī)范和管理規(guī)定。早在1972年，美國就頒布實施了專門的除害法規(guī)《FIFRA》。其中，規(guī)定開設除害服務企業(yè)必須經(jīng)過有關部門的審批許可。而且，除害服務企業(yè)是有分類的，如建筑類、農田類等。取得了相應的執(zhí)業(yè)證書后，才能在各自許可的范圍內進行服務。同時，國外對除害藥物的使用嚴格按照標簽說明，分三個等級進行使用，不同等級規(guī)定由不同技術水平的人使用，因此有“thelabelisthelaw”（標簽就是法律）的說法。與之相比，國內還存在一定差距。
?。?）本市相關法規(guī)概況
1988年4月20日，上海市人民政府頒布實施《上海市除四害工作管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）。至今經(jīng)過四次修正并頒布實施。1995年8月24日，上海市人民政府頒布實施《上海市愛國衛(wèi)生工作管理規(guī)定》。至今經(jīng)過一次修正并頒布實施。以上兩部政府規(guī)章，是上海市目前依法對病媒生物預防控制進行管理和監(jiān)督工作的基本依據(jù)。
（3）其他省市相關法規(guī)概況
外省市對除四害、愛國衛(wèi)生的法制管理非常重視，遼寧、吉林、山東等18個省市均已有人大頒布實施了地方性愛國衛(wèi)生工作條例，其中對除四害、環(huán)境衛(wèi)生等作了明確的規(guī)定。北京、天津、重慶等13個市均由市政府頒布實施了除四害工作管理規(guī)定。2008年5月5日，重慶市施行《重慶市愛國衛(wèi)生條例》等有關規(guī)定制定的《重慶市預防和控制四害管理規(guī)定(修訂)》，《重慶市除四害管理規(guī)定》同時廢止。廣東省人民政府發(fā)布《廣東省病媒生物預防控制管理規(guī)定》，自2012年3月1日起施行。2015年6月16日，湖南省衛(wèi)生計生委及愛國衛(wèi)生運動委員會制定《湖南省病媒生物預防控制考核評估辦法》（湘衛(wèi)愛衛(wèi)發(fā)〔2015〕1號），同時，《關于印發(fā)湖南省滅鼠、蚊、蠅、蟑先進市（縣）達標鑒定和復查考核組織管理工作暫行辦法的通知》（湘愛衛(wèi)字〔2010〕18號）予以廢止。2019年4月1日，張家界市人民政府制定頒布《張家界市病媒生物預防控制管理辦法》。
其他部門層面，各省市各部門針對病媒生物防制制定了相關的計劃或者指導性文件或者開展專項督查和專項整治行動。如2016年11月15日，深圳市市場監(jiān)督管理局與同市城管局組織制定深圳市標準化指導性技術文件《病媒生物預防控制技術規(guī)范》（編號：SZDB/Z207-2016），自2016年12月1日起實施。重慶海關、成都海關、貴陽海關、武漢海關、長沙海關、南昌海關、合肥海關等七家參與聯(lián)合監(jiān)測單位于2018年7月6日共同簽署《長江中上游病媒生物聯(lián)合監(jiān)測備忘錄》，研討制定《聯(lián)合監(jiān)測工作方案》。
2.上海城市發(fā)展需求
上海市作為國家中心城市、超大城市，國際經(jīng)濟、金融、貿易、航運、科技創(chuàng)新中心和綜合交通樞紐，病媒生物防制是城市建設的基礎一環(huán)。按照《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》的目標要求，結合本市“十三五”規(guī)劃布局，參照國內外病媒生物防制工作的發(fā)展趨勢，在鞏固既往工作的基礎上，病媒生物防制工作已進入新時期，病媒生物侵害更是受到社會各界的高度重視，而傳統(tǒng)的工作方法已然無法適應人民群眾對美好生活向往的需要，尤其是與群眾健康生活環(huán)境密切相關的“四害”等病媒生物控制。因此，加強監(jiān)管，提升意識，引導社會共治，加強除害法制建設，將除害納入長效管理，共同強化全社會的病媒生物預防控制迫在眉睫。
?。ǘ┎∶缴锓乐维F(xiàn)狀
《暫行規(guī)定》實施以來，在很長一段時間內協(xié)助管理本市除四害，有效控制了本市鼠、蟑螂、蒼蠅、蚊子等四害密度，為改善和提高人民的生活質量，提升上海城市衛(wèi)生綜合管理水平，打下了堅實的基礎。2015年，全市開展除四害執(zhí)法檢查21259戶次，其中限期整改1314戶次，處以罰款的262戶次，占1.23%，罰款金額20.56萬元；2016年，全市開展除四害執(zhí)法檢查30038戶次，其中限期整改1283戶次，處以罰款的111戶次，占0.37%，罰款金額10.14萬元；2017年，全市開展除四害執(zhí)法檢查30749戶次，其中限期整改1225戶次，處以罰款的115戶次，占0.37%，罰款金額9.21萬元；2018年，全市開展除四害執(zhí)法檢查23168戶次，其中限期整改1313戶次，處以罰款的24戶次，占0.1%，罰款金額1.47萬元。相比1997-2001年，執(zhí)法檢查的罰款金額大幅降低。
| 年度 | 檢查(戶次） | 責令整改(戶次） | 罰款(戶次） | 金額（元） |
| 1997年 | 264509 | 33780 | 9953 | 2149870 |
| 1998年 | 240445 | 29820 | 7912 | 1583109 |
| 1999年 | 228893 | 18712 | 7271 | 1239504 |
| 2000年 | 147579 | 12871 | 6588 | 2034337 |
| 2001年 | 162074 | 10226 | 5286 | 1731071 |
表1上海市1997-2001年除害執(zhí)法情況
綜上，《暫行規(guī)定》的病媒生物防制內容和處罰標準的科學性、可行性有待商榷，亟待與時俱進。本研究對近年本市各區(qū)、各相關部門貫徹落實《暫行規(guī)定》情況開展調查研究；以《病媒生物預防控制管理規(guī)定》（全愛衛(wèi)發(fā)〔2009〕9號）為依據(jù)，結合目前本市病媒生物預防控制現(xiàn)狀，分析《暫行規(guī)定》存在的問題；參考其他省、市病媒生物預防控制相關法律法規(guī)，總結本市歷年相關經(jīng)驗，為下一步立法方向提供依據(jù)。
二、評估概況
（一）成立評估小組
本次評估由市衛(wèi)生健康委法規(guī)處、健康促進處共同牽頭，委托浦東衛(wèi)生發(fā)展研究院實施本評估方案。
?。ǘ┰u估對象和內容
1.評估對象
1958年2月12日，中共中央、國務院發(fā)出《關于除四害講衛(wèi)生的指示》，提出要在10年或更短一些的時間內，完成消滅蒼蠅、蚊子、老鼠、麻雀的任務。隨著社會生活的變化，麻雀由臭蟲代替。之后，臭蟲被蟑螂取代?！八暮Α弊罱K被定為蒼蠅、蚊子、老鼠、蟑螂。
《暫行規(guī)定》主要包括如下幾部分：總則、控制與處理、監(jiān)督與管理、罰則的內容?？倓t包括四害的定義、適用范圍、義務、經(jīng)費來源和主管部門及相關職責；控制和處理簡單概括了四害控制和處理的方法和標準；監(jiān)督和管理囊括了出海監(jiān)督員的職責以及主管部門、單位、個體工商戶、除害服務單位等機構對除四害的職責；罰則包括除害服務單位需備案材料以及針對違反規(guī)定的地區(qū)、單位、人員的一些處罰措施等內容；附則包括一些專業(yè)用語的定義以及規(guī)定施行效力生效時間等內容。
2.評估內容
本次評估主要包括以下內容：
?。?）總結國內外病媒生物防制相關標準要求、經(jīng)驗與立法方向；
?。?）主要包括評估概況和實施效果。
評估概況包括評估對象和內容以及評估方式和方法。主要采取專題研討、深入訪談和專家論證等評估方式評價《暫行規(guī)定》執(zhí)行情況，包括出臺以來本市病媒生物防制工作推進與組織實施情況，相關控制處理、監(jiān)督管理等配套制度建立情況，預防、控制和消除病媒生物的發(fā)生與流行情況，保障群眾身體健康的效果等；根據(jù)立法后評估工作的規(guī)范，主要從五個維度對《暫行規(guī)定》進行立法后評估，包括合法性、合理性、實效性、協(xié)調性、立法技術性。
（3）主要包括存在問題和立法建議。
根據(jù)各方所反映的意見，明確《暫行規(guī)定》在貫徹實施中存在的主要問題，提出有關立法建議。
?。ㄈ┰u估方式和方法
按照市法制辦《上海市規(guī)章立法后評估辦法》的規(guī)定，本次評估主要采取了回顧總結、專題研討、深入訪談和專家論證等評估方式。
1.專題研討
為全面、深入了解《暫行規(guī)定》有關制度和要求的實際執(zhí)行情況和存在問題，我們召開了兩場專題座談會廣泛聽取管理相對人的意見和建議。
?。?）病媒生物防制管理人員專題座談會
按照《暫行規(guī)定》第五條規(guī)定：“愛國衛(wèi)生運動委員會是執(zhí)行本規(guī)定的主管部門。市愛衛(wèi)會辦公室組織本規(guī)定的實施，并會同同級衛(wèi)生防疫部門負責轄區(qū)內除四害工作的日常監(jiān)督管理。”市衛(wèi)健委健康處是《暫行規(guī)定》的市級主管部門。因此，通過邀請市級、區(qū)級兩級衛(wèi)生主管部門和執(zhí)法部門對《暫行規(guī)定》實施以來的相關情況進行系統(tǒng)總結回顧，并圍繞目前轄區(qū)《暫行規(guī)定》執(zhí)行情況、《暫行規(guī)定》執(zhí)行過程中存在的困難與問題以及各人員結合轄區(qū)相關工作需要，分享對《暫行規(guī)定》立法后評估及未來修訂的建議等展開討論。
?。?）行業(yè)管理部門專題座談會
召集市衛(wèi)健委法規(guī)處、市疾控、市衛(wèi)監(jiān)、市市場監(jiān)管局、市旅游局、市商委、市交委、機場集團、申通集團等相關部門和單位負責病媒生物防制條線的管理相對人召開座談會。主要圍繞部門或直屬單位《暫行規(guī)定》執(zhí)行情況、管轄范圍或直屬單位根據(jù)《暫行規(guī)定》要求制定針對病媒生物預防控制的配套政策或措施情況、受理關于病媒生物侵害類型的投訴和后續(xù)處置情況、對病媒生物預防控制管理的需求情況、落實病媒生物預防控制措施中遇到的問題以及對《暫行規(guī)定》修訂工作和執(zhí)法主體的建議等展開討論。
2.深入訪談
在評估小組成員單位中邀請2位涉及病媒生物防制專業(yè)人員進行深入訪談，了解上海市根據(jù)《暫行規(guī)定》實行病媒生物防制的實施標準、至今取得的成效、存在問題及相關建議。
3.專家論證
根據(jù)工作方案，為進一步對《暫行規(guī)定》執(zhí)行情況進行評估，召開專家論證會，邀請了衛(wèi)生管理和法律實務等方面的相關專家，對制度的科學性、合理性以及可操作性等開展論證，同時請專家對評估報告的初稿提出相關意見和建議。
三、實施效果
根據(jù)立法后評估工作的規(guī)范，主要從無個維度對《暫行規(guī)定》進行立法后評估，包括合法性、合理性、實效性、協(xié)調性、立法技術性。
（一）合法性
1988年4月，上海市人民政府頒布實施《上海市除四害工作管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》），1994年5月23日，根據(jù)《上海市人民政府關于修改〈上海市除四害工作管理暫行規(guī)定〉的決定》對《暫行規(guī)定》進行了第一次修正。1997年12月19日，根據(jù)上海市人民政府第54號令對《暫行規(guī)定》進行第二次修正并重新頒布實施。2004年7月1日，根據(jù)上海市人民政府令第28號公布的《上海市人民政府關于修改<上海市化學危險物品生產(chǎn)安全監(jiān)督管理辦法>等32件市政府規(guī)章和規(guī)范性文件的決定》對《暫行規(guī)定》進行第三次修正并重新頒布實施。2010年12月20日，根據(jù)上海市人民政府令第52號公布的《上海市人民政府關于修改<上海市農機事故處理暫行規(guī)定>等148件市政府規(guī)章的決定》修正并重新頒布實施。立法依據(jù)充分，權限適當，程序合法，立法內容合法，并明確了相關內容細則。
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《暫行規(guī)定》的出臺順應時代發(fā)展的要求，《暫行規(guī)定》的實施得到上海市政府領導的重視和支持，得到本市人大、市法制辦的指導和幫助，為依法除害指明了方向。自實施之日起，除四害管理工作從單純的行政管理走上了法制管理的軌道，這在全國為首創(chuàng)。
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《暫行規(guī)定》實施之后，蟲媒等傳染病得到有效控制。由于大幅度降低了鼠密度，使鼠類傳播的流行性出血熱逐年下降；由蚊媒所引起的乙腦等蟲媒傳染病一直控制在10例以內的歷史最低點。
除四害工作是創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市及全國城市衛(wèi)生評比的重要內容，《暫行規(guī)定》實施后，上海除四害工作水平逐年提高。1990年經(jīng)全國愛衛(wèi)會考核驗收，創(chuàng)建成滅鼠先進城區(qū)。1997年本市通過全國愛衛(wèi)會的滅蟑達標考核，創(chuàng)建成滅蟑螂先進城區(qū)。1998年本市在鞏固滅鼠成果的基礎上順利通過全國愛衛(wèi)會對本市的復查。
《暫行規(guī)定》實施以來，保障了經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。近年來全市未發(fā)生因四害的危害造成的停工停業(yè)及其他不良影響，確保了在本市舉辦的重大外事活動、體育比賽及其他社會活動的順利開展，為上海的改革開放和經(jīng)濟建設起到了服務作用。
《暫行規(guī)定》不僅增強了市民的衛(wèi)生意識和防治四害的自覺性，提高了市民的文明程度，還促進了除四害服務業(yè)的發(fā)展。
（四）協(xié)調性
1995年8月上海市人民政府頒布實施《上海市愛國衛(wèi)生工作管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》），施行以來，本市的愛國衛(wèi)生工作主要以加強《暫行規(guī)定》的實施來加以法制化規(guī)范化管理，而《管理規(guī)定》主要對其進行宏觀上、綱要性指導。這兩部政府規(guī)章，是上海市目前依法對病媒生物預防控制進行管理和監(jiān)督工作的基本依據(jù)。病媒生物預防控制需要全社會、各部門的共同關注和參與。為了貫徹“以人民健康為中心，政府主導，跨部門協(xié)作，全社會動員，預防為主，群防群控，依法科學治理，全民共建共享”的新時期愛國衛(wèi)生運動方針，進一步改善上海市城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生，減少病媒生物侵害事件的發(fā)生，提高居民健康水平，上海市愛國衛(wèi)生運動委員會辦公室（以下簡稱“市愛衛(wèi)辦”）分別于2018年4月16日編制下發(fā)《關于進一步做好本市街道、鎮(zhèn)（園區(qū)）病媒生物預防控制工作的通知》（滬愛衛(wèi)辦〔2018〕7號）、2018年4月27日編制下發(fā)《上海市病媒生物應急處置預案（2018年版）》（滬愛衛(wèi)辦〔2018〕10號）、2019年1月29日編制下發(fā)《關于進一步加強病媒生物預防控制工作的通知》（滬愛衛(wèi)會〔2019〕1號）等相關文件，進一步明確目前各級政府作為責任主體對公共環(huán)境病媒生物預防控制工作的具體內容和要求，同時組織并協(xié)調市愛衛(wèi)會各成員單位落實各項防控措施，確保本市病媒生物密度得到有效控制。
上海市市場監(jiān)督管理局發(fā)揮標準化在社會管理和公共服務的作用，已配合市衛(wèi)生健康委等部門制定《鼠害與蟲害預防與控制技術規(guī)范》系列地方標準。通過開展愛國衛(wèi)生活動，推進“明廚亮灶”、“食品原材料追溯”等措施，強化對病媒生物的人防和技防。上海市教育委員會通過健康教育課程及各類健康主題宣教活動，做好市內各級各類學校病媒生物防制及校園環(huán)境潔凈，提升廣大青少年學生的自我保護能力，促進養(yǎng)成健康生活習慣。
?。ㄎ澹┝⒎夹g性
《暫行規(guī)定》行文結構完整，界定了適用范圍，明確了管理責任人，語言表達準確。規(guī)范了衛(wèi)生行政部門監(jiān)督和服務的職責，并明確了各單位、機構和個人違反相關規(guī)定的具體罰則。
四、存在問題
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傳統(tǒng)的“除四害”長久以來一直是愛國衛(wèi)生運動的中心工作之一，通過組織發(fā)動群眾運動和開展專業(yè)控制，促進了整個社會公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。但隨著社會的發(fā)展和科學的進步，根據(jù)全國愛衛(wèi)會的要求，“四害”一詞已不符合科學描述，“除四害”工作已經(jīng)調整為“病媒生物預防控制”。
?。ǘ﹫?zhí)法力量嚴重不足
1988年4月市政府批準《暫行規(guī)定》實施以來，街道、鎮(zhèn)愛衛(wèi)會辦公室一直作為行政執(zhí)法主體，從事愛國衛(wèi)生的監(jiān)督執(zhí)法工作。但根據(jù)96年10月頒布的《行政處罰法》關于“行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施，法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰”的有關規(guī)定，市政府以政府規(guī)章對街道辦事處、鎮(zhèn)政府授予執(zhí)法主體資格缺乏權威性為依據(jù)，在修正時免去了街道、鎮(zhèn)愛衛(wèi)會辦公室的執(zhí)法主體資格，從而大大削弱了基層的執(zhí)法力量，有的區(qū)的執(zhí)法工作幾乎處于停頓狀態(tài)，長寧區(qū)、崇明區(qū)、奉賢區(qū)、黃浦區(qū)、嘉定區(qū)、松江區(qū)以及楊浦區(qū)愛衛(wèi)機構中的除四害執(zhí)法人員數(shù)目前為0。要解決這一問題，有待于制訂一部地方性法規(guī)，通過立法授權保證街道、鎮(zhèn)一級愛衛(wèi)會以法定的執(zhí)法主體資格，真正加強基層執(zhí)法力量。
隨著愛衛(wèi)機構的改革，各區(qū)即使有執(zhí)法員或者除害員上門，沒有配備執(zhí)法證和制服，缺少公信力，且人員不足，導致執(zhí)法困難。另外，根據(jù)《暫行規(guī)定》，由于處罰金額低，公民違法成本很大程度上低于守法成本，且與執(zhí)法成本完全不匹配，形成惡性循環(huán)。
?。ㄈ坌l(wèi)機構職能削弱
《暫行規(guī)定》第一章第五條規(guī)定“市愛國衛(wèi)生運動委員會（以下簡稱愛衛(wèi)會）是執(zhí)行本規(guī)定的主管部門。市愛衛(wèi)會辦公室組織本規(guī)定的實施，并會同同級衛(wèi)生防疫部門負責轄區(qū)內除四害工作的日常監(jiān)督管理?！钡S著社會的不斷發(fā)展，本市及各區(qū)愛國衛(wèi)生機構體制改革的推進，愛衛(wèi)工作方向和機構定位不斷調整，各級愛衛(wèi)機構的現(xiàn)狀已經(jīng)無法適應《暫行規(guī)定》執(zhí)法的需要，《暫行規(guī)定》也無法繼續(xù)適應和滿足社會管理的需要。
近幾年由于各種機構調整，部分愛衛(wèi)機構變?yōu)槭聵I(yè)編而失去執(zhí)法權或是編制太少導致執(zhí)法人員缺口過大等問題，除四害的開展和以往相比難度大大增加。截止至2019年，崇明區(qū)、虹口區(qū)、閔行區(qū)、靜安區(qū)的單位名稱依然為愛國衛(wèi)生運動委員會辦公室，其他各區(qū)均已改名；除青浦區(qū)健康促進科、徐匯區(qū)健康促進科、靜安區(qū)愛衛(wèi)辦之外，其他各區(qū)愛衛(wèi)機構均隸屬于區(qū)衛(wèi)健委。
?。ㄋ模┝P則處罰力度輕
根據(jù)《行政處罰法》關于“政府規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰，罰款的限額由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務委員會規(guī)定?！钡囊?guī)定，市政府第二次修正《暫行規(guī)定》時，將原規(guī)定中“因蟲害嚴重影響產(chǎn)品質量或危害人體健康的單位責令其停業(yè)整頓”的處罰取消，顯然削弱了處罰力度；此外，依據(jù)1996年9月上海市人民代表大會常務委員會對政府規(guī)章設定行政處罰罰款限額的有關規(guī)定:即對非經(jīng)營性單位不得超過1000元，對經(jīng)營性單位不得超過30000元。學校、工地等非經(jīng)營性單位，如果四害孳生場所未能控制，造成的危害影響很大，僅1000元罰款是不足懲戒。
愛國衛(wèi)生執(zhí)法專業(yè)性較強，其中四害活動及變化很快，尤其在氣溫30℃左右的季節(jié)，每十天就有一代蚊蠅產(chǎn)生，如不及時采取措施，將殃及周圍居民的身體健康。而原有的政府規(guī)章無權設定復議前置，故在執(zhí)法中遇到拒不履行處罰決定，又不提起行政復議和行政訴訟的相對人，只能在法律規(guī)定的三個月后才能申請人民法院強制執(zhí)行。而在這三個月內，四害的密度及危害將以幾何級數(shù)加??；與此同時，對相對人周邊的被管理者也會造成極大的負面效應，影響執(zhí)法工作順利進行。另外，由于部分企業(yè)的業(yè)主經(jīng)常變動，無法在三個月后實施《暫行規(guī)定》，也會影響執(zhí)法的連續(xù)性和嚴肅性。
隨著社會、經(jīng)濟的發(fā)展，物價指數(shù)不斷提高，《暫行規(guī)定》中的有關罰則過輕，尤其是對于防害措施、孳生地等的罰則過輕，不足以懲戒四害超標單，不利于四害防制總體水平的提高。
（五）第三方防制的監(jiān)管需強化
除害服務機構在本市發(fā)展迅速，近來有專門開展有害生物防制工作的PCO（pestcontroloperation）公司，受雇于各類重點場所，但由于監(jiān)管要求不明確，部分單位通過低價擾亂市場競爭，服務質量無法保證，第三方機構效果評估缺乏，即使進行檢查也無依據(jù)進行處罰?！稌盒幸?guī)定》缺乏對除害服務機構準入、監(jiān)管和處罰的規(guī)定細則，不利于該行業(yè)的健康發(fā)展，嚴重影響了社會機構共同參與治理的效果。
（六）防制標準需與時俱進
《暫行規(guī)定》中的除害標準是沿用了全國衛(wèi)生城市檢查中的除害標準。該標準主要用于考核一個城市除害工作的整體水平，但隨著城市的發(fā)展，各類現(xiàn)代化功能區(qū)域不斷呈現(xiàn)，如：大型商業(yè)綜合體、城市交通樞紐、大型展覽館等等，此類區(qū)域建筑的構造、復雜的環(huán)境、密集的人流均給城市病媒生物預防控制工作帶來巨大的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的標準已經(jīng)無法滿足科學防控的要求。
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愛國衛(wèi)生工作作為社會大衛(wèi)生工作，涉及方方面面、各行各業(yè)，是一項巨大的社會系統(tǒng)工程，以往的除害主要依靠行政組織和宣傳動員，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和政府職能的轉變，這種群眾運動模式已經(jīng)不再適應新形勢的需要。從科學角度，病媒生物預防控制未來更應向專業(yè)化、市場化轉變，同時在政府主導下，進一步強化社區(qū)、單位、個人的主體責任意識，充分提高社會各方力量參與的積極性。
五、完善建議
?。ㄒ唬┐_定規(guī)章定位
2009年全國愛衛(wèi)會和衛(wèi)生部印發(fā)的《病媒生物預防控制管理規(guī)定》（全愛衛(wèi)發(fā)〔2009〕9號）已將“除四害”描述正式調整為“病媒生物預防控制”。因此建議依據(jù)上位法，調整《暫行規(guī)定》的相關描述，使其更加科學，并符合時代發(fā)展要求。
（二）明確執(zhí)法主體
病媒生物防制屬于一般性公共衛(wèi)生服務，31年來，市、區(qū)愛國衛(wèi)生機構作為本市除害工作的管理主體，為本市的除害管理作出很大貢獻。同時，經(jīng)過機構改革和政府職能轉變后，各級愛衛(wèi)機構的機制、體制發(fā)生轉變，執(zhí)法職能減弱甚至消失。因此，建議《暫行規(guī)定》明確本市衛(wèi)生健康、市場監(jiān)管、交通、住建等行政管理部門作為執(zhí)法主體，按照各自職責，做好有關場所病媒生物防制的監(jiān)督管理工作，并在此基礎上進一步明確疾病預防控制機構的技術支撐功能。
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涉及病媒生物防制的服務范圍包括公共區(qū)域、無主地帶、居民居住地和營業(yè)性場所，需貫徹“限定場所、分類管理、單位負責、公眾參與、綜合治理、兜底保障”原則。根據(jù)病媒生物防制工作的實際情況和發(fā)展需要，衛(wèi)生健康、教育、文廣影視、體育、旅游、食品藥品監(jiān)督、交通、商務等有關行政管理部門以及相關行業(yè)協(xié)會應當將病媒防制工作納入本系統(tǒng)、本行業(yè)日常管理范圍。明確每個單位、每個市民應盡的義務，促使全社會自覺地進行病媒生物防制。規(guī)定單位、機構和個人均需承擔相應的責任，并進一步明確一些特殊區(qū)域如居民區(qū)、工地、農田、道路等以及其它公共場所和設施的責任主體。此外，還需規(guī)定單位、機構和個人在做好病媒生物防制應采取的相應措施。同時，必須強調公眾參與，才能做到全民參與的防制格局。兜底保障由市和區(qū)愛國衛(wèi)生委員會負責，市和區(qū)愛衛(wèi)機構應當定期開展病媒生物防制檢查，通報防制情況，市和區(qū)疾病預防控制中心提供病媒生物防制技術支持。
（四）增加罰則強度
建議《暫行規(guī)定》根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展狀況和本市物價水平實際情況，提高處罰額度，并對除害藥物、除害服務行業(yè)的違規(guī)行為增設了一些法律責任，加大處罰力度，強化違法成本，減少執(zhí)法成本，維護執(zhí)法的嚴肅性，加強監(jiān)管力度，對新問題、新情況做到有法可依、有章可循。
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一是繼續(xù)保留《暫行規(guī)定》中對除害服務行業(yè)進行行政審批制度，要求申報單位必須具備有關條件才能給予證書，同意進行執(zhí)業(yè)活動，如要有與其開展業(yè)務相適應的場所、設備、要有持等級上崗證書的除四害服務技術人員等。建議由市愛衛(wèi)辦統(tǒng)一對全市除害服務單位進行行政審批。同時，市、區(qū)愛衛(wèi)辦定期對除害服務單位進行驗證
二是制定本市行業(yè)管理標準，增加對除害服務機構的執(zhí)業(yè)活動、除害服務質量等進行監(jiān)督、檢查，向社會發(fā)布監(jiān)控意見。
三是增加對除害服務人員進行等級考核條目。要求從業(yè)人員必須通過除害專業(yè)技術考核，取得市愛衛(wèi)辦與勞動部門發(fā)給的等級上崗證書，方能從事除害服務工作，從而確保除害服務的質量。
四是增加除害用藥規(guī)范細則，各單位和個人使用除害藥物必須符合相應要求，科學安全用藥，尤其是由各級愛衛(wèi)部門組織的全市性或區(qū)域性的鼠害與蟲害防制活動，應按疾病預防控制機構推薦的用藥要求，使用高效低毒的藥物；并應強調在專業(yè)技術人員指導下，使用除害藥物，保證除害工作的質量和安全。
（六）完善病媒生物防制標準體系
貫徹落實《病媒生物預防控制管理規(guī)定》，《暫行規(guī)定》中的除害標準應對標《國家病媒生物控制水平》C級以上標準及要求，考慮本市病媒生物種類、分布，提高規(guī)定中對應的病媒防制種類、方法和要求；需適時開展重要病媒生物監(jiān)測調查，收集病媒生物侵害信息并及時進行處置。
六、評估小結
綜合《暫行規(guī)定》立法后評估情況的座談、調研和分析來看，病媒生物預防控制工作在社會發(fā)展和公共衛(wèi)生中具有不可替代的基礎性作用，《暫行規(guī)定》的下一步立法對本市進一步鞏固衛(wèi)生環(huán)境綜合治理成果和推進“健康上?！苯ㄔO具有重要意義?！稌盒幸?guī)定》在頒布之初符合立法權限和程序；公平、公正，措施適當；與其他規(guī)章、規(guī)范性文件銜接；規(guī)定可行；邏輯結構較為嚴密，表述準確；實現(xiàn)了當初立法目的和要求，對于指導上海市初期病媒生物防制工作具有現(xiàn)實意義并發(fā)揮了積極的作用。但制定年代較為久遠，隨著社會經(jīng)濟和城市建設的發(fā)展、愛衛(wèi)部門體制的改革和科學防控工作的要求，雖經(jīng)四次修正（最近是2010年12月20日），《暫行規(guī)定》已經(jīng)不適應當前管理要求與社會發(fā)展，且有多處與法律文件和更新后的國家標準不符，亟待尋求新的立法方向，針對調研發(fā)現(xiàn)的具體問題，評估小組也提出了相應改進建議。為此，結合本次評估中提出的諸多建議和問題及我市病媒生物防制需求，建議對《暫行規(guī)定》予以修訂。