摘要
餐飲油煙中含有的有害物質(zhì)對(duì)人體的健康會(huì)造成一定的影響，對(duì)空氣質(zhì)量及灰霾天氣也有一定貢獻(xiàn)作用，同時(shí)還會(huì)對(duì)周邊生活環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生直接影響。因此，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)餐飲油煙管理一直是本市環(huán)境管理工作的重點(diǎn)之一。2003年10月，上海市人民政府根據(jù)《大氣污染防治法》等上位法，結(jié)合當(dāng)時(shí)上海市餐飲油煙污染控制的實(shí)際狀況，制定了地方政府規(guī)章《上海市飲食服務(wù)業(yè)污染防治管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》）。該規(guī)定實(shí)施至今已十余年，為了檢驗(yàn)其實(shí)施效果，提高政府立法的科學(xué)性，上海環(huán)科環(huán)境認(rèn)證有限公司根據(jù)上海市生態(tài)環(huán)境局委托啟動(dòng)了《管理辦法》立法后評(píng)估工作。
在上海市生態(tài)環(huán)境局的支持下，評(píng)估小組圍繞該管理辦法的制度規(guī)范性和實(shí)施有效性，分合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、實(shí)效性、立法技術(shù)等法規(guī)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行調(diào)查評(píng)估，通過(guò)多次召開(kāi)座談會(huì)、實(shí)地調(diào)研和訪談，完成了對(duì)于《管理辦法》的立法后評(píng)估報(bào)告。
經(jīng)評(píng)估，從總體上看，《管理辦法》立法內(nèi)容較為全面，立法體系完整，立法質(zhì)量總體良好。市區(qū)生態(tài)環(huán)境部門(mén)強(qiáng)化宣傳和培訓(xùn)，加強(qiáng)配套制度建設(shè)，開(kāi)展日常監(jiān)督檢查、專(zhuān)項(xiàng)整治和信訪投訴處理等工作，完善餐飲污染監(jiān)管機(jī)制，不斷提高餐飲企業(yè)及社會(huì)公眾對(duì)《管理辦法》的知曉度和認(rèn)知度，推動(dòng)《管理辦法》的有效實(shí)施。近年來(lái)，本市的餐飲業(yè)環(huán)境污染防治得到有效規(guī)范，及時(shí)解決了一批餐飲油煙擾民等突出環(huán)境問(wèn)題，對(duì)改善環(huán)境空氣質(zhì)量、保障公眾健康起到了積極的作用，基本達(dá)到了立法的目的。
報(bào)告指出，《管理辦法》在新形勢(shì)下也存在若干尚待改進(jìn)的地方，有些規(guī)定已經(jīng)和時(shí)代發(fā)展不相適應(yīng)，已難以適應(yīng)上海市餐飲油煙污染防治管理工作的需要。特別是其上位法《大氣污染防治法》《上海市大氣污染防治條例》均已經(jīng)歷了全面大修，確立了更加完善的餐飲油煙管理機(jī)制，加大對(duì)餐飲油煙違法行為的懲戒力度?！豆芾磙k法》和上述法律法規(guī)存在一定的沖突，尤其是在餐飲業(yè)規(guī)劃選址、環(huán)評(píng)審批與驗(yàn)收、法律責(zé)任等方面，應(yīng)根據(jù)上位法的規(guī)定和改革精神，進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。
報(bào)告對(duì)《管理辦法》的核心制度做了重點(diǎn)評(píng)估并提出修改建議。第一，源頭控制措施。針對(duì)居民住宅樓內(nèi)開(kāi)設(shè)餐飲油煙項(xiàng)目及法制不統(tǒng)一等問(wèn)題，報(bào)告提出相關(guān)建議及在不違背上位法的前提落實(shí)相關(guān)要求。第二，油煙污染防治與監(jiān)管要求。針對(duì)餐飲油煙排放標(biāo)準(zhǔn)適用、油煙快速檢測(cè)方法、油煙凈化設(shè)施運(yùn)行情況及油煙排放監(jiān)管，報(bào)告提出應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)容及時(shí)更新的建議。第三，環(huán)評(píng)審批與驗(yàn)收要求。對(duì)照國(guó)家“放管服”的要求及《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的變動(dòng)，《管理辦法》中關(guān)于餐飲業(yè)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度也要予以調(diào)整，并建議增加事中事后監(jiān)管的規(guī)定。此外，報(bào)告還對(duì)監(jiān)督管理部門(mén)、法律責(zé)任等問(wèn)題做了重點(diǎn)評(píng)估。
正文
第一部分評(píng)估工作情況
《上海市飲食服務(wù)業(yè)環(huán)境污染防治管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》）于2003年10月15日發(fā)布，自2004年1月1日起施行?！豆芾磙k法》適用于本市范圍內(nèi)餐飲業(yè)環(huán)境污染防治及其相關(guān)的管理活動(dòng)，在規(guī)范餐飲業(yè)環(huán)境污染防治、提升本市環(huán)境質(zhì)量方面發(fā)揮了重要作用。
受上海市生態(tài)環(huán)境局委托，2019年上海環(huán)科環(huán)境認(rèn)證有限公司組織開(kāi)展了《管理辦法》的立法后評(píng)估工作。評(píng)估組以立法后評(píng)估指標(biāo)體系作為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)《管理辦法》的立法質(zhì)量、實(shí)施過(guò)程中取得的成效和存在的問(wèn)題等進(jìn)行全面的評(píng)估分析，并對(duì)餐飲業(yè)規(guī)劃選址、油煙污染防治與監(jiān)管、環(huán)評(píng)審批與驗(yàn)收、法律責(zé)任等核心制度作了重點(diǎn)評(píng)估。
本評(píng)估報(bào)告主要分為三個(gè)部分：第一，評(píng)估工作部分，主要是對(duì)評(píng)估目的、評(píng)估重點(diǎn)、評(píng)估方法以及評(píng)估工作的開(kāi)展進(jìn)行簡(jiǎn)要的說(shuō)明和介紹。該部分是對(duì)開(kāi)展本次評(píng)估的前提性和基礎(chǔ)性的論述。第二，評(píng)估報(bào)告主要內(nèi)容部分，是本評(píng)估報(bào)告的重點(diǎn)。本部分主要是從《管理辦法》實(shí)施主要成效及不足、具體評(píng)估指標(biāo)和核心制度評(píng)估三個(gè)方面開(kāi)展全面評(píng)估，主要針對(duì)評(píng)估過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，重點(diǎn)提出了《管理辦法》今后進(jìn)行修訂完善的建議。第三，評(píng)估結(jié)論。本部分主要是根據(jù)評(píng)估組設(shè)計(jì)的立法后評(píng)估指標(biāo)，得出評(píng)估結(jié)論。
?。ㄒ唬┰u(píng)估目的
對(duì)《管理辦法》進(jìn)行立法后評(píng)估，要達(dá)到兩個(gè)方面的目的：一是對(duì)照上位法的規(guī)定，梳理與上位法相抵觸的內(nèi)容，進(jìn)行合法性評(píng)估，進(jìn)而對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行修改。二是對(duì)目前主要制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、合理性和可操作性進(jìn)行評(píng)價(jià)，并對(duì)實(shí)施情況進(jìn)行定量、定性分析，剖析實(shí)施中存在的問(wèn)題，對(duì)修改《管理辦法》提出有針對(duì)性的建議，在與中央改革精神保持一致的前提下，完善本市的餐飲業(yè)環(huán)境污染防治制度。
?。ǘ┰u(píng)估重點(diǎn)
一是對(duì)現(xiàn)有的餐飲業(yè)環(huán)境污染防治法律制度進(jìn)行評(píng)估，其實(shí)效性和有效性，是本次評(píng)估的重點(diǎn)。
二是為持續(xù)推進(jìn)環(huán)境空氣質(zhì)量改善，《管理辦法》能否適應(yīng)餐飲業(yè)發(fā)展新形勢(shì)也是本次評(píng)估的重點(diǎn)和難點(diǎn)。
?。ㄈ┰u(píng)估方法
本次評(píng)估主要采用了以下四種評(píng)估方式：
1.文獻(xiàn)分析。收集已經(jīng)出臺(tái)的餐飲業(yè)污染防治方面的法律、法規(guī)、規(guī)章以及《管理辦法》中涉及的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范等檔案資料。對(duì)上位法相關(guān)制度和規(guī)范作全面梳理，并對(duì)照上位法，對(duì)《管理辦法》各項(xiàng)規(guī)定進(jìn)行比較分析，歸納與上位法規(guī)定明顯不一致的情形。在評(píng)估過(guò)程中，評(píng)估組就《管理辦法》的實(shí)施情況進(jìn)行了總結(jié)和分析。
2.問(wèn)卷調(diào)查。為了解《管理辦法》的社會(huì)認(rèn)知度，傾聽(tīng)社會(huì)公眾對(duì)實(shí)施情況的相關(guān)意見(jiàn)，評(píng)估組組織了《管理辦法》執(zhí)行情況問(wèn)卷調(diào)查。從調(diào)研回復(fù)來(lái)看，社會(huì)公眾對(duì)餐飲油煙污染的關(guān)注度較高，大部分人認(rèn)為《管理辦法》對(duì)解決餐飲環(huán)境污染問(wèn)題有一定作用，但是由于《管理辦法》實(shí)施至今已經(jīng)有十余年的時(shí)間，當(dāng)時(shí)的規(guī)定和目前的餐飲情況已經(jīng)發(fā)生了較大的不同，有些條款已經(jīng)不再適合目前的餐飲業(yè)管理要求，需要進(jìn)行修訂。
3.專(zhuān)題調(diào)研。在評(píng)估過(guò)程中，評(píng)估組深入基層開(kāi)展實(shí)地調(diào)研。調(diào)研對(duì)象包括七個(gè)中心城區(qū)和三個(gè)郊區(qū)生態(tài)環(huán)境局、商業(yè)綜合體、餐飲企業(yè)。調(diào)研方式主要為專(zhuān)題座談會(huì)和實(shí)地勘察，主要了解基層管理人員、行政當(dāng)事人貫徹執(zhí)行《管理辦法》的情況，以及在餐飲業(yè)環(huán)境污染防治及管理過(guò)程中遇到的難點(diǎn)、痛點(diǎn)和堵點(diǎn)，征集關(guān)于完善《管理辦法》的意見(jiàn)和建議。
4.專(zhuān)家論證。召開(kāi)立法后評(píng)估報(bào)告初稿專(zhuān)家論證會(huì)，邀請(qǐng)部分立法專(zhuān)家和相關(guān)行業(yè)管理專(zhuān)家等參加，聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)。根據(jù)專(zhuān)家意見(jiàn)，修改形成立法后評(píng)估報(bào)告。
?。ㄋ模┝⒎ê笤u(píng)估的流程安排
1.部署階段。制定統(tǒng)一的評(píng)估工作方案，完成評(píng)估的準(zhǔn)備和部署工作。
2.實(shí)施階段。評(píng)估組根據(jù)評(píng)估工作方案，開(kāi)展相關(guān)調(diào)查研究工作。一是收集相關(guān)資料；二是完成對(duì)生態(tài)環(huán)境局、商業(yè)綜合體、餐飲企業(yè)的走訪；三是組織問(wèn)卷調(diào)查。
3.分析和撰寫(xiě)報(bào)告階段。在廣泛、充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，起草形成評(píng)估報(bào)告的初稿。
4.審核、提交報(bào)告階段。組織《管理辦法》立法后評(píng)估初稿的專(zhuān)家論證。根據(jù)專(zhuān)家論證意見(jiàn)，修改完善形成最終的評(píng)估報(bào)告。
第二部分評(píng)估報(bào)告主要內(nèi)容
一、對(duì)《管理辦法》的總體評(píng)價(jià)
（一）主要成效及不足
經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐證明，《管理辦法》在規(guī)范餐飲業(yè)規(guī)劃選址、環(huán)評(píng)審批與驗(yàn)收、油煙污染防治與監(jiān)管等方面發(fā)揮了重要作用，是促進(jìn)本市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的一部重要地方政府規(guī)章。
1.使上海市餐飲業(yè)環(huán)境污染防治工作有法可依
為貫徹執(zhí)行《大氣污染防治法》《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)大氣污染防治法>辦法》的有關(guān)規(guī)定，根據(jù)當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和餐飲業(yè)環(huán)境污染防治的工作需要，本市出臺(tái)《管理辦法》，為強(qiáng)化餐飲業(yè)環(huán)境污染防治提供了法制保障。同時(shí)，陸續(xù)出臺(tái)了一系列的配套政策、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，提升了餐飲業(yè)環(huán)境污染防治工作的可操作性和執(zhí)行效果。比如，出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展餐飲項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批告知承諾的通知》，逐步擴(kuò)大餐飲項(xiàng)目實(shí)行告知承諾的范圍，不斷提高行政管理效率；制定本市《飲食業(yè)環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)規(guī)程》，明確了餐飲企業(yè)在設(shè)計(jì)階段做好污染控制的具體要求；出臺(tái)《〈上海市飲食服務(wù)業(yè)環(huán)境污染防治管理辦法〉若干應(yīng)用解釋》，統(tǒng)一餐飲環(huán)境違法行為的操作標(biāo)準(zhǔn)；制定《上海市餐飲業(yè)油煙排放標(biāo)準(zhǔn)》，進(jìn)一步提高餐飲油煙的排放限值，倒逼餐飲企業(yè)提升污染防治水平；出臺(tái)《餐飲業(yè)油煙污染控制技術(shù)規(guī)范（試行）》，為餐飲企業(yè)落實(shí)油煙污染控制提供更明確的技術(shù)指引。
2.有力推動(dòng)了對(duì)餐飲業(yè)污染防治工作的監(jiān)督管理
《管理辦法》強(qiáng)化了對(duì)餐飲業(yè)環(huán)境污染的源頭控制、過(guò)程管理和末端治理，為餐飲業(yè)環(huán)境管理和執(zhí)法工作提供了明確的法律依據(jù)。為推動(dòng)社會(huì)各方普遍遵守《管理辦法》，本市生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)不斷強(qiáng)化普法宣傳和培訓(xùn)力度，定期組織執(zhí)法人員、第三方技術(shù)人員、餐飲企業(yè)、商業(yè)綜合體物業(yè)管理公司等不同人群參加各類(lèi)餐飲業(yè)環(huán)保業(yè)務(wù)培訓(xùn)。編制《飲食服務(wù)業(yè)環(huán)保守則》《餐飲油煙污染防治宣傳手冊(cè)》《餐飲業(yè)油煙污染控制技術(shù)規(guī)范（試行）》圖解版，向公眾介紹餐飲業(yè)環(huán)境管理要求，引導(dǎo)公眾參與餐飲業(yè)環(huán)境管理，發(fā)揮社會(huì)共治的作用。為保障《管理辦法》的各項(xiàng)規(guī)定落地實(shí)施，本市生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)不斷強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管力度，定期開(kāi)展餐飲業(yè)專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)，強(qiáng)化餐飲信訪投訴辦理，解決油煙擾民等突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。此外，建立“黑名單”制度，自2004年開(kāi)始對(duì)違反餐飲業(yè)環(huán)境污染管理的當(dāng)事人予以公示，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。
《管理辦法》實(shí)施以來(lái)，一批老大難的餐飲油煙擾民矛盾得到有效解決，本市餐飲業(yè)污染防治取得了一定成效。但面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)，《管理辦法》在具體實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了一些新問(wèn)題，主要體現(xiàn)為：
1.主要制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)行餐飲污染防治法律規(guī)定存在不一致
2015年修訂的《大氣污染防治法》及2014年修訂的《上海市大氣污染防治條例》都對(duì)餐飲污染防治法律制度作出重大調(diào)整，加大對(duì)油煙污染違法行為的懲戒力度。同時(shí)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度經(jīng)歷了深刻的變革，2016年修改的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)包括餐飲項(xiàng)目的環(huán)境影響登記表實(shí)施備案管理。本市進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)評(píng)分類(lèi)管理，2019年明確不產(chǎn)生油煙的餐飲項(xiàng)目豁免環(huán)評(píng)審批，深化餐飲業(yè)領(lǐng)域“放管服”改革?！豆芾磙k法》和上述法律中有關(guān)餐飲項(xiàng)目選址、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、法律責(zé)任等內(nèi)容存在一定的沖突。
2.相關(guān)管理措施與目前餐飲業(yè)管理新形勢(shì)不適應(yīng)
一是商業(yè)綜合體、外賣(mài)等餐飲新業(yè)態(tài)的污染問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。近年來(lái)，餐飲服務(wù)業(yè)集中于商業(yè)中心、購(gòu)物中心的消費(fèi)模式成為主流，同時(shí)，餐飲外賣(mài)市場(chǎng)飛速發(fā)展。餐飲新業(yè)態(tài)帶來(lái)了污染防治的新問(wèn)題。二是強(qiáng)化事中事后監(jiān)管提出更高要求。為有效防治餐飲污染，近年來(lái)，本市餐飲治理探索了第三方治理及油煙在線監(jiān)控等管理新手段，已取得一定的成效。為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，餐飲項(xiàng)目環(huán)評(píng)已改為備案或者豁免。對(duì)強(qiáng)化監(jiān)管措施提出更高的要求。上述新情況、新手段、新問(wèn)題是《管理辦法》立法時(shí)未涉及到的，其相關(guān)管理措施已與餐飲業(yè)管理新形勢(shì)不適應(yīng)。
?。ǘ┚唧w評(píng)估指標(biāo)
結(jié)合本次立法后評(píng)估的目的及《管理辦法》的具體情況，評(píng)估組確定了合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、實(shí)效性、立法技術(shù)作為本次評(píng)估的評(píng)估指標(biāo)。對(duì)照評(píng)估指標(biāo)，對(duì)《管理辦法》在立法和實(shí)施方面的情況逐項(xiàng)進(jìn)行了評(píng)估。
1.合法性
?。?）立法依據(jù)?！豆芾磙k法》由上海市人民政府制定與發(fā)布，屬地方政府規(guī)章?！豆芾磙k法》于第一條明示了立法依據(jù)。其中，《大氣污染防治法》作為法律，《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)大氣污染防治法>辦法》作為地方性法規(guī)，位居地方性規(guī)章的上位。《管理辦法》依據(jù)上位法《大氣污染防治法》《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)大氣污染防治法>辦法》制定，其立法依據(jù)具備合法性。
?。?）法定權(quán)限。根據(jù)《立法法》第八十二條規(guī)定“直轄市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，制定規(guī)章?！鄙虾Ｊ腥嗣裾疄槲覈?guó)直轄市地方人民政府，有權(quán)制定地方性政府規(guī)章。上海市人民政府制定《管理辦法》是有效行使地方規(guī)章立法權(quán)的行為。
?。?）法定程序。《管理辦法》于2003年10月15日以上海市人民政府令第10號(hào)的形式發(fā)布，此程序符合《立法法》第八十四條“地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議決定”的立法要求。
?。?）立法內(nèi)容?！豆芾磙k法》第一條明確立法依據(jù)為2001年的《大氣污染防治法》和2001年的《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)大氣污染防治法>辦法》，上述兩部法律法規(guī)都對(duì)餐飲業(yè)環(huán)境污染防治工作予以規(guī)定，在上位法內(nèi)容的指導(dǎo)下，《管理辦法》主要規(guī)定了餐飲業(yè)規(guī)劃選址、環(huán)評(píng)審批與驗(yàn)收、公眾參與機(jī)制、油煙污染防治措施等方面內(nèi)容，基本覆蓋餐飲環(huán)境管理工作的要求，并在源頭控制、環(huán)評(píng)審批和公眾監(jiān)督等方面發(fā)揮了開(kāi)創(chuàng)作用?！渡虾Ｊ袑?shí)施<中華人民共和國(guó)大氣污染防治法>辦法》在2014年更名為《上海市大氣污染防治條例》，對(duì)餐飲項(xiàng)目選址和油煙污染防治提出了更高要求。2015年修訂生效的《環(huán)境保護(hù)法》在立法理念、監(jiān)管方式、公眾參與和強(qiáng)化法律責(zé)任等方面作出了新規(guī)定；2001年的《大氣污染防治法》根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》精神于2015年展開(kāi)修訂，增加了對(duì)餐飲業(yè)的選址禁區(qū)的要求，并提升了違法行為處罰力度。隨著上位法的不斷修訂更新和國(guó)家環(huán)評(píng)制度改革變動(dòng)，《管理辦法》在相關(guān)制度方面出現(xiàn)了與上位法不一致的情形。
2.合理性
?。?）目的正當(dāng)性?！豆芾磙k法》第一條闡明了立法目的“為了加強(qiáng)對(duì)本市飲食服務(wù)業(yè)環(huán)境污染防治的管理，保障公眾健康，根據(jù)《大氣污染防治法》《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)大氣污染防治法>辦法》等有關(guān)規(guī)定，制定本辦法?！北疽?guī)定是為了有效開(kāi)展對(duì)餐飲業(yè)油煙污染的控制，規(guī)范餐飲業(yè)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，提升環(huán)境空氣質(zhì)量，維護(hù)公眾健康，體現(xiàn)了對(duì)餐飲業(yè)環(huán)境污染防治工作的重視，對(duì)公眾權(quán)益的保障，也是政府積極發(fā)揮職能作用，管理公共事務(wù)的需要，符合立法目的正當(dāng)性要求。
?。?）適應(yīng)性。從當(dāng)時(shí)的立法背景來(lái)看，《管理辦法》較好地為當(dāng)時(shí)本市餐飲業(yè)環(huán)境污染防治及管理措施提供了法制保障，不存在與改革相悖的規(guī)定，與當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展相適應(yīng)。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷進(jìn)步，餐飲環(huán)境污染防治工作中遇到了許多新的問(wèn)題，依靠現(xiàn)行的《管理辦法》無(wú)法解決。比如，近年來(lái)，餐飲業(yè)集中于商業(yè)中心、購(gòu)物中心的消費(fèi)模式成為主流。據(jù)了解，商業(yè)綜合體內(nèi)餐飲企業(yè)的污染物排放相對(duì)集中，容易導(dǎo)致發(fā)生超標(biāo)現(xiàn)象，居民投訴時(shí)有發(fā)生。由于商業(yè)綜合體的污水排放和噪聲排放共用同一個(gè)邊界（即所在商業(yè)綜合體邊界），一旦發(fā)生超標(biāo)排放或者居民投訴的情況，在環(huán)境執(zhí)法工作中會(huì)遇到污染控制邊界不清晰，責(zé)任主體不明確等問(wèn)題。
?。?）處罰相當(dāng)?！豆芾磙k法》第十八條至第二十二條為法律責(zé)任，包括對(duì)“違反新開(kāi)辦飲食服務(wù)項(xiàng)目要求的處罰”“違反油煙污染防治規(guī)定的處罰”“違反告知承諾內(nèi)容公布的處罰”“違反飲食服務(wù)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所變更備案的處罰”“違反其他環(huán)境管理規(guī)定的處罰”情形的處理或處罰方式，除第十八條外，第十九條至第二十二條均為罰款，不涉及人身自由限制，對(duì)不同的違規(guī)類(lèi)型以及不同情節(jié)的嚴(yán)重程度，設(shè)定了不同的罰款金額；罰款金額也設(shè)定了一定的幅度，執(zhí)法部門(mén)依據(jù)《上海市行政處罰自由裁量基準(zhǔn)規(guī)定》進(jìn)行具體裁量，在當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)情況下具有合法性與適當(dāng)性。
3.實(shí)效性
?。?）行政執(zhí)法的有效性?！豆芾磙k法》明確了相關(guān)行政部門(mén)的義務(wù)與職責(zé)，第三條第一款言明上海市環(huán)境保護(hù)局負(fù)責(zé)本市飲食服務(wù)業(yè)環(huán)境污染防治管理，并組織實(shí)施本辦法。第三條第二款明確區(qū)、縣環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)本區(qū)、縣范圍內(nèi)飲食服務(wù)業(yè)環(huán)境污染防治的具體管理。第三條第三款本市規(guī)劃、建設(shè)、商業(yè)、工商行政、房地資源、水務(wù)、質(zhì)量技監(jiān)、市容環(huán)衛(wèi)等有關(guān)行政管理部門(mén)根據(jù)各自的職責(zé)，協(xié)同實(shí)施本辦法。第十八條至第二十一條規(guī)定環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)餐飲環(huán)境污染違法行為的處罰職責(zé)。第二十三條規(guī)定對(duì)管理人員違法行為的處罰。《管理辦法》對(duì)行政部門(mén)應(yīng)盡職責(zé)的條款，占有較多的篇幅，有利于推動(dòng)相關(guān)行政部門(mén)有效履行職責(zé)。
?。?）守法的有效性?！豆芾磙k法》第四條至第十四條分別規(guī)定了餐飲業(yè)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)履行各項(xiàng)環(huán)境污染防治措施的行為義務(wù)，而在第十八條至第二十二條規(guī)定了相關(guān)的法律責(zé)任，將行為義務(wù)與責(zé)任對(duì)照結(jié)合，符合民眾普遍的認(rèn)知與理解。在法律責(zé)任中，根據(jù)違法行為的情節(jié)和后果，設(shè)定了相對(duì)應(yīng)梯度的處罰后果，與普遍意義上責(zé)任與后果相適應(yīng)的理念契合，便于公眾理解與接受，遵從法律的要求。第五條第三款規(guī)定油煙排放口位置不能滿(mǎn)足“距離居民住宅、醫(yī)院或者學(xué)校10米以上”的要求，與居民住宅、醫(yī)院或者學(xué)校的距離不得小于5米，須征得相鄰私有房屋所有人和公有房屋承租人的書(shū)面同意，明確了飲食服務(wù)項(xiàng)目選址中征求公眾意見(jiàn)的情形和作用。這制度設(shè)計(jì)既考慮到當(dāng)時(shí)本市實(shí)際建設(shè)情況，又在一定程度上能緩解居民矛盾，屬于創(chuàng)新之舉?！豆芾磙k法》規(guī)定的告知承諾制度還要求飲食服務(wù)經(jīng)營(yíng)者將告知承諾內(nèi)容在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所周?chē)?，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用。
4.協(xié)調(diào)性
?。?）與同位法之間的協(xié)調(diào)性。《管理辦法》屬地方政府規(guī)章，2004年市政府出臺(tái)《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法>辦法》，與《管理辦法》屬于同一位階。兩部地方政府規(guī)章中關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的規(guī)定一致，因此不存在協(xié)調(diào)性的問(wèn)題。
?。?）與配套規(guī)范文件的協(xié)調(diào)性。上位法律規(guī)范一般過(guò)于抽象，執(zhí)行步驟與細(xì)則需要由相關(guān)單位組織落實(shí)制定?！豆芾磙k法》體現(xiàn)了對(duì)此等事項(xiàng)的重視與考慮，主要涉及到油煙排放口高度、噪聲等其他污染防治和告知承諾制度，即第四條第（三）項(xiàng)“所在建筑物高度在24米以上的，其油煙排放口設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)符合環(huán)境污染防治要求，其具體設(shè)計(jì)規(guī)范由市環(huán)保局另行制定并予以公布；”本市出臺(tái)《飲食業(yè)環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)規(guī)范》對(duì)油煙排放口設(shè)計(jì)予以具體明確；第十條“飲食服務(wù)項(xiàng)目產(chǎn)生的噪聲、廢棄食用油脂、餐廚垃圾的污染防治以及空調(diào)器的安裝管理，按照國(guó)家和本市的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”參照《上海市社會(huì)生活噪聲污染防治辦法》《上海市餐廚廢棄油脂處理管理辦法》《上海市餐廚垃圾處理管理辦法》《上海市空調(diào)設(shè)備安裝使用管理規(guī)定》規(guī)定執(zhí)行；第十一條第三款“本條第一款規(guī)定范圍以外的飲食服務(wù)項(xiàng)目，視條件成熟情況，逐步推行環(huán)境保護(hù)告知承諾制度。具體實(shí)施步驟由市環(huán)保局另行規(guī)定并予以公布”，本市發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展餐飲項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批告知承諾的通知》明確告知承諾制度程序、要求和效力。
?。?）與其他公共政策之間的協(xié)調(diào)性。公共政策具有適時(shí)性和創(chuàng)造性，能夠及時(shí)地適應(yīng)變化的社會(huì)環(huán)境，反映社會(huì)利益的合理訴求。本市作為國(guó)際性大都市，如何實(shí)現(xiàn)環(huán)境空氣質(zhì)量改善，一直是本市公共政策制定時(shí)重點(diǎn)考慮問(wèn)題之一?！豆芾磙k法》第六條“本市中心城、新城和中心鎮(zhèn)范圍以外的飲食服務(wù)項(xiàng)目，鼓勵(lì)使用清潔能源”和第十一條第三款“本條第一款規(guī)定范圍以外的飲食服務(wù)項(xiàng)目，視條件成熟情況，逐步推行環(huán)境保護(hù)告知承諾制度”從兩方面貫徹執(zhí)行了當(dāng)時(shí)建成“基本無(wú)燃煤區(qū)”“無(wú)燃煤區(qū)”、簡(jiǎn)化審批程序等環(huán)境保護(hù)公共政策，將規(guī)定內(nèi)容與當(dāng)時(shí)相關(guān)公共政策相銜接，促使條文內(nèi)容與公共政策協(xié)調(diào)并行，既有利于推動(dòng)國(guó)家公共政策的施行，也有利于立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但隨著國(guó)家及本市大氣污染防治政策的發(fā)展，從樹(shù)立“金山銀山就是綠水青山”生態(tài)觀到“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”，再到“2020年年底，上海PM2.5年均濃度要降至42mg/m3左右”的目標(biāo)，餐飲業(yè)在生態(tài)環(huán)境治理工作中扮演著重要角色，加強(qiáng)對(duì)餐飲業(yè)的環(huán)境污染防治管理有利于推動(dòng)大氣污染防治減排和治理工作。
5.立法技術(shù)
?。?）文本結(jié)構(gòu)的完整性?！豆芾磙k法》在文本結(jié)構(gòu)上由二十六條構(gòu)成，涵蓋了目的依據(jù)、適用范圍、管理部門(mén)、餐飲業(yè)規(guī)劃選址、油煙污染防治與監(jiān)管、環(huán)評(píng)審批與驗(yàn)收、法律責(zé)任等內(nèi)容。從整體上來(lái)看，結(jié)構(gòu)完備，首尾照應(yīng)，立法思路清晰。
?。?）立法語(yǔ)言的準(zhǔn)確性?！豆芾磙k法》均使用法律規(guī)范用語(yǔ)來(lái)表達(dá)法規(guī)的意圖與指示，使法律規(guī)范語(yǔ)言精準(zhǔn)、明確。如使用“應(yīng)當(dāng)”“按照”共三十五次；在涉及時(shí)間長(zhǎng)度、或數(shù)值大小時(shí)，也嚴(yán)格適用“以上”“以下”等限定性術(shù)語(yǔ)，如第十九條至第二十一條法律責(zé)任中多有體現(xiàn)，第十九條“并可處以2000元以上1萬(wàn)元以下的罰款”，第二十條“可處以200元以上2000元以下的罰款。”
?。?）內(nèi)在邏輯嚴(yán)密。《管理辦法》在內(nèi)容上，以餐飲業(yè)規(guī)劃選址、環(huán)評(píng)審批與驗(yàn)收、油煙污染防治與監(jiān)管等為重點(diǎn)，突出分類(lèi)管理、簡(jiǎn)化審批、細(xì)化要求，力求降低監(jiān)管成本，提高管理效率。在體例上，避免大而全，突出重點(diǎn)、力求簡(jiǎn)潔，對(duì)當(dāng)時(shí)法律法規(guī)和規(guī)章中直接適用于餐飲業(yè)環(huán)境管理的規(guī)定，如噪聲污染防治、空調(diào)設(shè)備安裝使用、廢棄食用油脂環(huán)境管理等，采用概述方法以簡(jiǎn)化文本。第十八條至第二十三條為違反行為條款的法律責(zé)任?！豆芾磙k法》所設(shè)定的法律責(zé)任也與先前預(yù)設(shè)的不同行為義務(wù)相互呼應(yīng)，例如第四條規(guī)定了油煙排放口的高度要求，第十八條就規(guī)定了違法義務(wù)的處罰；第八條規(guī)定了開(kāi)辦產(chǎn)生油煙污染的餐飲服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)安裝與其經(jīng)營(yíng)規(guī)模相匹配的油煙凈化設(shè)施，第十九條則規(guī)定了違反義務(wù)的處罰?！豆芾磙k法》在結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，內(nèi)容前后照應(yīng)、清晰明了，具備邏輯的嚴(yán)密性。
對(duì)照上述評(píng)估指標(biāo)，《管理辦法》的立法質(zhì)量總體來(lái)說(shuō)良好，基本實(shí)現(xiàn)了立法目的，符合當(dāng)時(shí)上位法的要求，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，管理制度與管理要求不斷發(fā)生變化，《管理辦法》面對(duì)新形勢(shì)存在如下兩個(gè)方面需要改進(jìn)的地方：一是《管理辦法》在合法性方面，未能根據(jù)上位法的修改情況做出修改；二是《管理辦法》在適應(yīng)性方面，立法內(nèi)容未能與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求同步，未能更好地發(fā)揮法律規(guī)范的時(shí)代引領(lǐng)作用，需進(jìn)一步提升實(shí)效性。
二、《管理辦法》核心制度評(píng)估
本次評(píng)估對(duì)《管理辦法》的源頭控制、油煙污染防治與監(jiān)管、環(huán)評(píng)審批與驗(yàn)收、監(jiān)督管理職責(zé)、法律責(zé)任等五個(gè)方面的核心制度作了重點(diǎn)分析。
?。ㄒ唬┰搭^控制措施
1.嚴(yán)控新項(xiàng)目
《管理辦法》第四條（新建飲食經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的要求）對(duì)餐飲經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所提出了要求，第五條（利用現(xiàn)有房屋開(kāi)辦飲食服務(wù)項(xiàng)目的要求）對(duì)餐飲項(xiàng)目設(shè)置了條件，加上與此相對(duì)責(zé)任條款，即第十八條（違反新開(kāi)辦飲食服務(wù)項(xiàng)目要求的處罰），這些條文組成了對(duì)于從源頭嚴(yán)格控制新項(xiàng)目的基本規(guī)范要求。
2.存在的問(wèn)題及完善建議
?。?）居民住宅樓內(nèi)開(kāi)設(shè)餐飲油煙項(xiàng)目的現(xiàn)象
由于人群需求特點(diǎn)，餐飲企業(yè)的選址著重考慮便利性和人流量，因此在居住區(qū)周邊分布較為密集，為居民生活帶來(lái)便利的同時(shí)也產(chǎn)生了油煙污染、噪聲污染、異味擾民等問(wèn)題。隨著2015年國(guó)家證照分離改革方案施行，餐飲項(xiàng)目的環(huán)評(píng)手續(xù)不再作為辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照的前置條件，使得生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)失去重要抓手，導(dǎo)致餐飲項(xiàng)目開(kāi)設(shè)選址不受控制。對(duì)于此種情形，《管理辦法》規(guī)定可以采取“由政府依法責(zé)令停業(yè)或者關(guān)閉”的措施進(jìn)行解決，據(jù)調(diào)研得知被責(zé)令停業(yè)或者關(guān)閉的餐飲企業(yè)寥寥無(wú)數(shù)，因這一解決措施的實(shí)施難度較大，執(zhí)法成本較高，所以，需積極探索其他更高效的執(zhí)法手段。
探索建立部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從源頭控制產(chǎn)生餐飲油煙項(xiàng)目的市場(chǎng)準(zhǔn)入。首先，對(duì)于禁止場(chǎng)所的辦理食品經(jīng)營(yíng)許可證的申請(qǐng)，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)不予受理。根據(jù)《上海市食品經(jīng)營(yíng)許可管理實(shí)施辦法》第二十三條第六項(xiàng)規(guī)定“屬于下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人不得申請(qǐng)；經(jīng)告知后當(dāng)事人仍提出申請(qǐng)的，區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局應(yīng)當(dāng)不予許可：（六）在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的禁止場(chǎng)所內(nèi)從事相關(guān)食品經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，或者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的?！痹凇豆芾磙k法》《上海市大氣污染防治條例》《大氣污染防治法》中都規(guī)定了在禁止場(chǎng)所內(nèi)從事產(chǎn)生油煙、廢氣、異味的餐飲服務(wù)項(xiàng)目，符合此條要求。其次，對(duì)于超出《食品經(jīng)營(yíng)許可證》核準(zhǔn)范圍從事餐飲活動(dòng)的違法行為，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應(yīng)將相關(guān)情況抄送至市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)，這一操作方式在《關(guān)于進(jìn)一步完善本市餐飲行業(yè)大氣污染防治工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）得到體現(xiàn)，但由于《通知》法律效力較低，應(yīng)未來(lái)修訂時(shí)在《管理辦法》中予以體現(xiàn)，明確市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的管理職責(zé)。最后，還可以通過(guò)查閱許可證有效期，對(duì)于在居民住宅樓內(nèi)開(kāi)設(shè)產(chǎn)生油煙餐飲企業(yè)的延續(xù)許可證申請(qǐng)，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)不予受理。
?。?）法制不統(tǒng)一的問(wèn)題
第一、餐飲項(xiàng)目選址要求與新的上位法要求不一致
餐飲項(xiàng)目的選址要求分為適用范圍與管理對(duì)象兩個(gè)方面。在適用范圍方面，《管理辦法》規(guī)定是中心城、新城和中心鎮(zhèn)的居民住宅樓，《上海市大氣污染防治條例》規(guī)定是城鎮(zhèn)范圍的居民住宅樓，根據(jù)《上海市城市規(guī)劃條例》和《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》規(guī)定本市建立“主城區(qū)—新城—新市鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”的市域城鄉(xiāng)體系，除了鄉(xiāng)村之外，其余區(qū)域?qū)儆诔擎?zhèn)范圍。《上海市大氣污染防治條例》與《管理辦法》的文字表述雖不同，實(shí)質(zhì)范圍卻基本一樣。但《大氣污染防治法》規(guī)定的居民住宅樓并未限定范圍，還增加了“未配套設(shè)立專(zhuān)用煙道的商住綜合樓以及商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的商業(yè)樓層內(nèi)”兩種情形，在《管理辦法》中并未體現(xiàn)。在管理對(duì)象方面，《管理辦法》與《大氣污染防治法》規(guī)定一致，但《上海市大氣污染防治條例》要求更嚴(yán)格，“不得新建飲食服務(wù)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所（產(chǎn)生油煙和不產(chǎn)生油煙的項(xiàng)目）”。為進(jìn)一步加強(qiáng)餐飲污染的源頭控制，建議未來(lái)修訂時(shí)與上位法保持一致。
?。?）餐飲項(xiàng)目場(chǎng)所的建設(shè)要求與國(guó)家技術(shù)規(guī)范規(guī)定不一致
餐飲項(xiàng)目場(chǎng)所的建設(shè)要求規(guī)定了油煙排放口高度設(shè)置要求，《管理辦法》第四條第三項(xiàng)規(guī)定，油煙排放口所在建筑物的臨界高度為24米。2010年4月，國(guó)家《飲食業(yè)環(huán)境保護(hù)技術(shù)規(guī)范》規(guī)定的建筑物臨界高度為15米?！豆芾磙k法》作為地方政府規(guī)章，應(yīng)對(duì)飲食服務(wù)業(yè)管理工作作出原則性、前瞻性的規(guī)定，關(guān)于油煙排放口的具體設(shè)置高度，建議通過(guò)技術(shù)規(guī)范予以規(guī)定。
?。ǘ┯蜔熚廴痉乐闻c監(jiān)管要求
1.監(jiān)管內(nèi)容
《管理辦法》第八條規(guī)定了油煙排放標(biāo)準(zhǔn)要求、安裝油煙凈化設(shè)施、定期維護(hù)保養(yǎng)及正常運(yùn)行的義務(wù)，第十五條規(guī)定快速檢測(cè)油煙超標(biāo)排放的方法。
2.存在的問(wèn)題及完善建議
第一、油煙排放標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整
2014年，本市出臺(tái)了《上海市餐飲業(yè)油煙排放標(biāo)準(zhǔn)》，將餐飲油煙的排放限值提升至1.0mg/m3，嚴(yán)于2001年的國(guó)家《飲食業(yè)油煙排放標(biāo)準(zhǔn)》，因此，根據(jù)地方排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的執(zhí)行日期，餐飲業(yè)油煙排放在本市應(yīng)當(dāng)執(zhí)行更為嚴(yán)格的地方排放標(biāo)準(zhǔn)。考慮到國(guó)家和地方都有制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限，在立法技術(shù)上，建議《管理辦法》第八條第一款的規(guī)定調(diào)整為：“餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的油煙排放，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家和地方的餐飲業(yè)油煙排放標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>
第二、油煙快速檢測(cè)方法的問(wèn)題
《管理辦法》出臺(tái)之時(shí)，檢氣管法快速檢測(cè)餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所油煙排放是較為先進(jìn)的快速檢測(cè)方法。2002年本市配套發(fā)布《飲食業(yè)油煙氣快速檢測(cè)檢氣管法》，適用于低濃度（1~5mg/m3）油煙的檢測(cè)判別。但是，隨著本市空氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的提高，《上海市餐飲業(yè)油煙排放標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定油煙的排放限值為1.0mg/m3，據(jù)此，原來(lái)的檢氣管法由于精度不夠而不再采用，上海市質(zhì)量監(jiān)督局于2018年3月16日明確予以廢止。建議《管理辦法》對(duì)油煙快速檢測(cè)方法予以及時(shí)調(diào)整，積極探索便攜式快速檢測(cè)油煙方法。
第三、油煙凈化設(shè)施的運(yùn)行情況不佳
經(jīng)過(guò)十幾年的餐飲執(zhí)法檢查和不斷的環(huán)保宣傳，本市大部分餐飲企業(yè)基本都已安裝油煙凈化設(shè)施，讓餐飲油煙的無(wú)組織排放行為得到整治，實(shí)現(xiàn)了有效控制餐飲油煙污染排放的立法目的，但發(fā)現(xiàn)餐飲企業(yè)的油煙與異味投訴依舊不斷出現(xiàn)，主要是由于餐飲企業(yè)不愿花錢(qián)進(jìn)行設(shè)備的清洗維護(hù)，致使設(shè)備不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)?！豆芾磙k法》對(duì)于未定期清洗油煙凈化設(shè)施的違法行為并未設(shè)置法律責(zé)任條款，導(dǎo)致執(zhí)行力和威懾力不強(qiáng)，到2014年《上海市大氣污染防治條例》對(duì)此種違法行為設(shè)置了罰則“未定期對(duì)油煙凈化或異味處理設(shè)施進(jìn)行清洗維護(hù)并保存記錄的，由市或者區(qū)生態(tài)環(huán)境部門(mén)責(zé)令改正，處五千元以上五萬(wàn)元以下的罰款；拒不改正的，責(zé)令停業(yè)整治。”目前國(guó)內(nèi)已有部分制造商在做第三方治理模式的探索，試圖解決油煙凈化設(shè)施運(yùn)行不佳的困境。在本市出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)本市環(huán)境污染第三方治理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確提出“對(duì)餐飲油煙治理等面廣量大、管控難、社會(huì)公益性強(qiáng)的項(xiàng)目，在試點(diǎn)期間采取以排污單位投入為主，政府適當(dāng)支持，并通過(guò)統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)第三方服務(wù)的方式加快落實(shí)”要求，為加大對(duì)油煙凈化設(shè)施的監(jiān)管力度，符合事中事后監(jiān)管要求，未來(lái)修訂建議落實(shí)餐飲企業(yè)未定期清洗維護(hù)保養(yǎng)的法律責(zé)任，并且引入第三方治理模式。
第四、油煙排放監(jiān)管難度大
目前本市對(duì)餐飲油煙的監(jiān)測(cè)，大多數(shù)仍停留在手工監(jiān)測(cè)階段，時(shí)間覆蓋率低，監(jiān)測(cè)范圍有限，難以反映油煙污染連續(xù)變化情況，《上海市大氣污染防治條例》第六十二條第一款規(guī)定“飲食服務(wù)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照市生態(tài)環(huán)境部門(mén)的規(guī)定安裝和使用在線監(jiān)控設(shè)施。”安裝油煙在線監(jiān)控設(shè)施，突破了傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，緩解了生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)的監(jiān)管壓力，且本市各區(qū)都有不同程度地在推進(jìn)?！豆芾磙k法》中并未提到目前出現(xiàn)的這一新型管理模式，建議在修訂時(shí)納入在線監(jiān)控相關(guān)規(guī)定。
（三）環(huán)評(píng)審批與驗(yàn)收要求
1.法條內(nèi)容
《管理辦法》第十一條至第十四條對(duì)餐飲服務(wù)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批、“三同時(shí)”和竣工驗(yàn)收、項(xiàng)目變更管理進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。
2.存在的問(wèn)題及完善建議
?。?）餐飲服務(wù)項(xiàng)目環(huán)評(píng)由審批制改為備案或豁免
在國(guó)家環(huán)評(píng)制度改革前，本市發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展餐飲項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批告知承諾的通知》對(duì)居民住宅樓或商住樓內(nèi)開(kāi)設(shè)餐飲項(xiàng)目除外的六個(gè)基準(zhǔn)灶頭以下的不產(chǎn)生油煙的餐飲項(xiàng)目采取承諾告知制度，簡(jiǎn)化餐飲業(yè)環(huán)評(píng)審批程序，這一創(chuàng)新舉措剛好與目前國(guó)家環(huán)評(píng)制度改革精神相吻合。依據(jù)修改后的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》及其配套法規(guī)文件的相關(guān)規(guī)定，餐飲場(chǎng)所均以環(huán)境影響評(píng)價(jià)登記表的形式實(shí)行備案管理，且環(huán)境影響評(píng)價(jià)也不再作為工商登記的前置條件。2019年，上海市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布《上海市不納入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)管理的項(xiàng)目類(lèi)型（2019年版）》，明確了上海市范圍內(nèi)不納入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)管理的項(xiàng)目類(lèi)型，包括不產(chǎn)生油煙的餐飲項(xiàng)目?！豆芾磙k法》確定的餐飲項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批與告知承諾制度現(xiàn)已發(fā)展成備案管理與部分豁免制度，建議及時(shí)調(diào)整。
?。?）餐飲服務(wù)項(xiàng)目不再需要進(jìn)行竣工驗(yàn)收
根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》，環(huán)境影響登記表在建設(shè)項(xiàng)目建成并投產(chǎn)前完成備案，不再需要竣工驗(yàn)收審批。《管理辦法》明確的竣工驗(yàn)收審批條款已不執(zhí)行。建議及時(shí)刪除《管理辦法》中的竣工驗(yàn)收審批條款。
（3）事中事后監(jiān)管有待加強(qiáng)
餐飲項(xiàng)目由審批制改成備案制及部分豁免之后，在缺少前置審批要求的情況下，出現(xiàn)了備案內(nèi)容與實(shí)際情況不符合、在選址禁區(qū)已備案、備案內(nèi)容缺失、虛假備案等情況。在現(xiàn)有立法資源下，備案內(nèi)容與實(shí)際情況不符合的，對(duì)降級(jí)備案只能進(jìn)行無(wú)效認(rèn)定，對(duì)備案內(nèi)容缺失、虛假備案只能要求企業(yè)自行修改，缺乏更有力的懲治措施。上述新問(wèn)題是《管理辦法》立法時(shí)未涉及到的，有必要通過(guò)修法及時(shí)強(qiáng)化事中事后監(jiān)管措施。
?。ㄋ模┍O(jiān)督管理部門(mén)
1.職能分工條款
《管理辦法》第三條就各職能部門(mén)職責(zé)分工予以規(guī)定，第一款、第二款：“上海市環(huán)境保護(hù)局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)市環(huán)保局）負(fù)責(zé)本市飲食服務(wù)業(yè)環(huán)境污染防治管理，并組織實(shí)施本辦法。區(qū)、縣環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)區(qū)、縣環(huán)保部門(mén)），負(fù)責(zé)本區(qū)、縣范圍內(nèi)飲食服務(wù)業(yè)環(huán)境污染防治的具體管理。”第三款：“本市規(guī)劃、建設(shè)、商業(yè)、工商行政、房地資源、水務(wù)、質(zhì)量技監(jiān)、市容環(huán)衛(wèi)等有關(guān)行政管理部門(mén)根據(jù)各自的職責(zé)，協(xié)同實(shí)施本辦法?！钡谑藯l至第二十一條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)餐飲污染違法行為的處罰職責(zé)。
2.存在的問(wèn)題及完善建議
《管理辦法》關(guān)于餐飲環(huán)境違法行為的執(zhí)法職責(zé)都賦予生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)。修訂后的《大氣污染防治法》第一百一十八條，將餐飲污染相關(guān)違法行為的處罰主體規(guī)定為縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門(mén)，也就是授權(quán)屬地政府確定餐飲污染執(zhí)法監(jiān)管部門(mén)，并未一刀切的賦予生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)，這與國(guó)家城市管理執(zhí)法體制改革的精神相契合。2015年12月24日，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確重點(diǎn)在與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問(wèn)題突出、專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域推行城市管理綜合執(zhí)法，其中包括餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染。本市在《上海市城市管理行政執(zhí)法條例實(shí)施辦法》修訂時(shí)，將無(wú)證無(wú)照無(wú)設(shè)施的餐飲環(huán)境違法行為執(zhí)法交由城管執(zhí)法部門(mén)負(fù)責(zé)，但從實(shí)踐來(lái)看，還不足以解決餐飲污染擾民的突出矛盾和問(wèn)題，后續(xù)需建立執(zhí)法部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，讓環(huán)境執(zhí)法力量凝聚起來(lái)，統(tǒng)籌發(fā)揮執(zhí)法效能。
?。ㄎ澹┓韶?zé)任問(wèn)題
1.具體規(guī)定
《管理辦法》第十八條至第二十一條主要規(guī)定了責(zé)令限期改正、責(zé)令停止建設(shè)、限期恢復(fù)原狀、罰款以及責(zé)令停業(yè)或者關(guān)閉等行政處罰措施。
2.存在的問(wèn)題及完善建議
（1）罰款幅度低于上位法、處罰種類(lèi)少于上位法
《管理辦法》的處罰規(guī)定符合當(dāng)時(shí)上位法的規(guī)定。但是，《大氣污染防治法》《上海市大氣污染防治條例》修訂后，都規(guī)定了更為嚴(yán)格的處罰措施，罰款上限已到十萬(wàn)元，導(dǎo)致《管理辦法》的處罰力度明顯低于現(xiàn)行上位法的規(guī)定?！渡虾Ｊ写髿馕廴痉乐畏ā贰洞髿馕廴痉乐畏ā烦肆P款之外，增加了“拒不改正的，責(zé)令停業(yè)整治、關(guān)閉”的處罰種類(lèi)，建議及時(shí)對(duì)照上位法予以修改。
?。?）限期治理已取消
《管理辦法》第十九條第二款規(guī)定油煙超標(biāo)排放可處以“限期治理”，“限期治理期滿(mǎn)后，仍未達(dá)到規(guī)定要求的，由人民政府依法責(zé)令其停業(yè)或者關(guān)閉”。限期治理是我國(guó)在特定時(shí)期開(kāi)展環(huán)境管理工作的一種臨時(shí)性、過(guò)渡性管理制度，已不適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境管理要求。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》和2015年修訂的《大氣污染防治法》中都取消了限期治理措施。建議及時(shí)刪除《管理辦法》中關(guān)于“限期治理”的規(guī)定。
（3）處罰要件的重構(gòu)
《管理辦法》第十九條第二款規(guī)定油煙超標(biāo)排放的法律責(zé)任，飲食服務(wù)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所排放的油煙對(duì)附近居民的居住環(huán)境造成污染的處罰措施，其中污染較輕的可處以200元以上3000元以下的罰款，污染嚴(yán)重的可處以3000元以上5萬(wàn)元以下的罰款。但修改后的《大氣污染防治法》第一百一十八條第一款規(guī)定，排放油煙的餐飲服務(wù)業(yè)經(jīng)營(yíng)者未安裝油煙凈化設(shè)施、不正常使用油煙凈化設(shè)施或者未采取其他油煙凈化措施，超過(guò)排放標(biāo)準(zhǔn)排放油煙的，由縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門(mén)責(zé)令改正，處五千元以上五萬(wàn)元以下的罰款；拒不改正的，責(zé)令停業(yè)整治?！豆芾磙k法》處罰要件與《大氣污染防治法》規(guī)定不一致，建議及時(shí)修改。
同時(shí)，還有一些條款內(nèi)容中的名稱(chēng)用詞：（1）飲食更名為餐飲；（2）縣已更名為區(qū)；（3）上海市環(huán)境保護(hù)局已更名為上海市生態(tài)環(huán)境局，環(huán)保部門(mén)已更名為生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)；（4）《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)大氣污染防治法>辦法》已改名為《上海市大氣污染防治條例》；（5）規(guī)劃、建設(shè)、商業(yè)、工商行政、房地資源、市容環(huán)衛(wèi)已更名為規(guī)劃與自然資源、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)、商務(wù)委員會(huì)、市場(chǎng)監(jiān)督、房屋管理、綠化市容管理部門(mén)；（6）中心城、新城、中心鎮(zhèn)已更名為主城區(qū)、新城、新市鎮(zhèn)。
此外，評(píng)估發(fā)現(xiàn)，商業(yè)綜合體的法律責(zé)任主體認(rèn)定、第三方治理、油煙在線監(jiān)控、公眾參與、事中事后監(jiān)管新模式在《管理辦法》中都沒(méi)有涉及，這些經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效的管理措施，有待通過(guò)修訂《管理辦法》法制化。
第三部分評(píng)估結(jié)論
經(jīng)評(píng)估，從總體上看，《管理辦法》立法內(nèi)容較為全面，立法體系完整，立法質(zhì)量總體良好。市區(qū)生態(tài)環(huán)境部門(mén)強(qiáng)化宣傳和培訓(xùn)，加強(qiáng)配套制度建設(shè)，開(kāi)展日常監(jiān)督檢查、專(zhuān)項(xiàng)整治和信訪投訴處理等工作，完善餐飲污染監(jiān)管機(jī)制，不斷提高了餐飲服務(wù)企業(yè)及社會(huì)公眾對(duì)《管理辦法》的知曉度和認(rèn)知度，推動(dòng)《管理辦法》的有效實(shí)施。近年來(lái)，本市的餐飲業(yè)環(huán)境污染防治得到有效規(guī)范，及時(shí)解決了一批餐飲油煙擾民等突出環(huán)境問(wèn)題，對(duì)改善環(huán)境空氣質(zhì)量、保障公眾健康起到了積極的作用，基本達(dá)到了立法的目的。
但是，由于《管理辦法》出臺(tái)較早，有些規(guī)定已經(jīng)和餐飲業(yè)發(fā)展新形勢(shì)不相適應(yīng)，難以適應(yīng)目前本市餐飲環(huán)境管理工作的需要，比如商業(yè)綜合體的污染防治及責(zé)任認(rèn)定還處于立法空白。同時(shí)，上位法已作大幅度修改，根據(jù)法制統(tǒng)一的原則，也需要及時(shí)修訂。