一、摘要
為全面客觀地了解《上海市農(nóng)村公路管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的實施效果和執(zhí)行情況，對實施過程中出現(xiàn)的問題進行梳理和研究，達到進一步完善相關(guān)制度的目的，我委開展了立法后評估工作，采取委托評估方式，成立評估小組，運用文獻研究、問卷調(diào)查、實地調(diào)研、個別訪談、召開座談會、組織專家論證等方法，從制度規(guī)范性（合法性、合理性、協(xié)調(diào)性）、實施有效性（科學(xué)性、實效性、認同度）和立法技術(shù)共三個層次六個方面對《辦法》開展了立法后評估工作。
評估顯示，在合法性方面，《辦法》在立法依據(jù)、法定權(quán)限和法定程序方面不存在問題，但是立法內(nèi)容上由于法律位階的問題，與一些法律、法規(guī)、部門規(guī)章的規(guī)定存在一定程度上的不協(xié)調(diào)，可根據(jù)上海實際情況做出調(diào)整或說明；在合理性方面，存在一定的缺陷，主要表現(xiàn)在《辦法》未能根據(jù)實際需要及時做出修改，未能與改革和發(fā)展（特別是新形勢新要求）同步，未能更好地發(fā)揮法律規(guī)范對改革的引領(lǐng)作用；在協(xié)調(diào)性方面，存在部分問題，表現(xiàn)在《辦法》與其他法律規(guī)范和公共政策等在規(guī)定上大部分內(nèi)容不存在交叉重疊、相互抵觸等問題，但部分內(nèi)容存在交叉重疊；在科學(xué)性方面，從整體上來看，《辦法》既保證了專業(yè)性，又保證了確立的基本制度的可操作性，但有些個別規(guī)定還存在一定的操作性問題，因此屬于良好狀態(tài)；在實效性方面，總體上講，《辦法》涉及的行政管理相對人的自覺守法意識尚可，大體上能夠遵守《辦法》的有關(guān)規(guī)定，但是也存在著一些違法現(xiàn)象，同時，由于機構(gòu)改革和社會、經(jīng)濟發(fā)展以及發(fā)展政策等因素的綜合作用，導(dǎo)致《辦法》的相關(guān)制度有著與時俱進、適度調(diào)整、不斷完善的客觀需求，有著進一步提升實效性的必要；在認同度方面，《辦法》實施后所取得的經(jīng)濟效果和社會效果顯著，總體上處于“較好”狀態(tài)；在立法技術(shù)方面，《辦法》無論是從文本結(jié)構(gòu)，還是從立法語言來看，立法技術(shù)都較為成熟。
綜上所述，在過去8年間，《辦法》對上海市農(nóng)村公路管理工作的順利開展提供了重要的法律依據(jù)。但是由于經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展，國家和地方發(fā)展規(guī)劃有較大調(diào)整，《辦法》也逐漸呈現(xiàn)出需要進一步優(yōu)化完善的內(nèi)容，亟需適時啟動修訂工作，以使其能夠繼續(xù)發(fā)揮關(guān)鍵性作用。
為此，提出以下6項建議：
一是進一步明確農(nóng)村公路的定義?！掇k法》所稱農(nóng)村公路，是指納入本市公路規(guī)劃并符合規(guī)定建設(shè)標準的鄉(xiāng)道、村道，包括鄉(xiāng)道、村道范圍內(nèi)的橋梁、隧道和涵洞，不含縣道；但是，國家相關(guān)政策文件和上海市農(nóng)村公路設(shè)計導(dǎo)則等文件，均將縣道加入農(nóng)村公路范疇。因此，需要進一步明確農(nóng)村公路的定義。
二是明確職責(zé)，完善工作機制。《辦法》的管理和執(zhí)法，涉及市、區(qū)兩級多個部門、區(qū)城管執(zhí)法部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會等多個主體，隨著國家及上海市機構(gòu)改革和相關(guān)職能調(diào)整，辦法中對管理部門的職責(zé)要求有待細化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會的具體職責(zé)有待調(diào)整。應(yīng)在《辦法》在修訂中，對管理部門職責(zé)作出更為明確和詳細的規(guī)定，明確市區(qū)兩級交通行政管理部門、公路管理機構(gòu)以及市發(fā)展改革、規(guī)劃國土、公安交通和綠化市容等行政管理部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會的職責(zé)，包括行政管理、執(zhí)法、資金和監(jiān)管等方面。此外，本次評估反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無執(zhí)法權(quán)，發(fā)現(xiàn)問題報區(qū)交通行政管理部門，再報城管后，導(dǎo)致執(zhí)法有效性難以保障。因此，《辦法》的實施，需要多家部門之間信息共享互通、密切配合，建議切實有效落實常態(tài)化的溝通協(xié)調(diào)工作機制。
三是進一步健全管理體制。自從2010年農(nóng)村公路體制改革之后，區(qū)農(nóng)村公路管理總體運行體制存在部分問題。部分區(qū)人員配備不齊，管理沒有到位。如金山區(qū)公路管理站只有3個人，且身兼多職。因此建議明確規(guī)范農(nóng)村公路行政管理工作人員的編制，在《辦法》修訂中，對各級機構(gòu)（如農(nóng)村公路安質(zhì)監(jiān)站、農(nóng)村公路管理站等）及其工作人員的數(shù)量和編制做出明確規(guī)定，確保相關(guān)工作人員的專業(yè)性、專職性和穩(wěn)定性，為農(nóng)村公路管理工作的可持續(xù)發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。
四是進一步優(yōu)化資金管理。各區(qū)普遍反映農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護資金不足，導(dǎo)致道路條件仍有待進一步改善。建議在《辦法》修訂中，根據(jù)本區(qū)實際需求，優(yōu)化建設(shè)和養(yǎng)護資金管理和監(jiān)管制度。
五是進一步加強路政管理。農(nóng)村公路按照原有的標準建設(shè)，質(zhì)量基礎(chǔ)較差，僅能滿足小車、摩托車、自行車的通行需求。但是，隨著本市經(jīng)濟水平的發(fā)展，農(nóng)村公路道路寬度等技術(shù)標準的提升，以及“村村通”公交深化推廣，當(dāng)前農(nóng)村公路上大中重型貨車和公交車流量增加較多，導(dǎo)致路面基礎(chǔ)設(shè)施難以滿足此類貨車通行需求，路損嚴重。因此，建議加強路政管理，合理治理農(nóng)村公路超載、超重等。
六是進一步加強執(zhí)法力量。各區(qū)普遍反映農(nóng)村公路巡查和執(zhí)法人員配備不足，執(zhí)法人員缺失，專業(yè)執(zhí)法力量淡薄，執(zhí)法難度大，執(zhí)法效果難以保障。因此，建議借鑒相關(guān)經(jīng)驗，在執(zhí)法人員配備上，建立統(tǒng)一標準，設(shè)置每公里配備執(zhí)法人員人數(shù)。如《關(guān)于推進上海市“四好農(nóng)村路”建設(shè)的實施意見》，提出實施農(nóng)村公路路長制和農(nóng)村公路專管員制度，要求原則上每25-30公里鄉(xiāng)村道配備一名農(nóng)村公路專管員?？山梃b路長制和農(nóng)村公路專管員制度，配備農(nóng)村公路執(zhí)法人員。
二、評估工作基本情況
《上海市農(nóng)村公路管理辦法》（市政府令第63號）于2011年5月1日開始實施，適用于本市行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路及其附屬設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護和管理，至今已施行近8年。
隨著上海市社會和經(jīng)濟的高速發(fā)展，國家戰(zhàn)略及本市定位的調(diào)整帶來的新形勢和新機遇。2017年12月，習(xí)近平同志對“四好農(nóng)村路”建設(shè)作出重要指示，要求交通運輸部等有關(guān)部門和地區(qū)，要聚焦突出問題，完善政策機制，交通運輸部把此項工作作為近期重要工作，要求各地加快落。為全面推進“四好農(nóng)村路”建設(shè)，建立健全農(nóng)村公路法律保障體系，依法落實地方政府主體責(zé)任，交通運輸部相繼出臺了《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》和《農(nóng)村公路養(yǎng)護管理辦法》。此外，交通運輸部還啟動了《農(nóng)村公路條例》起草工作，并于2018年底征求意見?！渡虾Ｊ修r(nóng)村公路管理辦法》需要與之銜接，并體現(xiàn)本市特色。根據(jù)2018年“四好農(nóng)村路”督導(dǎo)考評反饋，本市農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護相關(guān)制度需要完善，“四新技術(shù)”、“綠色公路”等理念應(yīng)在制度設(shè)計中有所體現(xiàn)，為下一步本市“四好農(nóng)村路”建設(shè)做好法律支撐。隨著新形勢和新要求的提出，《辦法》在某些政策和手段方面已經(jīng)不能滿足或者涵蓋當(dāng)前的管理需求，亟待對某些條文進行調(diào)整、刪減和增加。為全面客觀地了解《辦法》的實施效果和執(zhí)行情況，對實施過程中出現(xiàn)的問題進行梳理和研究，通過立法途徑解決問題，進一步完善制度，有必要及時開展相關(guān)立法后評估工作。
2019年4月—10月，我委組織開展了《辦法》的立法后評估工作。為了做好這項工作，確保評估工作更為客觀和具有科學(xué)性，采取委托評估方式：委托上海匯衡交通規(guī)劃設(shè)計咨詢有限公司開展《上海市農(nóng)村公路管理辦法》立法后評估。評估側(cè)重點主要聚焦實施部門按照規(guī)章履行職責(zé)情況和相關(guān)制度實施的具體情況。在這個前提下，以立法后評估指標體系作為評估標準，對《辦法》相關(guān)制度實施過程中存在的問題等進行全面的評估分析。
?。ㄒ唬┰u估目的
本次評估的主要目的，一是對《辦法》立法目的的實現(xiàn)情況作一次比較全面、客觀的總結(jié)，梳理和分析《辦法》實施過程中出現(xiàn)的問題，為立法機關(guān)適時修訂和完善立法提供依據(jù)，從而進一步完善本市農(nóng)村公路管理制度，充分發(fā)揮新形勢下農(nóng)村公路在本市經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用。二是通過對《辦法》實施效果的評估，對《辦法》是否需要修改或者廢除提出具體的評估意見。
（二）評估重點
本次立法后評估的重點為：一是通過廣泛調(diào)研和專家座談，主要從制度規(guī)范性和實施有效性等方面開展調(diào)查評估，重點評估實施部門按照規(guī)章規(guī)定履行職責(zé)情況和制度實施的具體情況；二是在國家戰(zhàn)略要求和上?？焖侔l(fā)展的新形勢下，國家和本市關(guān)于農(nóng)村公路相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章不斷更新迭代，與時俱進、精準評估，梳理需要通過立法予以調(diào)整、規(guī)范的各種實際問題，借鑒其他省市先進管理經(jīng)驗，結(jié)合農(nóng)村公路發(fā)展面臨的新形勢、新要求，為今后修訂完善規(guī)章提出相關(guān)的意見和建議，也是本次評估的重點和難點。
（三）評估方法
本次評估主要采用了以下5種評估方式：文本分析法、問卷調(diào)查法、專家座談法、專題調(diào)研法、文獻研究法。
1.文本分析。梳理了《上海市農(nóng)村公路管理辦法》中的主要法律制度，即農(nóng)村公路規(guī)劃和建設(shè)制度、財政資金管理制度、養(yǎng)護管理制度、路政管理制度、行政處罰制度等。收集梳理了《辦法》相關(guān)的上位法和相關(guān)法律、法規(guī)，即《中華人民共和國公路法》、《上海市公路管理條例》、《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》、《農(nóng)村公路養(yǎng)護管理辦法》等。
2.問卷調(diào)查。為確保立法后評估工作順利開展，在評估過程中，6月設(shè)計了《<上海市農(nóng)村公路管理辦法>立法后評估調(diào)研表（管理部門）》，調(diào)查對象涵蓋市交通委、市道路運輸局、市交通委執(zhí)法總隊和寶山區(qū)建交委、閔行區(qū)交通委、金山區(qū)交通委、奉賢區(qū)交通委等重點區(qū)工作人員。
3.專家座談。在評估過程中，分別于4月份和6月份，召開了專家座談會，聽取他們對《辦法》實施情況的介紹，以及相關(guān)意見和建議。
4.專題調(diào)研。本次評估已進行了3次專題調(diào)研走訪，并于10月初對金山區(qū)公路管理所進行專題調(diào)研，實地了解了金山區(qū)農(nóng)村公路現(xiàn)狀和相關(guān)管理情況。此外，在撰寫評估報告的過程中，針對一些疑難問題，多次與具體操作人員座談交流，聽取他們農(nóng)村公路管理工作相關(guān)的意見和建議，并探討有關(guān)問題。
5.文獻研究。搜集、研究農(nóng)村公路設(shè)計導(dǎo)則、農(nóng)村公路管理的相關(guān)政策文件等。
?。ㄋ模┝⒎ê笤u估的流程安排
1.部署階段。2019年4月，擬訂了項目計劃書；制定統(tǒng)一的評估工作方案，完成評估的準備和部署工作。
2.實施階段。2019年5月—6月，根據(jù)評估工作方案，開展相關(guān)調(diào)查研究工作。一是收集相關(guān)資料；二是訪談個別專家，調(diào)研相關(guān)管理部門；三是設(shè)計調(diào)查問卷，并發(fā)放。
3.分析和撰寫報告階段。2019年7—9月，召開座談會，回收并分析調(diào)查資料。在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，起草形成評估報告的初稿，并聽取專家意見修改形成中期評估報告。
4.審核、提交報告階段。2019年10月，梳理、分析、總結(jié)前期調(diào)研獲得的文字資料，分析本市農(nóng)村公路管理存在的主要問題，提出相關(guān)建議和意見，撰寫形成立法后評估報告。
?。ㄎ澹┛傮w評估結(jié)論
在文本分析、問卷調(diào)查、專家座談、專題調(diào)研的基礎(chǔ)上，通過綜合分析，以及對照評估等級及劃分標準（見表2），經(jīng)過充分討論后一致認為，《辦法》立法及其實施情況的總體評估結(jié)論為“較好”。具體分析如下：
表2總體評估等級及劃分標準
| 等級 | 劃分標準 |
| 好 | 立法目的已經(jīng)實現(xiàn)；主要規(guī)定的全部具體要求落實到位；對社會管理產(chǎn)生積極的規(guī)范促進作用；社會認可度高 |
| 較好 | 立法目的基本實現(xiàn)；主要規(guī)定的多數(shù)具體要求落實到位；對社會管理產(chǎn)生一定的規(guī)范促進作用；社會認可度比較高 |
| 一般 | 立法目的的實現(xiàn)度不高；主要規(guī)定的少數(shù)具體要求落實到位；對社會管理規(guī)范促進作用不大；社會認可度不高 |
| 較差 | 立法目的基本沒有實現(xiàn)；主要規(guī)定的少數(shù)具體要求基本落實到位；對社會管理規(guī)范沒有起到促進作用；社會認可度較低 |
| 差 | 立法目的沒有實現(xiàn)；主要規(guī)定的具體要求基本沒有落實到位；對社會管理規(guī)范沒有促進作用；社會認可度很低 |
1.關(guān)于立法目的的實現(xiàn)程度
《辦法》的立法目的主要有三個：一是加強本市農(nóng)村公路的管理；二是保障農(nóng)村公路完好暢通；三是促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化。
將立法目的評估等級及劃分標準分為5個等級（具體見表3）：
表3立法目的評估等級及劃分標準
| 等級 | 劃分標準 |
| 好 | 立法的全部目的已經(jīng)實現(xiàn)； |
| 較好 | 立法的主要目的基本實現(xiàn)或多個立法目的基本實現(xiàn)； |
| 一般 | 立法的主要目的的實現(xiàn)度不高或只有個別立法目的基本實現(xiàn)； |
| 較差 | 立法的主要目的基本沒有實現(xiàn)； |
| 差 | 立法的主要目的都沒有實現(xiàn)； |
《辦法》立法目的實現(xiàn)程度好于基本實現(xiàn)，但是尚未完全實現(xiàn)，處于基本實現(xiàn)與完全實現(xiàn)之間的狀態(tài)。理由如下：
?。?）農(nóng)村公路的管理得到加強
加強農(nóng)村公路的管理，是《辦法》及其上位法《中華人民共和國公路法》、《上海市公路管理條例》共同的立法目的。除了《辦法》第五條，“村民委員會負責(zé)村道的建設(shè)工作”與實際實施情況并不相符，按照《上海市公路管理條例》和《辦法》明確的職責(zé)分工，本市農(nóng)村公路的主管行政機關(guān)及相關(guān)行政機關(guān)、部門能夠依法履行法定職責(zé)：上海市交通行政管理部門是本市農(nóng)村公路的主管部門；其所屬的市公路管理機構(gòu)負責(zé)全市農(nóng)村公路的監(jiān)督管理。區(qū)（縣）交通行政管理部門按照職責(zé)，負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公路的管理；其所屬的區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公路的具體管理工作。本市發(fā)展改革、規(guī)劃國土、公安交通和綠化市容等行政管理部門按照各自職責(zé)，協(xié)同實施。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)道的建設(shè)工作；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和村民委員會應(yīng)當(dāng)配合區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)做好農(nóng)村公路的養(yǎng)護與路政管理工作。具體職責(zé)詳見附件六。
《辦法》實施8年以來，上海市農(nóng)村公路規(guī)范、有序、穩(wěn)定發(fā)展?！掇k法》對本市行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路及其附屬設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護和管理進行了詳細規(guī)定，切實保障了本市農(nóng)村公路規(guī)劃和建設(shè)養(yǎng)護、財政資金管理等制度的有效實施。客觀上《辦法》所建立的農(nóng)村公路規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護等制度為本市四好農(nóng)村路建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)。
（2）農(nóng)村公路完好暢通得到保障
一是農(nóng)村公路暢通方面，《辦法》實施8年以來，本市農(nóng)村公路建設(shè)平穩(wěn)發(fā)展。2003年以來，上海市農(nóng)村公路進入建設(shè)大發(fā)展時期，里程數(shù)快速增加，到2010年底，總里程達到了10388公里。2010年至2018年，農(nóng)村公路進入平穩(wěn)發(fā)展階段，結(jié)構(gòu)有所調(diào)整，共增加926公里，其中縣道增加645公里，鄉(xiāng)道減少51公里，村道增加333公里。截至2018年底，納入本市公路統(tǒng)計范圍的公路總里程為13106公里，其中農(nóng)村公路（縣道、鄉(xiāng)道、村道）總里程為11314公里，約占本市公路總里程的86%，農(nóng)村公路中，縣道3101公里，鄉(xiāng)道6778公里，村道1435公里。農(nóng)村公路密度達到178公里/百平方公里，處于全國領(lǐng)先水平。
二是農(nóng)村公路完好方面，《辦法》實施以來，本市農(nóng)村公路品質(zhì)有所提高，全市鄉(xiāng)道和村道優(yōu)良路率分別為85%和84%，但部分地區(qū)鄉(xiāng)村道優(yōu)良路率低于80%，，低于周邊江浙部分地區(qū)。
因此，農(nóng)村公路完好、暢通均得到保障。
?。?）促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的目的基本實現(xiàn)
目前，本市農(nóng)村公路主要分布在浦東新區(qū)、寶山區(qū)、閔行區(qū)、嘉定區(qū)、金山區(qū)、松江區(qū)、青浦區(qū)、奉賢區(qū)、崇明區(qū)9個區(qū)。在城市建設(shè)發(fā)展過程中，浦東新區(qū)、閔行區(qū)、寶山區(qū)等區(qū)內(nèi)原部分農(nóng)村地區(qū)已逐漸發(fā)展為城市化地區(qū)，現(xiàn)狀部分農(nóng)村公路已按城市道路改建，如浦東新區(qū)楊高路、羅山路地面輔道，閔行區(qū)虹梅南路、吳中路，寶山區(qū)錦秋路、汶水路等。外環(huán)外建成區(qū)內(nèi)也存在已承擔(dān)城市道路功能，但仍然作為農(nóng)村公路進行養(yǎng)護，如嘉定新城、松江新城、青浦新城、青浦虹橋地區(qū)、南橋新城等。但是，金山廊下、奉賢頭橋、青浦練塘等農(nóng)村地區(qū)公路網(wǎng)絡(luò)密度還相對較低，有必要對區(qū)域路網(wǎng)進行適當(dāng)加密和結(jié)構(gòu)完善。
從整體上來看，《辦法》促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的目的基本實現(xiàn)，但未完全實現(xiàn)。
綜上，《辦法》實施以來，農(nóng)村公路的管理得到加強，農(nóng)村公路完好暢通得到保障，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的目的基本實現(xiàn)。但在取得上述成績的同時，也注意到，現(xiàn)行的農(nóng)村公路管理過程中，在管理職責(zé)、人員編制、執(zhí)法監(jiān)管、資金落實等方面也存在著有待進一步改進與完善的內(nèi)容，因此在該立法目的的實現(xiàn)上應(yīng)當(dāng)以“較好”為妥。
2.關(guān)于主要規(guī)定的具體落實情況
評估等級及劃分標準。根據(jù)評估目的及評估指標，按照制度設(shè)計目的實現(xiàn)程度、具體要求轉(zhuǎn)化程度、各環(huán)節(jié)有效運行情況及制度所發(fā)揮的作用等，對主要制度實施情況的評估結(jié)論分為5個等級（具體見表4）：
表4主要制度評估等級及劃分標準
| 等級 | 劃分標準 |
| 好 | 制度設(shè)計的目的已經(jīng)實現(xiàn)；制度設(shè)計的具體要求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實制度設(shè)計的各環(huán)節(jié)有效運行；對社會管理產(chǎn)生積極的規(guī)范促進作用 |
| 較好 | 制度設(shè)計的目標基本實現(xiàn)；制度的核心要求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實；制度設(shè)計的主要環(huán)節(jié)能夠有效運行；對社會管理產(chǎn)生一定的規(guī)范促進作用 |
| 一般 | 制度設(shè)計的目標實現(xiàn)度不高；制度設(shè)計的個別要求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實制度設(shè)計的主要環(huán)節(jié)能夠運行；對社會管理規(guī)范促進作用不大 |
| 較差 | 制度設(shè)計的目標基本沒有實現(xiàn)；制度設(shè)計的主要要求沒有轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實制度設(shè)計的各個環(huán)節(jié)沒有有效運行；對社會管理規(guī)范沒有起到促進作用 |
| 差 | 制度設(shè)計的目標沒有實現(xiàn)；制度設(shè)計的各項要求沒有轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實制度設(shè)計的各個環(huán)節(jié)沒有運行；對社會管理規(guī)范沒有促進作用 |
《辦法》主要規(guī)定的多數(shù)具體落實到位，在評估等級中處于“較好”。理由如下：
（1）制度基本貫徹到位
《辦法》總共設(shè)定了多項制度，包括農(nóng)村公路投入保障制度、建設(shè)和養(yǎng)護財政資金管理制度、規(guī)劃建設(shè)和養(yǎng)護制度、日常巡查制度和行政處罰制度等。客觀實踐證明，第六條農(nóng)村公路投入保障制度、第七條資金監(jiān)管、第九條征求意見、第十條建設(shè)計劃的備案、第十五條技術(shù)指導(dǎo)等規(guī)定得到了較為嚴格的執(zhí)行，確保了農(nóng)村公路管理工作的依法、有序開展。
但是，對于第三十二條日常巡查制度、第十八條農(nóng)村公路廢棄制度、第十四條建設(shè)管理中所涉規(guī)定的執(zhí)行情況較為一般。
綜上，雖然《辦法》多數(shù)規(guī)定的落實情況都處于“好”與“較好”的狀態(tài)，但是，部分規(guī)定的落實情況處于“一般”狀態(tài)。因此，主要規(guī)定落實情況的評價等級為“較好”。
?。?）相關(guān)主體履職情況良好
《辦法》涉及的關(guān)鍵主體主要包括上海市交通、發(fā)改、規(guī)劃國土、公安交通和綠化市容行政管理部門，市公路管理機構(gòu)，區(qū)交通行政管理部門，區(qū)公路管理機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會等。除村民委員會之外，各方履行《辦法》所規(guī)定的協(xié)助職責(zé)情況基本良好，但仍有繼續(xù)提升主動性和配合度的空間。
3.關(guān)于對社會管理規(guī)范化的促進作用
《辦法》對推動本市農(nóng)村公路的規(guī)范化管理起到了積極的促進作用，評價結(jié)論為“較好”。理由如下：
《辦法》實施8年以來，有力地促進了社會管理的規(guī)范化?！掇k法》出臺后，為更好地貫徹落實《辦法》，各區(qū)主管部門分別制定了相關(guān)細化文件，如《嘉定區(qū)村莊道路建設(shè)和養(yǎng)護管理辦法》、《青浦區(qū)農(nóng)村公路養(yǎng)護管理實施辦法》等文件，對《辦法》中有關(guān)農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護管理的規(guī)定進行細化，在規(guī)范本市農(nóng)村公路管理中發(fā)揮了較好的規(guī)范促進作用。
4.關(guān)于社會認可度
《辦法》在上海行政區(qū)域內(nèi)的社會認可度“一般”。理由如下：
本次社會調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果顯示，《辦法》作為專業(yè)性較強的政府規(guī)章，相關(guān)內(nèi)容具有較強的發(fā)展階段特征，隨著發(fā)展，社會認可度逐漸降低。受調(diào)查者普遍認為，從整體效果來看，《辦法》的實施情況良好，立法的3項目的都得到了較好的實現(xiàn)，《辦法》所規(guī)定的“農(nóng)村公路，是指納入本市公路規(guī)劃并符合規(guī)定建設(shè)標準的鄉(xiāng)道、村道，包括鄉(xiāng)道、村道范圍內(nèi)的橋梁、隧道和涵洞”基本做到了滿足上海特色，但如果該范圍能夠根據(jù)經(jīng)濟、社會的發(fā)展做出適時增補，則更加完美。雖然被調(diào)查者對于《辦法》貫徹實施情況整體效果的主觀評價很高，但是，被調(diào)查者對《辦法》涉及的部分規(guī)定執(zhí)行情況作出的主觀評價并不是非常理想：一是隨著本市機構(gòu)改革和體制調(diào)整，部分區(qū)在農(nóng)村公路管理方面，主要參照《上海市公路管理條例》，而不再參考上海市農(nóng)村公路管理辦法；二是部分區(qū)不再單獨設(shè)置農(nóng)村公路管理站、農(nóng)村公路安質(zhì)監(jiān)站，且人員和編制也未能落實，導(dǎo)致相關(guān)工作人員流動性大，基層管理和執(zhí)法困難；三是村民委員會的相關(guān)責(zé)任沒有落實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實際管理中承擔(dān)的相關(guān)職責(zé)未能明確。因此，從整體上來看，《辦法》的社會認可度處于“一般”狀態(tài)。
綜上所述，通過對《辦法》立法目的實現(xiàn)情況、主要規(guī)定具體落實情況、對社會管理規(guī)范化的促進作用以及社會認可度的分析，《辦法》的立法理念符合立法當(dāng)時的需要，并具有一定的前瞻性，因此《辦法》實施整體上較為平穩(wěn)有序，執(zhí)行情況較好。
但是，隨著時代的發(fā)展和社會的進步，《辦法》面對新時代、新情況、新問題，開始出現(xiàn)不能有效適應(yīng)的狀況，亟需通過修訂，完善和細化現(xiàn)有各項制度，調(diào)整相關(guān)權(quán)利義務(wù)，設(shè)定必要的法律責(zé)任，以確?！掇k法》能夠繼續(xù)有效支撐本市農(nóng)村公路的管理。具體包括：
從立法層面來看，一是職責(zé)界定不是非常清晰。由于《辦法》出臺后有關(guān)農(nóng)村公路行政管理體制與執(zhí)法體制一直處在不斷調(diào)整之中，因此，對相關(guān)行政管理部門與執(zhí)法部門的職責(zé)界定不是非常清晰，導(dǎo)致相關(guān)行政管理部門與執(zhí)法部門職責(zé)的履行不是非常到位；二是立法規(guī)定的操作性還需要進一步增強。例如《辦法》第十七條農(nóng)村公路的移交接管要求，市交通行政管理部門應(yīng)當(dāng)在收到申請后的30日內(nèi)，完成農(nóng)村公路認定工作，并將認定結(jié)果告知區(qū)（縣）交通行政管理部門。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，行政管理人建議將“30日”的時限要求進行調(diào)整，宜結(jié)合管理工作實際重新制定。
從執(zhí)行層面來看，主要是相關(guān)行政管理部門與基層管理和執(zhí)法部門之間的銜接不是很順暢。比如：第十八條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和村民委員會應(yīng)當(dāng)將失去使用功能的農(nóng)村公路上報區(qū)（縣）交通行政管理部門，并由區(qū)（縣）交通行政管理部門征得區(qū)（縣）規(guī)劃行政管理部門的同意后宣布廢棄”，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會并未做相關(guān)上報；比如：巡查人員發(fā)現(xiàn)相關(guān)違法行為，需上報區(qū)交通行政管理部門，區(qū)交通行政管理部門再派人去核實情況，但是由于區(qū)里執(zhí)法人員不足等問題，往往造成問題不能及時處理。
三、評估具體情況
本章首先對部門履責(zé)情況進行了評估，然后結(jié)合本次立法后評估的目的及《辦法》的具體情況，確定了以下七個一級指標21個二級指標（見表5）作為本次評估的評估指標，并對照評估指標，對《辦法》在立法和實施方面的情況逐項進行了評估。具體評估結(jié)論如下：
表5評估指標
| 一級指標 | 二級指標 |
| 合法性 | 立法依據(jù)合法性；立法權(quán)限合法性；立法程序合法性；立法內(nèi)容合法性 |
| 合理性 | 正當(dāng)性；平等性；適應(yīng)性 |
| 協(xié)調(diào)性 | 與同位法之間的協(xié)調(diào)性；與配套規(guī)范性文件之間的協(xié)調(diào)性；與其他公共政策之間的協(xié)調(diào)性 |
| 科學(xué)性 | 專業(yè)性；可操作性 |
| 實效性 | 執(zhí)法有效性；守法有效性；專業(yè)管理制度的有效性 |
| 認同度 | 對立法基本規(guī)定的知曉度；對立法基本規(guī)定的認可度；對執(zhí)法效果的評價；對自我守法情況的評價 |
| 立法技術(shù) | 文本結(jié)構(gòu)的完整性；立法語言的準確性 |
?。ㄒ唬┎块T履職評估
根據(jù)《辦法》第四條的規(guī)定：“上海市交通行政管理部門是本市農(nóng)村公路的主管部門，負責(zé)組織實施本辦法；其所屬的市公路管理機構(gòu)負責(zé)全市農(nóng)村公路的監(jiān)督管理。區(qū)（縣）交通行政管理部門按照職責(zé)，負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公路的管理；其所屬的區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公路的具體管理工作。本市發(fā)展改革、規(guī)劃國土、公安交通和綠化市容等行政管理部門按照各自職責(zé)，協(xié)同實施本辦法。”
根據(jù)《辦法》第五條的規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)道的建設(shè)工作；村民委員會在當(dāng)?shù)厝嗣裾闹笇?dǎo)下，按照村民自愿的原則，負責(zé)村道的建設(shè)工作。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和村民委員會應(yīng)當(dāng)配合區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)做好農(nóng)村公路的養(yǎng)護與路政管理工作?！?/p>
根據(jù)《辦法》第六條的規(guī)定：區(qū)（縣）人民政府應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村公路投入保障制度，優(yōu)先補貼危橋改造以及與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的農(nóng)村公路建設(shè)。區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公路實際情況，落實相應(yīng)的管理機構(gòu)、管理人員和裝備。市、區(qū)（縣）交通行政管理部門和公路管理機構(gòu)以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)通過多種形式，宣傳農(nóng)村公路相關(guān)管理規(guī)定和養(yǎng)護知識，提高農(nóng)民愛路、護路意識。
根據(jù)《辦法》第七條的規(guī)定：市和區(qū)（縣）交通行政管理部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門建立農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護財政資金管理制度。農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護財政資金應(yīng)當(dāng)接受財政、審計部門的監(jiān)督、檢查。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)將本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村公路建設(shè)財政資金使用情況向公路沿線鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村進行政務(wù)公開。村民委員會應(yīng)當(dāng)將本村自籌的農(nóng)村公路建設(shè)資金的使用情況，按照村務(wù)公開的要求進行公示。
1.管理現(xiàn)狀
根據(jù)《辦法》，上海交通委員會是本市農(nóng)村公路的主管部門，負責(zé)組織實施本辦法；市路政局負責(zé)全市農(nóng)村公路的監(jiān)督管理。各區(qū)交通委/建交委按照職責(zé)，負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公路的管理；其所屬的區(qū)公路管理處（部分區(qū)未設(shè)立公路管理處）負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公路的具體管理工作。本市發(fā)展改革、規(guī)劃國土、公安交通和綠化市容等行政管理部門按照各自職責(zé)，協(xié)同實施本辦法。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)道的建設(shè)工作。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和村民委員會積極配合區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)做好農(nóng)村公路的養(yǎng)護與路政管理工作。
除村民委員會外，各部門履責(zé)情況良好。
2.執(zhí)法現(xiàn)狀
《辦法》的行政管理權(quán)限，涉及市區(qū)兩級交通部門、市區(qū)兩級路政部門、區(qū)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會；執(zhí)法權(quán)限，涉及區(qū)交通行政管理部門和區(qū)公路管理機構(gòu)?！掇k法》的實施，需要多家部門之間信息共享互通、密切配合、切實有效落實常態(tài)化的溝通協(xié)調(diào)工作機制。目前，本市農(nóng)村公路執(zhí)法在組織架構(gòu)、職責(zé)劃分和人員配備等方面均存在問題。
一是各級執(zhí)法人員配備不足。根據(jù)《辦法》，區(qū)交通行政管理部門（或委托區(qū)公路管理機構(gòu)）進行執(zhí)法，相關(guān)執(zhí)法案件數(shù)量很少，各區(qū)每年案件數(shù)不足十件。由于基層執(zhí)法人員缺乏，執(zhí)法人員要巡查、執(zhí)法和治超等工作，執(zhí)法效果難以保障。如金山區(qū)農(nóng)村公路執(zhí)法由區(qū)公路所路政科負責(zé)，農(nóng)村公路的執(zhí)法未下放至鎮(zhèn)政府，全部由區(qū)路政管理部門負責(zé)。金山區(qū)公路所路政科共8人，2人內(nèi)務(wù)，剩下的人分組2組巡查和執(zhí)法。但是該6名執(zhí)法人員還要兼顧縣道，主要精力用于保障區(qū)管公路（縣道）的執(zhí)法，且農(nóng)村公路執(zhí)法量大點分散，農(nóng)村公路執(zhí)法力量明顯不足。
二是巡查人員配備不足。各區(qū)農(nóng)村公路管理是要求每個鎮(zhèn)配一個路政協(xié)管員，沒有執(zhí)法權(quán)，主要負責(zé)巡查、記錄違法行為、路損，并上報公路所路政科。日常巡查制度已經(jīng)建立，巡查人員已經(jīng)配備，要求每周一次，基本到位。但是各鎮(zhèn)路政協(xié)管員配備不到位，巡查力量不足。
三是農(nóng)村公路執(zhí)法難度大。農(nóng)村地區(qū)有一定的特殊性，強制執(zhí)行很難實施。農(nóng)村地區(qū)橋孔堆積柴火情況多發(fā)，但是村民對于執(zhí)法的抵抗性強，不配合執(zhí)法情況較多。尤其是部分流動性強的違法行為，如設(shè)攤經(jīng)營等，執(zhí)法難度較大。
?。ǘ┲贫纫?guī)范性評估
制度規(guī)范性評估主要包括立法的合法性、合理性、協(xié)調(diào)性評估等。一是立法的合法性評估，主要是評估《辦法》是否存在與上位法相抵觸的內(nèi)容，其立法依據(jù)是否合法，法定權(quán)限和法定程序是否符合相關(guān)規(guī)定。二是立法的合理性評估，主要是評估《辦法》的制度措施是否合理、正當(dāng)，是否符合公平、公正的原則，是否適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。三是立法的協(xié)調(diào)性評估，主要是評估《辦法》與相關(guān)同位法之間的協(xié)調(diào)性，是否與配套規(guī)范性文件、其他公共政策等存在不協(xié)調(diào)的內(nèi)容。
1.關(guān)于立法的合法性
本次評估將合法性指標細化分為以下4項二級指標：
（1）立法依據(jù)
立法依據(jù)合法，是指立法權(quán)的來源、效力位階合法，它是立法行為合法性的證明，而非內(nèi)容合法性的證明。
《辦法》制定時的上位法依據(jù)是《中華人民共和國公路法》和《上海市公路管理條例》，因此本《辦法》屬于實施性地方立法，立法依據(jù)合法。
?。?）法定權(quán)限
是指立法符合《憲法》、《立法法》中有關(guān)立法權(quán)限劃分的規(guī)定，沒有違背法律保留、法律優(yōu)先等原則。
《辦法》是關(guān)于市行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路及其附屬設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護和管理的法律規(guī)定，依據(jù)《立法法》第82條的規(guī)定，屬于自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章的立法事權(quán)范圍，由本市人民政府出臺政府規(guī)章，符合法定立法權(quán)限的規(guī)定。
?。?）法定程序
符合法定程序是指符合《立法法》、《規(guī)章制定程序條例》中規(guī)定的有關(guān)立法的程序性規(guī)定，包括法規(guī)、規(guī)章的立項、起草、審查和審議、決定和公布等。
《辦法》于2011年由本市上海市人民政府按照法定立法程序制定，2011年3月30日上海市人民政府令第63號發(fā)布，根據(jù)2015年5月22日上海市人民政府令第30號公布的《上海市人民政府關(guān)于修改<上海市鹽業(yè)管理若干規(guī)定>等19件市政府規(guī)章的決定》修正并重新公布。因此無論是制定程序、修改程序均符合法定程序。
?。?）立法內(nèi)容
《辦法》作為實施性地方立法，在立法內(nèi)容上是對《上海市公路管理條例》中農(nóng)村公路管理方面的規(guī)定做實施性的細化，大部分條款在上位法的基礎(chǔ)上增加了對農(nóng)村公路規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護管理的規(guī)定；其中，關(guān)于辦法的適用范圍需要研究：第三條“本辦法所稱農(nóng)村公路，是指納入本市公路規(guī)劃并符合規(guī)定建設(shè)標準的鄉(xiāng)道、村道，包括鄉(xiāng)道、村道范圍內(nèi)的橋梁、隧道和涵洞”，上位法《公路法》和《上海市公路管理條例》適用范圍不含村道；此外，隨著一系列法律、法規(guī)的頒布和實施，法律位階較低的《辦法》在立法內(nèi)容上與部分法律的相關(guān)規(guī)定存在一定程度上的不協(xié)調(diào)?！掇k法》為上海地方性政府規(guī)章，法律效力無法與其他業(yè)務(wù)相關(guān)部門更高層級的法律、法規(guī)或者部門規(guī)章相匹配，以致其權(quán)威性和強制力在執(zhí)行過程中受到影響；但是，《辦法》總體并不與《公路法》、《上海市公路管理條例》相沖突，符合基本法理和有關(guān)立法公平正義的價值取向。
綜上所述，《辦法》在立法依據(jù)、法定權(quán)限和法定程序方面不存在問題，但是立法內(nèi)容上由于法律位階的問題，與一些法律、法規(guī)、部門規(guī)章的規(guī)定存在一定程度上的不協(xié)調(diào)，需要適時做出調(diào)整。
2.關(guān)于立法的合理性
合理性指標包括以下3項二級指標：
?。?）正當(dāng)性
正當(dāng)性，即立法內(nèi)容符合公平、正義的基本價值觀念，符合社會公共利益。
《辦法》的立法目的是為了加強本市農(nóng)村公路管理，保障農(nóng)村公路完好暢通，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化。立法的主要規(guī)定除了圍繞實現(xiàn)立法目的要求外，條款的具體規(guī)定，還要符合公平、正義的基本價值觀念，符合社會公共利益。對《辦法》的條款逐一進行了評估，無論是農(nóng)村公路規(guī)劃和建設(shè)制度、財政資金管理制度、養(yǎng)護管理制度、路政管理制度，還是行政處罰制度，都較好地體現(xiàn)了立法正當(dāng)性的要求。
?。?）平等對待原則
平等對待原則，即立法不存在對同類權(quán)利義務(wù)主體的差別化對待和處理的規(guī)定。
《辦法》有關(guān)行政管理相對人權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定均是針對某一領(lǐng)域不特定的主體，不存在對某一領(lǐng)域某類主體的歧視與差別對待問題。第二十九條使用了“任何單位和個人”，第三十條使用了“村民或者其他單位和個人”之類的字樣，充分體現(xiàn)了對各類主體一視同仁，平等對待的立法原則。因此，《辦法》在立法上做到了堅持平等對待原則。
（3）立法的適應(yīng)性
立法的適應(yīng)性，即立法是否存在阻礙改革的規(guī)定，與政治、經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展是否相適應(yīng)。在這一問題上，應(yīng)當(dāng)從兩方面來理解：一方面，從當(dāng)時的立法背景來看，《辦法》為有效推動本市農(nóng)村公路管理起到了重要作用，從這一點上《辦法》是符合與改革發(fā)展同步的要求的。一方面，隨著社會的不斷進步，《辦法》制定于2011年，雖然于2015年修訂了一次，但是小修小補，主要內(nèi)容沒有大的變化。此次評估，顯示該項指標還是存在一些問題，依靠現(xiàn)行的《辦法》無法解決，而工作開展缺乏對應(yīng)的法律依據(jù)或《辦法》部分內(nèi)容已經(jīng)滯后，需進一步更新。例如，第二十九條和第三十條條款內(nèi)容與《公路安全保護條例》存在內(nèi)容重復(fù)；第二十條“農(nóng)村公路養(yǎng)護技術(shù)規(guī)范和養(yǎng)護定額，由市交通行政管理部門組織制定”，機構(gòu)改革后，農(nóng)村公路養(yǎng)護技術(shù)規(guī)范和養(yǎng)護定額是由市住建委編制和發(fā)布，市交通行政管理部門僅負責(zé)組織編制。
綜上所述，《辦法》在合理性方面符合正當(dāng)性和平等對待原則的要求，但仍存在一定的缺陷。主要表現(xiàn)在《辦法》未能根據(jù)實際需要及時做出修改，未能與改革發(fā)展同步，未能更好地發(fā)揮法律規(guī)范對改革的引領(lǐng)作用。
3.關(guān)于立法的協(xié)調(diào)性
協(xié)調(diào)性主要包括以下3項二級指標：
（1）與相關(guān)同位法之間的協(xié)調(diào)性
與相關(guān)同位法之間的協(xié)調(diào)性是指立法規(guī)定與其處于同一法律位階的其他法律規(guī)范之間是否協(xié)調(diào)。在本市現(xiàn)行有效的政府規(guī)章中，《辦法》的相關(guān)同位法與《辦法》不存在沖突，因此不存在協(xié)調(diào)性的問題。
需要說明的是，作為《辦法》上位法的《公路法》、《公路安全保護條例》（國務(wù)院令第593號）、《上海市公路管理條例》、《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》、《農(nóng)村公路養(yǎng)護管理辦法》在農(nóng)村公路的定義上均與《辦法》不同，前三者均不含村道，后兩者均將縣道加入農(nóng)村公路，因此需要對《辦法》中農(nóng)村公路的定義予以調(diào)整或說明。
?。?）與配套規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)性
與配套規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)性即立法與以其為依據(jù)制定的配套性規(guī)范性文件之間的協(xié)調(diào)性。
在本市現(xiàn)行有效的相關(guān)規(guī)范性文件中，《嘉定區(qū)村莊道路建設(shè)和養(yǎng)護管理辦法》、《青浦區(qū)農(nóng)村公路養(yǎng)護管理實施辦法》等是以《辦法》為依據(jù)制定的配套規(guī)范性文件，與《辦法》不存在沖突問題。
?。?）與其他公共政策之間的協(xié)調(diào)性
公共政策具有適時性和創(chuàng)造性，能夠及時地適應(yīng)變化的社會環(huán)境，反映社會利益的合理訴求。因此，需要評估立法與公共政策之間的協(xié)調(diào)性，保障和調(diào)整合理的社會利益。
本市作為國際性大都市，如何保障公平公正，一直是本市公共政策制定時重點考慮問題之一。在與本市涉及農(nóng)村公路管理的公共政策的協(xié)調(diào)性方面，《辦法》的立法目的與近年政策走向保持一致，如《關(guān)于推進上海市“四好農(nóng)村路”建設(shè)實施意見的通知》《上海市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》《上海市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施方案（2018-2022年）》等，因此，《辦法》與之不存在協(xié)調(diào)性方面的問題。
綜上，《辦法》在協(xié)調(diào)性指標上存在一些問題，主要反映在與上位法的協(xié)調(diào)性上。與其他法律規(guī)范在規(guī)定上不存在內(nèi)容交叉重疊、相互抵觸等問題。
?。ㄈ嵤┯行栽u估
《辦法》的實施有效性評估主要包括立法的認同度、科學(xué)性、實效性評估等。一是立法的科學(xué)性評估，主要是評估《辦法》的制度措施是否專業(yè)，是否可行，立法是否科學(xué)，是否存在不可操作性。二是立法的實效性評估，主要是評估《辦法》相關(guān)配套制度建設(shè)和運行情況，評估行政執(zhí)法的有效性、守法的有效性，評估《辦法》的執(zhí)行情況和效果。三是立法的認同度評估，主要是評估公眾、行政相對人等對《辦法》及其主要制度的知曉度、認同度和滿意度，對執(zhí)法效果的評價和對自我守法情況的評價等情況。
1.關(guān)于立法的科學(xué)性
科學(xué)性，是指立法的內(nèi)容及規(guī)定是否反映了立法所調(diào)整領(lǐng)域的內(nèi)在規(guī)律，以及與客觀規(guī)律的相符程度。本次評估將合理性指標細化分為以下2項二級指標：
?。?）專業(yè)性
專業(yè)性，強調(diào)法律規(guī)定必須與社會實際相一致，不僅要避免相關(guān)規(guī)定滯后于社會實際，也要防止相關(guān)規(guī)定過于超前，而導(dǎo)致規(guī)定無法執(zhí)行，造成不必要的社會浪費或者政府強行推進而產(chǎn)生任何負面效果。
《辦法》是為了規(guī)范本市行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路及其附屬設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護和管理，確立了包括目的和依據(jù)、適用范圍、定義、管理部門職責(zé)、規(guī)劃和建設(shè)、養(yǎng)護管理、路政管理、法律責(zé)任在內(nèi)的主要規(guī)定。《辦法》的具體條文并沒有明顯滯后于社會實際的規(guī)定，也沒有過于超前的規(guī)定，在規(guī)范本市農(nóng)村公路管理方面發(fā)揮了積極作用。
?。?）可操作性
可操作性，既要考慮行政執(zhí)法機構(gòu)及執(zhí)法人員執(zhí)行法律的可能性和可行性，又要考慮管理相對人自覺守法的可能性和可行性，以保證立法的實際操作和實施。
從整體上來看，作為政府規(guī)章，《辦法》的具體規(guī)定具有較好的可操作性。但有些個別規(guī)定還存在一定的操作性問題：一是反應(yīng)在資金監(jiān)管方面，第七條規(guī)定“村民委員會應(yīng)當(dāng)將本村自籌的農(nóng)村公路建設(shè)資金的使用情況，按照村務(wù)公開的要求進行公示”，已經(jīng)不具備可操作性，上海已經(jīng)沒有自籌村道；二是反應(yīng)在職責(zé)劃分方面，第五條規(guī)定“村民委員會在當(dāng)?shù)厝嗣裾闹笇?dǎo)下，按照村民自愿的原則，負責(zé)村道的建設(shè)工作”，第十條規(guī)定“村民委員會應(yīng)當(dāng)按照村道規(guī)劃以及建設(shè)資金落實情況，編制村道建設(shè)計劃，報區(qū)（縣）交通行政管理部門備案”，與交通部相關(guān)法規(guī)要求一致，但是上海的村民委員會在實際管理中并不是建設(shè)養(yǎng)護和建設(shè)計劃編制的單位；三是反應(yīng)在相關(guān)規(guī)定時限要求方面，第十七條規(guī)定“市交通行政管理部門應(yīng)當(dāng)在收到申請后的30日內(nèi)，完成農(nóng)村公路認定工作，并將認定結(jié)果告知區(qū)（縣）交通行政管理部門”，實際操作中很難實現(xiàn)在30日內(nèi)完成。
綜上所述，《辦法》在立法的科學(xué)性方面存在一些問題，雖然保證了專業(yè)性，但在基本制度的可操作性存在問題。
2.關(guān)于立法的實效性
實效性是指法律文件在其具體實施過程中所帶來的社會效果，也就是設(shè)計的制度在實施中的實現(xiàn)程度。采取以下3項二級指標來評價立法的實效性：行政執(zhí)法的有效性、守法的有效性、與社會經(jīng)濟發(fā)展的相適應(yīng)性。
（1）行政執(zhí)法的有效性
行政執(zhí)法的目的是為了實現(xiàn)立法意圖，保障相關(guān)規(guī)定在現(xiàn)實生活中得以實現(xiàn)，促使社會活動按照法定規(guī)則運行。同時，由于行政執(zhí)法能夠更直接的觸及各種社會利益，最能反映相關(guān)法律規(guī)范在實施中出現(xiàn)的各種問題，因此行政執(zhí)法的質(zhì)量和效率也反映了立法水平的高低。由此行政執(zhí)法的有效性在整個實效性評估中占有特別重要的地位。
對執(zhí)法的有效性的評估主要是通過對市、區(qū)兩級管理部門、執(zhí)法部門的問卷調(diào)查和座談會來評價的。調(diào)查結(jié)果顯示，《辦法》中涉及到的行政管理部門和執(zhí)法部門在保障立法規(guī)定在現(xiàn)實生活中得以實現(xiàn)的力度還是比較小，執(zhí)法人員不足，執(zhí)法成效尚不明顯。另外，參與座談會的人員提出，由于目前部分區(qū)一級行政執(zhí)法和監(jiān)督權(quán)在城管部門，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是沒有執(zhí)法權(quán)的，因此當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)現(xiàn)問題后，需要先上報區(qū)交通行政管理部門，區(qū)交通行政管理部門即使立即反饋給城管，也不能保證執(zhí)法能夠得到及時開展。這也直接影響到行政執(zhí)法的有效性。
因此，《辦法》行政執(zhí)法的有效性仍較低，尚有較大提升空間。
（2）守法的有效性
任何一個社會，法律實現(xiàn)的最主要形式乃是法律的遵守，因為法律不是單靠強力來實現(xiàn)的。如果每一個法律規(guī)范都要借助于執(zhí)法活動才能實現(xiàn)，法律制度的實現(xiàn)必然是低效的。因此，法律制度的有效實現(xiàn)離不開公民對法律的自覺遵守，而公民對法律的自覺遵守又是以公民的守法意識為主觀心理基礎(chǔ)。由此可見，公民的普遍守法既是法律制度高效實現(xiàn)的表現(xiàn)，也是法律制度高效實現(xiàn)的重要條件之一。
主要是通過對市、區(qū)兩級管理部門和執(zhí)法部門的問卷調(diào)查和座談會來評價守法的有效性的?！掇k法》涉及的行政管理相對人包括單位和個人兩類?？傮w上講，《辦法》涉及的行政管理相對人的自覺守法意識尚可，大體上能夠遵守《辦法》的有關(guān)規(guī)定，但是也存在著一些違法現(xiàn)象，主要集中表現(xiàn)在橋孔堆積柴火、占用和挖掘用地、堵塞排水溝渠、填埋邊溝、設(shè)置攤點、堆放物品、公路及附屬設(shè)施被損壞情況等方面。因此，不少村民本著“你查出來我認，查不出來我就得利”的心理，怠于自覺守法。且農(nóng)村地區(qū)有一定的特殊性，強制執(zhí)行很難實施，村民對于執(zhí)法的抵抗性很強，不配合執(zhí)法情況多發(fā)。尤其是部分流動性強的違法行為，如設(shè)攤經(jīng)營等，取證困難，執(zhí)法難度較大。
因此，《辦法》在守法的有效性上，有進一步完善的空間和實際需求。
?。?）專業(yè)管理制度的有效性
專業(yè)管理制度的有效性強調(diào)的是設(shè)計該制度時的目標和要求被轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，并對社會產(chǎn)生積極的規(guī)范促進作用。為此，在考察專業(yè)管理制度有效性時，不僅要關(guān)注該制度的要求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的結(jié)果，更要關(guān)注該制度的要求如何高效益地轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的過程。
從在評估過程中掌握的信息來看，與《辦法》所確立的制度相關(guān)的各項內(nèi)容在將制度要求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實結(jié)果方面不存在太大的問題，但是在以下3個方面有待做出更加優(yōu)化的制度設(shè)計。
人員隊伍建設(shè)問題——
人員隊伍建設(shè)是農(nóng)村公路管理工作開展的有力保障，從目前的情況來看，無論是市、區(qū)還是街鎮(zhèn)都有著相關(guān)的工作人員，但是卻不能有效滿足農(nóng)村公路管理工作開展的客觀需求。主要問題有三：
一是專職人員匱乏，基層工作人員壓力大。農(nóng)村公路管理站缺少人員編制，導(dǎo)致人員流通性大，專業(yè)技術(shù)能力薄弱，執(zhí)法力量缺乏，造成管理效能低。由于基層工作事務(wù)繁雜、人員緊張，因此各區(qū)交通行政管理部門人員身兼多職的情況比較普遍。
二是專業(yè)人員匱乏，工作開展壓力大?，F(xiàn)有農(nóng)村公路管理站大多為社工編制，或者勞務(wù)派遣人員，待遇普遍較低。由此導(dǎo)致人員流動性大，熟練工嚴重缺乏。
三是執(zhí)法人員不足，農(nóng)村公路執(zhí)法在組織架構(gòu)、職責(zé)劃分和人員配備等方面均存在問題。
資金問題——
《辦法》第六條要求建立農(nóng)村公路投入保障制度，第七條規(guī)定，市和區(qū)（縣）交通行政管理部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門建立農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護財政資金管理制度。農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護財政資金應(yīng)當(dāng)接受財政、審計部門的監(jiān)督、檢查。但在實際操作過程中，存在資金補貼不足的問題，有待根據(jù)實際情況做出必要調(diào)整。
安全質(zhì)量監(jiān)管問題——
《辦法》第十四條規(guī)定，區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村公路的建設(shè)質(zhì)量安全實施監(jiān)督管理。本市上一輪機構(gòu)改革之后，部分區(qū)未設(shè)置安質(zhì)監(jiān)站，且未將農(nóng)村公路的安全質(zhì)量監(jiān)管納入?yún)^(qū)政府對各鎮(zhèn)的績效評價體系，因此缺乏農(nóng)村公路的建設(shè)安全質(zhì)量監(jiān)管。
綜上所述，《辦法》在立法的實效性領(lǐng)域，由于部分村民的守法意識較為淡薄，執(zhí)法力量不足，資金和安全質(zhì)量監(jiān)管不能有效落實，以及由于社會、經(jīng)濟發(fā)展帶來的新的形勢等因素的綜合作用，出現(xiàn)了很多新的情況，提出了很多新的要求，導(dǎo)致相關(guān)制度有著與時俱進，適度調(diào)整，不斷完善的客觀需求，有著進一步提升實效性的必要。
3.關(guān)于立法的認同度
立法實施的實際情況，不僅指其在實施過程中所帶來的客觀結(jié)果，同時也包括公眾、尤其是立法所調(diào)整的法律關(guān)系主體對該制度的認知和認同情況。一般情況下，只有當(dāng)社會公眾及相關(guān)主體對立法持認同態(tài)度時，立法才能夠得到有效的實施。對立法認同度的評估，主要是對照以下4個二級指標展開。由于這4個二級指標均屬于主觀性的評價指標，因此，主要是通過調(diào)查問卷和專家座談來完成對《辦法》的評估的。
?。?）對立法基本規(guī)定的知曉度
立法所調(diào)整的法律關(guān)系主體只有對立法規(guī)定有所了解，才有可能按照制度的要求來規(guī)范自己的行為。因此，對制度的知曉程度，可以從一個側(cè)面判斷制度的實現(xiàn)程度。
從調(diào)查問卷和專家座談來看，由于村民委員會并未履行《辦法》中要求的職責(zé)，在行政管理相對人中普法宣傳較弱，只有部分鎮(zhèn)邀請村委會老黨員擔(dān)任村里業(yè)務(wù)監(jiān)督員，對于工程建設(shè)情況進行監(jiān)管，或在農(nóng)村公路項目竣工驗收時，要求村委會出具相關(guān)意見，所以行政管理相對人對《辦法》的基本規(guī)定知曉度較低。因此，《辦法》在知曉度方面的評價應(yīng)當(dāng)以“一般”為宜。
?。?）對立法基本規(guī)定的認可度
認可度，是指公眾、尤其是立法所調(diào)整的法律關(guān)系主體對立法規(guī)定的認可和信任程度。當(dāng)各方主體對立法規(guī)定持認可態(tài)度時，不僅自己會自覺守法，還會積極地維護法律的實施，推動立法目的的實現(xiàn)。這時，立法目的實現(xiàn)的可能性也較大；反之，當(dāng)各方主體抱有抵觸情緒時，立法實施的阻力就會增加，立法實施的成本也會增加。
調(diào)查結(jié)果顯示，無論是區(qū)、街鎮(zhèn)基層工作人員還是行政管理相對人對《辦法》涉及到的相關(guān)制度規(guī)定認可度是較高的。表示認可度介于基本認同和認同之間，區(qū)別是在操作性的高低上存在一定的差異。
因此，《辦法》在認可度方面的評價應(yīng)當(dāng)以“較好”為宜。
（3）對執(zhí)法效果的評價
執(zhí)法效果評價是指對行政執(zhí)法行為所產(chǎn)生效果的評價，既包括行政管理相對人的評價，也包括行政執(zhí)法機關(guān)的自我評價以及社會公眾的評價。
按照《辦法》，本市與農(nóng)村公路管理相關(guān)的行政執(zhí)法活動主要是由區(qū)交通行政管理部門（或委托區(qū)公路管理處）規(guī)定的內(nèi)容依法開展的。從各區(qū)交通行政管理部門反饋的情況來看，近三年來，相關(guān)執(zhí)法案件每年不足10起。因此，從整體上看，相關(guān)行政管理部門對自身執(zhí)法情況持正面肯定態(tài)度，但由于農(nóng)村公路執(zhí)法難度較大，缺乏分類執(zhí)法，疏堵結(jié)合的手段，執(zhí)法手段也不夠先進，所取得的經(jīng)濟效果和社會效果尚不明顯。
（4）對自我守法情況的評價
自我守法是指公眾、尤其是立法所調(diào)整的法律關(guān)系主體，對自身是否能夠?qū)⒘⒎ㄖ械南嚓P(guān)規(guī)定內(nèi)化為自覺行為的評價。如果能夠做到自覺內(nèi)化，則說明該立法的社會認同度高。
《辦法》涉及的主體主要包括市、區(qū)交通行政管理部門和市、區(qū)公路管理機構(gòu)，區(qū)（縣）人民政府、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、村民委員會，以及行政管理相對人等主體。從調(diào)查問卷、專家座談所收集到的情況來看，除村民委員會，以及行政管理相對人之外，其他主體基本上都能做到依法履行法定職責(zé)，雖然也存在質(zhì)量不高等現(xiàn)象，但基本不屬于違法行為的范疇，可以通過優(yōu)化調(diào)整的方式來予以解決。問題主要是來自于村民委員會和行政管理相對人。因此，對自我守法情況的評價是“一般”。
綜上所述，在立法的認同度方面處于“一般”狀態(tài)，對《辦法》基本規(guī)定的認可度較好，但在知曉度方面的評價一般，執(zhí)法效果也不明顯，自我守法評價一般。
4.關(guān)于立法技術(shù)
立法技術(shù)，對于立法質(zhì)量、立法實施，包括執(zhí)法和守法均有非常直接和重大的影響。本次評估將立法技術(shù)指標細化分為以下二項二級指標：
?。?）文本結(jié)構(gòu)的完整性
文本結(jié)構(gòu)的完整性，即是否由法律規(guī)則一般要求的假定、處理和制裁三部分構(gòu)成。
《辦法》在文本結(jié)構(gòu)上由39條構(gòu)成，分成了6大章節(jié)，《辦法》第一條到第七條為第一章總則部分；第八條到第十八條構(gòu)成了第二章規(guī)劃和建設(shè)的相關(guān)規(guī)定；第十九條到第二十八條是《辦法》的第三章養(yǎng)護管理部分；第二十九條到第三十三條是《辦法》的第四章路政管理部分；第三十四條到第三十八條是第五章法律責(zé)任部分；第三十九條為《辦法》的第六章附則部分?！掇k法》涵蓋了目的和依據(jù)、適用范圍、定義、管理部門職責(zé)、規(guī)劃和建設(shè)、養(yǎng)護管理、路政管理、法律責(zé)任和附則等。
從整體上來看，文本結(jié)構(gòu)非常完整。
?。?）立法語言的準確性
立法語言的準確性，即立法中法律用語具有內(nèi)在邏輯的嚴密性和表達的準確性，不存在概念之間矛盾、前后不一致、語言使用不規(guī)范等情況。
通過對《辦法》法律文本用語的分析，并與《辦法》所依據(jù)的上位法《公路法》和《上海市公路管理條例》比對來看，《辦法》的立法語言準確規(guī)范，在語言邏輯和內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面也不存在相互矛盾和沖突的問題。
綜上所述，無論是從文本結(jié)構(gòu)，還是從立法語言來看，立法技術(shù)都較為成熟。
四、評估結(jié)論和建議
?。ㄒ唬┛傮w評估結(jié)論
對照立法后評估指標體系，通過對《辦法》的全面評估，從總體上來看，《辦法》立法質(zhì)量較高，立法執(zhí)行情況較好，實施8年以來，為本市有效推動農(nóng)村公路的管理起到了重要的保障作用。但隨著本市社會、經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，《辦法》在與改革發(fā)展的客觀需要相同步方面存在進一步完善和提升的空間，為此對《辦法》提出的規(guī)章評估總體結(jié)論為“建議適時啟動《辦法》的修訂工作”。
?。ǘ┰u估建議1.明確農(nóng)村公路定義
本辦法所稱農(nóng)村公路，是指納入本市公路規(guī)劃并符合規(guī)定建設(shè)標準的鄉(xiāng)道、村道，包括鄉(xiāng)道、村道范圍內(nèi)的橋梁、隧道和涵洞，不含縣道。但是，國家相關(guān)政策文件和上海市農(nóng)村公路設(shè)計導(dǎo)則等文件，均將縣道加入農(nóng)村公路范疇。具體如下表所示。因此，需進一步明確是否將縣道納入《辦法》明確農(nóng)村公路的定義。
表6不同文件對農(nóng)村公路的定義
| 序號 | 名稱 | 發(fā)文號 | 條文具體內(nèi)容 | 是否包括縣道 |
| 1 | 中華人民共和國公路法 | 中華人民共和國主席令〔2004〕第19號 | 公路按其在公路路網(wǎng)中的地位分為國道、省道、縣道和鄉(xiāng)道，并按技術(shù)等級分為高速公路、一級公路、二級公路、三級公路和四級公路。具體劃分標準由國務(wù)院交通主管部門規(guī)定。 | —— |
| 2 | 公路法（修正案草案征求意見稿）、關(guān)于《公路法修正案（草案）》的起草說明 | —— | 公路按其在公路路網(wǎng)中的地位分為國道、省道、縣道、鄉(xiāng)道和村道，縣道、鄉(xiāng)道和村道統(tǒng)稱農(nóng)村公路。農(nóng)村公路包括縣道、鄉(xiāng)道和村道，這已成為全社會共識。 | 是 |
| 3 | 農(nóng)村公路條例（征求意見稿） | —— | 本條例所稱農(nóng)村公路包括納入農(nóng)村公路規(guī)劃的縣道、鄉(xiāng)道和村道，及其附屬設(shè)施。 | 是 |
| 4 | 交通運輸部關(guān)于提請審議《農(nóng)村公路條例（送審稿）》的請示 | 交安監(jiān)發(fā)〔2019〕45號 | 第二條本條例所稱農(nóng)村公路,是指依據(jù)公路法的規(guī)定納入公路規(guī)劃的縣道、鄉(xiāng)道和村道,包括其附屬設(shè)施 | 是 |
| 5 | 農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法 | 中華人民共和國交通運輸部令〔2018〕第4號 | 本辦法所稱農(nóng)村公路是指納入農(nóng)村公路規(guī)劃，并按照公路工程技術(shù)標準修建的縣道、鄉(xiāng)道、村道及其所屬設(shè)施，包括經(jīng)省級交通運輸主管部門認定并納入統(tǒng)計年報里程的農(nóng)村公路。 | |
| 6 | 農(nóng)村公路養(yǎng)護管理辦法 | 中華人民共和國交通運輸部令〔2015〕第22號 | 本辦法所稱農(nóng)村公路是指納入農(nóng)村公路規(guī)劃，并按照公路工程技術(shù)標準修建的縣道、鄉(xiāng)道、村道及其所屬設(shè)施，包括經(jīng)省級交通運輸主管部門認定并納入統(tǒng)計年報里程的農(nóng)村公路。 | 是 |
| 7 | 交通運輸部關(guān)于印發(fā)《農(nóng)村公路建設(shè)質(zhì)量管理辦法》的通知 | 交安監(jiān)發(fā)〔2018〕152號 | 本辦法所稱農(nóng)村公路是指納入農(nóng)村公路規(guī)劃，并按照公路工程技術(shù)標準修建的縣道、鄉(xiāng)道、村道及其所屬設(shè)施。 | 是 |
| 8 | 上海市公路管理條例 | —— | 第二條本條例所稱的公路，是指本市行政區(qū)域內(nèi)的國道、市道、縣道和鄉(xiāng)道，包括公路橋梁、公路涵洞和公路隧道。 | 是 |
| 9 | 上海市農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃 | —— | 本報告中規(guī)劃對象包括縣道、鄉(xiāng)道和村道。 | 是 |
| 10 | 上海市農(nóng)村公路管理辦法 | 上海市人民政府令第63號 | 本辦法所稱農(nóng)村公路，是指納入本市公路規(guī)劃并符合規(guī)定建設(shè)標準的鄉(xiāng)道、村道，包括鄉(xiāng)道、村道范圍內(nèi)的橋梁、隧道和涵洞。 | 否 |
2.明確職責(zé)完善工作機制
《辦法》的管理和執(zhí)法，涉及市、區(qū)兩級多個部門、區(qū)城管執(zhí)法部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會等多個主體，隨著國家及上海市機構(gòu)改革和相關(guān)職能調(diào)整，辦法中對管理部門的職責(zé)要求有待細化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會的具體職責(zé)有待調(diào)整。應(yīng)在《辦法》在修訂中，對管理部門職責(zé)作出更為明確和詳細的規(guī)定，明確市區(qū)兩級交通行政管理部門、公路管理機構(gòu)以及市發(fā)展改革、規(guī)劃國土、公安交通和綠化市容等行政管理部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會的職責(zé)，包括行政管理、執(zhí)法、資金和監(jiān)管等。
此外，本次評估反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無執(zhí)法權(quán)，發(fā)現(xiàn)問題報區(qū)交通行政管理部門，再報城管后，導(dǎo)致執(zhí)法有效性難以保障?！掇k法》的實施，需要多家部門之間信息共享互通、密切配合，建議切實有效落實常態(tài)化的溝通協(xié)調(diào)工作機制。
3.進一步健全管理體制
部分區(qū)人員配備不齊，管理沒有到位。由于區(qū)公路管理處人員編制問題和基層執(zhí)法人員的編制問題，基層工作人員大多屬于無編制的社工、勞務(wù)派遣人員；且部分工作人員往往身兼數(shù)職，專業(yè)性不強。同時，由于待遇較低所帶來的人員高流動性，對農(nóng)村公路管理工作的穩(wěn)定、持續(xù)、有效開展造成了一定程度上的阻礙。如金山區(qū)公路管理站只有3個人，且身兼多職。為此，《辦法》在修訂中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)范工作人員的編制，對各級機構(gòu)（如農(nóng)村公路安質(zhì)監(jiān)站、農(nóng)村公路管理站等）及其工作人員的數(shù)量和編制做出明確規(guī)定，確保相關(guān)工作人員的專業(yè)性、專職性和穩(wěn)定性，為農(nóng)村公路管理工作的可持續(xù)發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。
4.進一步優(yōu)化資金管理
各區(qū)普遍反映農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護資金不足，導(dǎo)致道路條件仍有待進一步改善。為此，在《辦法》修訂中，根據(jù)本區(qū)實際需求，優(yōu)化建設(shè)和養(yǎng)護資金管理和監(jiān)管制度。
5.進一步加強路政管理
農(nóng)村公路按照原有的標準建設(shè)，質(zhì)量基礎(chǔ)較差，僅能滿足小車、摩托車、自行車的通行需求。但是，隨著本市經(jīng)濟水平的發(fā)展，農(nóng)村公路道路寬度等技術(shù)標準的提升，以及“村村通”公交深化推廣，當(dāng)前農(nóng)村公路上大中重型貨車和公交車流量增加較多，導(dǎo)致路面基礎(chǔ)設(shè)施難以滿足此類貨車通行需求，路損嚴重。為此，在《辦法》修訂中加強路政管理，合理治理農(nóng)村公路超載、超重等。
6.進一步加強執(zhí)法力量
目前，各區(qū)普遍反映農(nóng)村公路各級巡查和執(zhí)法人員配備不足，執(zhí)法人員缺失，專業(yè)執(zhí)法力量淡薄，執(zhí)法難度大，執(zhí)法效果難以保障。因此建議，借鑒相關(guān)經(jīng)驗，在執(zhí)法人員配備上，建立統(tǒng)一標準，設(shè)置每公里配備執(zhí)法人員人數(shù)。如《關(guān)于推進上海市“四好農(nóng)村路”建設(shè)的實施意見》，明確提出實施農(nóng)村公路路長制和農(nóng)村公路專管員制度，要求原則上每25-30公里鄉(xiāng)村道配備一名農(nóng)村公路專管員?？山梃b路長制和農(nóng)村公路專管員制度，配備農(nóng)村公路執(zhí)法人員。
附件1：管理部門調(diào)研問題梳理
| 一、相關(guān)背景問題 | ||
| 序號 | 問題 | |
| 1 | 本市農(nóng)村公路總體發(fā)展情況，包括數(shù)量、結(jié)構(gòu)、分布等。上海市農(nóng)村公路主要分布在浦東新區(qū)、寶山區(qū)、閔行區(qū)、嘉定區(qū)、金山區(qū)、松江區(qū)、青浦區(qū)、奉賢區(qū)、崇明區(qū)9個區(qū)。截至2018年底，納入本市公路統(tǒng)計范圍的公路總里程為13106公里，其中農(nóng)村公路（縣道、鄉(xiāng)道、村道）總里程為11314公里，約占本市公路總里程的86%，農(nóng)村公路中，縣道3101公里，鄉(xiāng)道6778公里，村道1435公里。農(nóng)村公路密度達到178公里/百平方公里，處于全國領(lǐng)先水平。上海市農(nóng)村公路發(fā)展歷程：2003年以來上海市農(nóng)村公路進入建設(shè)大發(fā)展時期，里程數(shù)快速增加，到2010年底，總里程達到了10388公里。2010年至2018年，農(nóng)村公路進入平穩(wěn)發(fā)展階段，結(jié)構(gòu)有所調(diào)整，共增加926公里，其中縣道增加645公里，鄉(xiāng)道減少51公里，村道增加333公里。 | |
| 2 | 本市農(nóng)村公路發(fā)展的主要瓶頸問題是什么？優(yōu)勢和劣勢分別是什么？發(fā)展趨勢是什么？主要瓶頸問題：一是資金補貼不足；二是執(zhí)法人員編制不足，一方面基層工作人員大多屬于無編制的社工、勞務(wù)派遣人員，另一方面，部分工作人員往往一人身兼數(shù)職，專業(yè)性不強。同時，由于待遇較低所帶來的人員高流動性，導(dǎo)致人員流通性大，專業(yè)技術(shù)能力薄弱，執(zhí)法力量缺乏，造成管理短板，使得農(nóng)村公路管理工作的穩(wěn)定、持續(xù)、有效開展形成了一定程度上的障礙；三是農(nóng)村公路管理站缺少人員編制，造成管理效能低。 | |
| 3 | 截至目前，在管理本市農(nóng)村公路過程中，除《公路法》、《上海市公路管理條例》和《辦法》外，還會經(jīng)常涉及到哪些行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、配套規(guī)范性文件和涉及到農(nóng)村公路管理的其他公共政策？《公路安全保護條例》（國務(wù)院令第593號）、《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》、《農(nóng)村公路養(yǎng)護管理辦法》、交通運輸部國家發(fā)展改革委財政部自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部國務(wù)院扶貧辦國家郵政局中華全國供銷合作總社關(guān)于推動“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見、《上海市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》、《推進上海市“四好農(nóng)村路”建設(shè)實施意見》（滬府辦規(guī)〔2018〕23號）等 | |
| 4 | 本市農(nóng)村公路的管理難點及管理中存在的主要問題。一是執(zhí)法方面的問題。在組織架構(gòu)、職責(zé)劃分和人員配備等方面均存在問題；二是建設(shè)過程中的監(jiān)管方面。隨著體制改革之后，各區(qū)未全部設(shè)置安質(zhì)監(jiān)站，因此缺乏農(nóng)村公路的建設(shè)安全質(zhì)量監(jiān)管。 | |
| 5 | 《辦法》與《公路法》、《上海市公路管理條例》之間是否存在適用或銜接問題？1、《上海市公路管理條例》沒有涵蓋村道；2、農(nóng)村公路標準建議差別化，各區(qū)情況不同，建議將《辦法》從標準方面再細化，更有針對性一點；3、與上位規(guī)劃銜接不足。農(nóng)村公路規(guī)劃、建設(shè)缺少與上位規(guī)劃有效銜接，已有的農(nóng)村公路規(guī)劃執(zhí)行力度不足，大多數(shù)農(nóng)村公路建設(shè)處于自發(fā)狀態(tài)，造成部分地區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不盡合理；4、公路品質(zhì)有待提高。全市鄉(xiāng)道和村道優(yōu)良路率分別為85%和84%，部分地區(qū)鄉(xiāng)村道優(yōu)良路率低于80%，低于周邊江浙部分地區(qū)。大部分公交?？空鞠嚓P(guān)設(shè)施不完善，對慢行交通出行重視不足，無法滿足農(nóng)村日益多樣化的出行需求。 | |
| 6 | 交通部相繼出臺了《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》和《農(nóng)村公路養(yǎng)護管理辦法》。此外，交通部還啟動了《公路法》修訂、《農(nóng)村公路條例》起草工作，并征求意見中?！掇k法》是否存在與新文件沖突的內(nèi)容？《辦法》不含縣道，新文件均含縣鄉(xiāng)村道。主要是因為國家管理的重點是縣鄉(xiāng)道，對村道規(guī)定村民委員會管理。但是，上海的村道都是上一級管理。國家縣道管理層級和本市鄉(xiāng)道的管理是一級的。 | |
| 二、制度規(guī)范性、實施有效性 | ||
| 序號 | 《辦法》條文 | 答案梳理 |
| 第一章總則 | ||
| 3 | 第三條（定義）本辦法所稱農(nóng)村公路，是指納入本市公路規(guī)劃并符合規(guī)定建設(shè)標準的鄉(xiāng)道、村道，包括鄉(xiāng)道、村道范圍內(nèi)的橋梁、隧道和涵洞。鄉(xiāng)道是指由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府組織建設(shè)，連接鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府所在地與其所轄行政村之間、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之間以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與外部公路網(wǎng)之間的公路。村道是指由村民委員會組織建設(shè)，連接行政村與行政村之間以及行政村與外部公路網(wǎng)之間的公路。 | 如果調(diào)整定義，縣道要放進去，可能需要面臨體制機制和資金來源問題，所以可能造成很大問題?？h道有大的法律規(guī)范，所以不需要再調(diào)整。 |
| 4 | 第四條（管理部門職責(zé)）上海市交通行政管理部門是本市農(nóng)村公路的主管部門，負責(zé)組織實施本辦法；其所屬的市公路管理機構(gòu)負責(zé)全市農(nóng)村公路的監(jiān)督管理。區(qū)（縣）交通行政管理部門按照職責(zé)，負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公路的管理；其所屬的區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公路的具體管理工作。本市發(fā)展改革、規(guī)劃國土、公安交通和綠化市容等行政管理部門按照各自職責(zé)，協(xié)同實施本辦法。 | 各區(qū)情況不同。區(qū)管理部門負責(zé)農(nóng)村公路的管理職責(zé)，但是只起到行政管理部門的職責(zé)，主要是偏向于行業(yè)管理。根本原因：多數(shù)區(qū)在體制改革和農(nóng)村公路管理辦法出臺后，認為自己參考的是公路管理條例，起的是行業(yè)管理職能，因此部分區(qū)參照公路管理條例。 |
| 5 | 第五條（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會的職責(zé)）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)道的建設(shè)工作；村民委員會在當(dāng)?shù)厝嗣裾闹笇?dǎo)下，按照村民自愿的原則，負責(zé)村道的建設(shè)工作。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和村民委員會應(yīng)當(dāng)配合區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)做好農(nóng)村公路的養(yǎng)護與路政管理工作。 | 執(zhí)行不到位。村委會并不是建設(shè)養(yǎng)護的單位。村道的建設(shè)和養(yǎng)護均有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)。 |
| 6 | 第六條（管理和宣傳要求）區(qū)（縣）人民政府應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村公路投入保障制度，優(yōu)先補貼危橋改造以及與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的農(nóng)村公路建設(shè)。區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公路實際情況，落實相應(yīng)的管理機構(gòu)、管理人員和裝備。市、區(qū)（縣）交通行政管理部門和公路管理機構(gòu)以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)通過多種形式，宣傳農(nóng)村公路相關(guān)管理規(guī)定和養(yǎng)護知識，提高農(nóng)民愛路、護路意識。 | 投入保障制度較差，主要是資金問題。 |
| 7 | 第七條（資金監(jiān)管）市和區(qū)（縣）交通行政管理部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門建立農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護財政資金管理制度。農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護財政資金應(yīng)當(dāng)接受財政、審計部門的監(jiān)督、檢查。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)將本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村公路建設(shè)財政資金使用情況向公路沿線鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村進行政務(wù)公開。村民委員會應(yīng)當(dāng)將本村自籌的農(nóng)村公路建設(shè)資金的使用情況，按照村務(wù)公開的要求進行公示。 | 目前資金監(jiān)管的制度都是有的，且執(zhí)行良好。但是村道很少有全過程審計的，村道沒有自籌建設(shè)的，不會納入設(shè)施量。 |
| 第二章規(guī)劃和建設(shè) | ||
| 8 | 第八條（規(guī)劃）農(nóng)村公路規(guī)劃的制定應(yīng)當(dāng)貫徹保護耕地、節(jié)約用地、保護環(huán)境的原則，并與當(dāng)?shù)貙嶋H需要和經(jīng)濟條件相適應(yīng)。鄉(xiāng)道規(guī)劃由區(qū)（縣）交通行政管理部門聽取區(qū)（縣）有關(guān)行政管理部門和有關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的意見后組織編制，經(jīng)區(qū)（縣）人民政府和市交通行政管理部門初審后，報市人民政府批準。村道規(guī)劃由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府會同區(qū)（縣）交通行政管理部門和規(guī)劃管理部門組織編制，報區(qū)（縣）人民政府批準后納入村莊規(guī)劃，并報市公路管理機構(gòu)備案。 | 執(zhí)行情況良好。目前的規(guī)劃是由區(qū)里牽頭編制的，之前報交通委修改，然后報區(qū)政府審批，然后報市交委備案。村道鄉(xiāng)道都一起編的，鄉(xiāng)村道規(guī)劃納入一起編制，因此要統(tǒng)籌一起考慮，不要分開來。 |
| 9 | 第九條（征求意見）組織編制鄉(xiāng)道規(guī)劃時，區(qū)（縣）交通行政管理部門應(yīng)當(dāng)通過政府網(wǎng)站、新聞媒體等，將鄉(xiāng)道規(guī)劃草案征求社會公眾意見。草案公示時間不得少于10日。組織編制村道規(guī)劃時，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)將村道規(guī)劃草案征求沿線村村民的意見。草案在沿線村的村務(wù)公示欄中的公示時間不得少于10日。沿線村的村民委員會應(yīng)當(dāng)就村道規(guī)劃草案召集村民會議或者村民代表會議進行討論，并將意見匯總后提交給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府。鄉(xiāng)道規(guī)劃和村道規(guī)劃的組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門對反饋意見進行研究，并及時將意見的處理情況予以回復(fù)。 | 征求意見，沒有問題。鄉(xiāng)道村道不要分開管理。 |
| 10 | 第十條（建設(shè)計劃）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)按照鄉(xiāng)道規(guī)劃，編制鄉(xiāng)道建設(shè)計劃，經(jīng)法定程序批準后組織實施，并報區(qū)（縣）交通行政管理部門備案。村民委員會應(yīng)當(dāng)按照村道規(guī)劃以及建設(shè)資金落實情況，編制村道建設(shè)計劃，報區(qū)（縣）交通行政管理部門備案?？鐓^(qū)（縣）或者跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的鄉(xiāng)道、村道建設(shè)計劃，分別由市交通行政管理部門或者區(qū)（縣）交通行政管理部門負責(zé)協(xié)調(diào)。區(qū)（縣）交通行政管理部門應(yīng)當(dāng)將鄉(xiāng)道、村道建設(shè)計劃及其執(zhí)行情況匯總后，報市交通行政管理部門備案。 | 村委會沒有執(zhí)行編制建設(shè)計劃。鄉(xiāng)村道放一起?？鐓^(qū)的線路由區(qū)里解決?？h道跨區(qū)涉及到市層面。備案執(zhí)行良好。 |
| 11 | 第十一條（農(nóng)村公路用地）農(nóng)村公路建設(shè)使用土地，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村集體土地復(fù)墾后，增加的耕地占補平衡指標優(yōu)先滿足村道建設(shè)計劃確定的本村村道建設(shè)需要。 | 執(zhí)行情況良好 |
| 12 | 第十二條（建設(shè)標準）鄉(xiāng)道的建設(shè)標準不得低于三級公路標準。受地形、地質(zhì)等自然條件限制的路段，經(jīng)區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)組織論證后，可以在確保安全的前提下適當(dāng)降低標準，但不得低于四級公路標準。村道的建設(shè)標準不得低于四級公路標準。其中，通行公共交通車輛的村道建設(shè)標準不得低于雙車道的四級公路標準。農(nóng)村公路應(yīng)當(dāng)按照國家和本市有關(guān)規(guī)定和標準，設(shè)置交通標志、標線、安全保障設(shè)施等交通安全設(shè)施。 | 建設(shè)標準參考設(shè)計導(dǎo)則。上海高度城鎮(zhèn)化以后，很多農(nóng)村公路按照城鎮(zhèn)道路來設(shè)計了。 |
| 13 | 第十三條（建設(shè)資金）鄉(xiāng)道的建設(shè)資金以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的財政資金為主，市和區(qū)（縣）人民政府予以適當(dāng)補貼。村道的建設(shè)資金以村民委員會的自籌資金為主，市、區(qū)（縣）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府予以適當(dāng)補貼。鼓勵通過其他合法渠道和方式籌集農(nóng)村公路建設(shè)資金。 | 明確資金的渠道。鄉(xiāng)村道以鎮(zhèn)為主 |
| 14 | 第十四條（建設(shè)管理）農(nóng)村公路應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章以及技術(shù)標準、規(guī)范進行建設(shè)。區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村公路的建設(shè)質(zhì)量安全實施監(jiān)督管理。屬于同一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的兩個以上的農(nóng)村公路建設(shè)招標投標項目，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府可以在區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)的指導(dǎo)下，組織合并招標投標。但大橋、特大橋建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)單獨組織招標投標。除依法需要通過招標投標確定監(jiān)理單位外的，其他村道建設(shè)項目，可以由區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)組建工程監(jiān)理組，免費提供監(jiān)理服務(wù)。 | 區(qū)縣的交通行政管理部門，要實施質(zhì)量安全監(jiān)管。第二款：建議對條文調(diào)整，按照相關(guān)法律標準，執(zhí)行招投標第三款：采購，政府采購 |
| 15 | 第十五條（技術(shù)指導(dǎo)）農(nóng)村公路建設(shè)項目的建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將施工圖（施工方案）設(shè)計文件向區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)征求意見，區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時提供技術(shù)指導(dǎo)意見。 | 改成“施工方案”，向區(qū)交通主管部門征求。 |
| 16 | 第十六條（命名和編號）農(nóng)村公路竣工驗收前，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村公路名稱報區(qū)（縣）交通行政管理部門，由區(qū)（縣）交通行政管理部門征求區(qū)（縣）地名管理部門意見后確定?？鐓^(qū)（縣）的農(nóng)村公路名稱由區(qū)（縣）交通行政管理部門報市交通行政管理部門，經(jīng)市交通行政管理部門征求市地名管理部門意見后確定。農(nóng)村公路的編號，按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。 | |
| 17 | 第十七條（移交接管）新建、改建的農(nóng)村公路竣工驗收合格后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向區(qū)（縣）交通行政管理部門書面提出養(yǎng)護移交申請，并按要求提供公路設(shè)施量清單、竣工檔案等養(yǎng)護管理資料。區(qū)（縣）交通行政管理部門應(yīng)當(dāng)對養(yǎng)護移交申請進行初審，并將符合要求的申請和相關(guān)資料提交給市交通行政管理部門。市交通行政管理部門應(yīng)當(dāng)在收到申請后的30日內(nèi)，完成農(nóng)村公路認定工作，并將認定結(jié)果告知區(qū)（縣）交通行政管理部門。市公路管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)認定結(jié)果，及時將該農(nóng)村公路納入本市公路設(shè)施量。農(nóng)村公路經(jīng)認定后，區(qū)（縣）交通行政管理部門應(yīng)當(dāng)與建設(shè)單位簽訂農(nóng)村公路養(yǎng)護移交接管協(xié)議。 | 移交接管改成設(shè)施量調(diào)整。30日內(nèi)，改成“在規(guī)定時間內(nèi)”第三款：執(zhí)行良好 |
| 18 | 第十八條（廢棄及公告）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和村民委員會應(yīng)當(dāng)將失去使用功能的農(nóng)村公路上報區(qū)（縣）交通行政管理部門，并由區(qū)（縣）交通行政管理部門征得區(qū)（縣）規(guī)劃行政管理部門的同意后宣布廢棄。區(qū)（縣）交通行政管理部門以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)將廢棄的農(nóng)村公路及時向社會公告，并設(shè)立明顯標志。區(qū)（縣）規(guī)劃行政管理部門應(yīng)當(dāng)按照土地利用規(guī)劃的要求，重新確定廢棄農(nóng)村公路的土地使用性質(zhì)。 | 執(zhí)行較差。建議：廢棄后增加市交通主管部門備案 |
| 第三章養(yǎng)護管理 | ||
| 19 | 第十九條（養(yǎng)護管理范圍）納入本市公路設(shè)施量的農(nóng)村公路，由區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)負責(zé)養(yǎng)護管理。因公路規(guī)劃變更需要調(diào)整農(nóng)村公路行政等級，或者農(nóng)村公路失去使用功能而廢棄的，區(qū)（縣）交通行政管理部門應(yīng)當(dāng)及時向市公路管理機構(gòu)辦理公路設(shè)施量變更手續(xù)。 | 第一款沒問題，執(zhí)行良好。建議和第四條職責(zé)對應(yīng)起來第二款：執(zhí)行良好，不用改 |
| 20 | 第二十條（養(yǎng)護與管理計劃）區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)公路設(shè)施量、農(nóng)村公路養(yǎng)護技術(shù)規(guī)范和養(yǎng)護定額，編制農(nóng)村公路年度養(yǎng)護與管理計劃，并將其納入本轄區(qū)公路年度養(yǎng)護與管理計劃，報區(qū)（縣）交通行政管理部門批準后組織實施。農(nóng)村公路養(yǎng)護技術(shù)規(guī)范和養(yǎng)護定額，由市交通行政管理部門組織制定。 | 第一款不用改，執(zhí)行的好第二款：定額是住建委編制和發(fā)布，建議把“組織制定”改成“組織編制” |
| 21 | 第二十一條（養(yǎng)護管理資金）農(nóng)村公路養(yǎng)護管理資金以區(qū)（縣）人民政府的財政資金為主，國家下?lián)芙o本市的公路養(yǎng)護管理資金予以適當(dāng)補貼。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本轄區(qū)實際情況，安排一定的資金用于農(nóng)村公路養(yǎng)護。 | 不用改，但是執(zhí)行情況不佳。第一款：不用改。第二款：執(zhí)行情況不佳，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府投入到農(nóng)村公路的養(yǎng)護資金較少。 |
| 22 | 第二十二條（養(yǎng)護作業(yè)單位）區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取公開招標的方式，選定承擔(dān)農(nóng)村公路養(yǎng)護作業(yè)的單位。對不具備法定招標條件的農(nóng)村公路小修保養(yǎng)作業(yè)，區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)可以委托沿線鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府選定養(yǎng)護單位。 | 第二款，不適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展?，F(xiàn)在都是公開招投標。鄉(xiāng)道是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府招投標。選定符合一定條件的承擔(dān)農(nóng)村公路養(yǎng)護作業(yè)的單位。按照政府采購相關(guān)規(guī)定。 |
| 23 | 第二十三條（大中修工程）區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照公路技術(shù)狀況評定標準，每年至少對農(nóng)村公路進行一次技術(shù)狀況檢測和調(diào)查，及時確定農(nóng)村公路大、中修工程項目。農(nóng)村公路大、中修工程項目應(yīng)當(dāng)按照本市公路養(yǎng)護工程質(zhì)量檢驗評定標準，進行竣工驗收。 | 增加：委托專業(yè)機構(gòu)第二款：農(nóng)村公路大、中修工程項目應(yīng)當(dāng)按照本市公路養(yǎng)護工程質(zhì)量檢驗評定標準，進行竣工驗收。改成“按照相關(guān)規(guī)定進行驗收” |
| 24 | 第二十四條（橋梁管理）市交通行政管理部門應(yīng)當(dāng)組織制定本市農(nóng)村公路橋梁養(yǎng)護管理工作制度和養(yǎng)護技術(shù)規(guī)程。區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)置專職的橋梁養(yǎng)護工程師。橋梁養(yǎng)護工程師負責(zé)以下工作：（一）對農(nóng)村公路橋梁養(yǎng)護管理進行技術(shù)指導(dǎo)；（二）起草農(nóng)村公路橋梁的年度養(yǎng)護與管理計劃；（三）組織開展農(nóng)村公路養(yǎng)護單位有關(guān)技術(shù)人員的橋梁技術(shù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。 | 橋梁專管員，執(zhí)行好不好，專職沒有。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置專門的橋梁專管員，配合做好本轄區(qū)范圍內(nèi)的相關(guān)工作。實際上操作不好。 |
| 25 | 第二十五條（橋梁檢查）區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)村公路橋梁養(yǎng)護管理工作制度，對本轄區(qū)農(nóng)村公路橋梁質(zhì)量安全情況履行檢查職責(zé)，并做好相關(guān)檢查記錄。有下列情形之一的，區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的檢測單位對橋梁進行檢測：（一）橋梁因洪水沖刷、物體撞擊、自然災(zāi)害或者超重車輛通過造成損壞的；（二）橋梁技術(shù)狀況不佳達到四類、五類標準或者橋梁損壞原因以及程度難以判明的；（三）橋梁需要提高荷載等級的；（四）有必要進行檢測的其他情形。區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)檢查結(jié)果，及時更換限載標志，并按照農(nóng)村公路橋梁養(yǎng)護管理工作制度的要求組織實施橋梁的維修、加固和改造等處置措施。 | 增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府 |
| 26 | 第二十六條（橋梁損壞的處置）對受到嚴重損壞影響通行安全的橋梁，區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)立即采取禁止或者限制通行的措施，并及時通知公安交通管理部門。區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時將橋梁的損壞情況以及維修建議報告區(qū)（縣）交通行政管理部門和市公路管理機構(gòu)。區(qū)（縣）交通行政管理部門應(yīng)當(dāng)優(yōu)先落實相關(guān)經(jīng)費，及時組織實施橋梁維修作業(yè)。 | 沒有改變 |
| 27 | 第二十七條（檔案與信息管理）區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村公路養(yǎng)護管理檔案。區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期采集、更新農(nóng)村公路數(shù)據(jù)信息，并做好相關(guān)統(tǒng)計和分析工作，為養(yǎng)護管理提供依據(jù)。農(nóng)村公路數(shù)據(jù)信息應(yīng)當(dāng)納入本市公路信息化管理體系。 | 第一款：增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府第二款：也要增加 |
| 28 | 第二十八條（樹木更新砍伐）鄉(xiāng)道及其用地范圍內(nèi)的樹木不得任意砍伐、遷移。確實需要更新砍伐的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市公路管理機構(gòu)同意后，按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理審批手續(xù)，并更新補種。村道及其用地范圍內(nèi)的樹木需要砍伐或者遷移的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民委員會同意；有損壞村道路面平整、村道路基和邊坡等影響通行安全情形的，村民委員會應(yīng)當(dāng)要求申請人采取安全措施并及時修復(fù)。 | 鄉(xiāng)道村道不要分開。 |
| 第四章路政管理 | ||
| 29 | 第二十九條（禁止行為）未經(jīng)依法批準，任何單位和個人不得在農(nóng)村公路上設(shè)卡、收費。農(nóng)村公路及其用地范圍內(nèi)禁止從事下列行為：（一）利用農(nóng)村公路橋梁進行帶纜、牽拉、吊裝等施工作業(yè)，設(shè)置超過規(guī)定標準的高壓電力線和易燃易爆的管線；（二）在農(nóng)村公路橋梁下停泊船只；（三）在農(nóng)村公路橋梁的橋孔內(nèi)堆放易燃易爆物品、擅自明火作業(yè)、搭建永久性設(shè)施或者擅自搭建臨時性設(shè)施；（四）取土或者爆破作業(yè)；（五）設(shè)置障礙，挖溝引水；（六）設(shè)置攤點、堆放物品、打場曬糧、種植作物、放養(yǎng)牲畜；（七）傾倒渣土、垃圾，焚燒各類廢棄物；（八）堵塞排水溝渠、填埋邊溝；（九）機動車滴漏、散落、飛揚物品或者隨車人員向外拋物；（十）將農(nóng)村公路作為檢驗機動車制動性能的場地；（十一）損壞或者擅自涂改、移動農(nóng)村公路附屬設(shè)施；（十二）損壞、污染農(nóng)村公路和影響農(nóng)村公路暢通的其他行為。 | 鄉(xiāng)道和村道，路政執(zhí)法沒有力量。區(qū)管公路是執(zhí)法的，但是鄉(xiāng)村公路不去執(zhí)法。鄉(xiāng)村道是給鎮(zhèn)里管，但是鎮(zhèn)里不管。刪除“村民委員會”，報備案。 |
| 30 | 第三十條（限制行為）村民或者其他單位和個人在村道及村道用地范圍內(nèi)從事下列行為的，應(yīng)當(dāng)征得村民委員會同意；村民委員會同意后，應(yīng)當(dāng)報區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)備案：（一）臨時占用和挖掘村道及村道用地的；（二）跨越、穿越村道修建橋梁或者架設(shè)、埋設(shè)管線等設(shè)施，以及在村道用地范圍內(nèi)架設(shè)、埋設(shè)管線、電纜等設(shè)施的；（三）在村道上增設(shè)平面交叉道口的；（四）在村道及村道用地范圍內(nèi)設(shè)置標牌、廣告牌等非公路標志的；（五）車輛或者車輛載運的物件超過村道限載標準或者限制性通行條件但確需通行的。村民委員會實施前款規(guī)定行為的，應(yīng)當(dāng)報區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)備案。鄉(xiāng)道及鄉(xiāng)道用地范圍內(nèi)從事本條第一款規(guī)定行為的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理審批手續(xù)。實施上述行為時，區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)派員至現(xiàn)場進行技術(shù)指導(dǎo)，避免對農(nóng)村公路造成損壞。 | |
| 31 | 第三十一條（封閉農(nóng)村公路）因施工作業(yè)和養(yǎng)護作業(yè)確需封閉農(nóng)村公路的，區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在該農(nóng)村公路路段兩端設(shè)置明顯的警示標志；可以繞道通行的，還應(yīng)當(dāng)在繞道通行路口設(shè)置指示標志。實施封閉農(nóng)村公路措施3日前，區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)通知相關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和村民委員會，并會同公安交通管理部門通過新聞媒體、村務(wù)公示欄等方式聯(lián)合發(fā)布封閉農(nóng)村公路的通告。 | 執(zhí)行情況不好，不是區(qū)公路管理結(jié)構(gòu)在做。第一款：建設(shè)單位去向公安交通申請。具體是建設(shè)單位在做，而不是區(qū)公路管理機構(gòu)單位。區(qū)縣：建議刪除 |
| 32 | 第三十二條（日常巡查）區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村公路日常巡查制度，依法制止、查處和糾正違反路政管理的行為。沿線鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和村民委員會應(yīng)當(dāng)協(xié)助做好農(nóng)村公路日常巡查工作；發(fā)現(xiàn)有違反路政管理的行為或者接到舉報的，應(yīng)當(dāng)及時將相關(guān)情況上報區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)。 | 執(zhí)行情況較差，人員不足，巡查不到位 |
| 33 | 第三十三條（應(yīng)急處置）區(qū)（縣）交通行政管理部門應(yīng)當(dāng)制定本轄區(qū)的農(nóng)村公路突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。因突發(fā)事件造成農(nóng)村公路及其附屬設(shè)施損壞并且嚴重影響交通安全的，事發(fā)地區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)派員趕赴現(xiàn)場先行處置，并立即向區(qū)（縣）人民政府和交通行政管理部門報告。區(qū)（縣）交通行政管理部門應(yīng)當(dāng)按照應(yīng)急預(yù)案的要求，立即組織搶修；短期內(nèi)難以修復(fù)的，應(yīng)當(dāng)修建臨時便道或者在路口標明繞行線路。 | 不用修改。建議放進養(yǎng)護管理。區(qū)編制應(yīng)急預(yù)案；第三款，鄉(xiāng)村道落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。 |
| 第五章法律責(zé)任 | ||
| 34 | 第三十四條（已有違法處理規(guī)定）違反本辦法的行為，法律、法規(guī)、規(guī)章已有規(guī)定的，從其規(guī)定。 | 執(zhí)行情況不佳，鄉(xiāng)村道基本上沒有處罰。只有奉賢有鄉(xiāng)村道的處罰案例，一年個位數(shù)。 |
| 35 | 第三十五條（違反禁止行為的處理）違反本辦法第二十九條第一款規(guī)定，在村道上設(shè)卡、收費的，由區(qū)（縣）交通行政管理部門責(zé)令停止違法行為，并處以200元以上1000元以下的罰款。違反本辦法第二十九條第二款規(guī)定，在村道上從事第（一）、（二）、（三）、（四）、（十一）、（十二）項禁止行為的，由區(qū)（縣）交通行政管理部門責(zé)令停止違法行為，并可處以100元以上500元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，處以500元以上5000元以下的罰款。違反本辦法第二十九條第二款規(guī)定，在村道上從事第（五）、（六）、（七）、（八）、（九）、（十）項禁止行為的，由區(qū)（縣）交通行政管理部門責(zé)令限期改正，并可處以100元以上500元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，處以500元以上3000元以下的罰款；逾期不改正的，區(qū)（縣）交通行政管理部門可以代為清除，有關(guān)費用由違法行為人承擔(dān)。 | |
附件2：區(qū)縣調(diào)研座談會反映問題
一、金山區(qū)農(nóng)村公路發(fā)展情況
1、本區(qū)農(nóng)村公路發(fā)展情況
金山區(qū)的農(nóng)村公路具有代表性，里程數(shù)較高，達到566公里，農(nóng)村公路路網(wǎng)結(jié)構(gòu)發(fā)達。此外，金山區(qū)村內(nèi)道路里程達3000公里，但是尚未納入管理體系。全區(qū)農(nóng)村公路管理和養(yǎng)護運行正常，市場化運作，鎮(zhèn)政府采用招投標方式，委托一家養(yǎng)護公司（具備公路養(yǎng)護綜合3類以上）。區(qū)公路所每季度對公路管理站和養(yǎng)護公司進行考核，并納入鎮(zhèn)政府全年綜合考評，效果較好。
2、本區(qū)農(nóng)村公路發(fā)展的主要瓶頸問題及原因
一是農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護資金不足。金山區(qū)在燃油稅補貼總額相對較少的情況下，仍重視日常養(yǎng)護，資金總額的60%用于日常養(yǎng)護。但由于資金不足，全區(qū)道路條件仍有待進一步改善。建議各區(qū)主要根據(jù)本區(qū)實際需求，確定撥付資金，而不是和市里等額。
附圖1農(nóng)村公路路面狀況較差
二是部分農(nóng)村公路拓寬涉及土地資源問題。農(nóng)村公路提檔升級中道路拓寬可能涉及到土地問題。由于規(guī)劃制定中機制銜接問題，導(dǎo)致部分農(nóng)村公路拓寬會占用永久基本農(nóng)田或基本農(nóng)田，占用永久基本農(nóng)田需報國務(wù)院審批，對農(nóng)村公路的拓寬實施可行性帶來影響。根據(jù)《關(guān)于推進上海市“四好農(nóng)村路”建設(shè)的實施意見》和《上海市農(nóng)村公路提檔升級工程技術(shù)指導(dǎo)意見》，2018年本市提出農(nóng)村公路提檔升級目標，建立了項目庫。但是國家《國土資源部關(guān)于全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護的通知》發(fā)布較早。
附圖2農(nóng)村公路提檔升級改造效果顯著
3、本區(qū)農(nóng)村公路的管理難點及問題
一是管理體制有待健全。自從2010年農(nóng)村公路體制改革之后，區(qū)農(nóng)村公路管理總體運行體制存在部分問題。部分區(qū)人員配備不齊，管理沒有做到位。如金山區(qū)公路管理站只有3個人，且身兼多職。雖然區(qū)里對于人員配備有資金補貼，每人15萬，但是這些錢統(tǒng)一劃撥至鎮(zhèn)政府。建議專業(yè)人員專職負責(zé)。
二是管理機制有待完善。鎮(zhèn)規(guī)劃是規(guī)土所做，但是鎮(zhèn)規(guī)土沒有聽取城建辦的意見，導(dǎo)致永久基本農(nóng)田規(guī)劃時未考慮到農(nóng)村公路拓寬等發(fā)展影響。相關(guān)規(guī)劃中，農(nóng)村公路要與路邊農(nóng)田留出一定的范圍（6m左右），但是部分區(qū)規(guī)劃土地紅線時，基本農(nóng)田劃在路邊，導(dǎo)致農(nóng)村公路提檔升級改造困難。
三是路政管理有待加強。農(nóng)村公路按照原有的標準建設(shè)，質(zhì)量基礎(chǔ)較差，農(nóng)村公路大中修工程中，路面基層仍然很?。?8cm），僅能滿足小車、摩托車、自行車的通行需求。但是，隨著本市經(jīng)濟水平的發(fā)展，農(nóng)村公路道路寬度等技術(shù)標準的提升，以及“村村通”公交深化推廣，當(dāng)前農(nóng)村公路上大中重型貨車和公交車流量增加較多，導(dǎo)致路面基礎(chǔ)設(shè)施難以滿足此類貨車通行需求，路損嚴重。因此，建議加強路政管理，合理治理超載、超重等。
附圖3農(nóng)村公路行駛大中重型貨車較多
4、目前，在本區(qū)農(nóng)村公路管理過程中，除《公路法》、《上海市公路管理條例》和《辦法》外，還會經(jīng)常涉及到哪些行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、配套規(guī)范性文件和涉及到農(nóng)村公路管理的其他公共政策？
《公路安全保護條例》、《上海市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》、《推進上海市“四好農(nóng)村路”建設(shè)實施意見》、《關(guān)于推進上海市“四好農(nóng)村路”建設(shè)的實施意見》和《上海市農(nóng)村公路提檔升級工程技術(shù)指導(dǎo)意見》等。
二、農(nóng)村公路執(zhí)法現(xiàn)狀及存在問題
1、本區(qū)農(nóng)村公路執(zhí)法的主要職責(zé)部門（如區(qū)交通委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、城管等）和相關(guān)工作流程及時效，區(qū)級行政執(zhí)法和監(jiān)督權(quán)是否在城管部門？
一是各級執(zhí)法人員配備不足。根據(jù)《辦法》，區(qū)交通行政管理部門（或委托區(qū)公路管理機構(gòu)）進行執(zhí)法。如金山區(qū)農(nóng)村公路執(zhí)法由區(qū)公路所路政科負責(zé)，但是各鎮(zhèn)沒有相應(yīng)的執(zhí)法人員。
二是執(zhí)法力量不足。農(nóng)村公路的執(zhí)法未下放至鎮(zhèn)政府，全部由區(qū)路政管理部門負責(zé)。由于基層執(zhí)法人員缺乏，執(zhí)法人員要巡查、執(zhí)法和治超等工作，執(zhí)法效果難以保障。如金山區(qū)公路所路政科共8人，2人內(nèi)務(wù)，剩下的人分組2組巡查和執(zhí)法。但是該6名執(zhí)法人員還要兼顧縣道，主要精力用于保障區(qū)管公路（縣道）的執(zhí)法，且農(nóng)村公路執(zhí)法量大點分散，農(nóng)村公路執(zhí)法力量明顯不足。
三是巡查人員配備不足。金山區(qū)農(nóng)村公路管理是要求每個鎮(zhèn)配一個路政協(xié)管員，但是沒有執(zhí)法權(quán)，主要負責(zé)巡查，記錄違法行為、路損，然后上報路政科去配合執(zhí)法。但是各鎮(zhèn)路政協(xié)管員配備不到位，巡查力量不足。
四是農(nóng)村公路執(zhí)法難度大。農(nóng)村地區(qū)有一定的特殊性，強制執(zhí)行很難實施。農(nóng)村地區(qū)橋孔堆積柴火多發(fā)，但是村民對于執(zhí)法的抵抗性很強，不配合執(zhí)法情況多發(fā)。執(zhí)法過程反映，部分流動性強的違法行為，如設(shè)攤經(jīng)營等，執(zhí)法難度較大。
2、日常巡查制度是否已建立？巡查如何開展？
日常巡查制度已經(jīng)建立，巡查人員已經(jīng)配備，要求每周一次，基本到位。金山區(qū)組織機構(gòu)改革之后，執(zhí)法部門為區(qū)交通執(zhí)法大隊，但具體職責(zé)劃分尚未確定。
3、近三年的執(zhí)法案件數(shù)及種類
由于執(zhí)法時效性低，取證難，農(nóng)村公路執(zhí)法案件為0。
4、相關(guān)建議
一是建議在執(zhí)法人員配備上，建立統(tǒng)一標準，設(shè)置每公里配備執(zhí)法人員人數(shù)。目前，根據(jù)《關(guān)于推進上海市“四好農(nóng)村路”建設(shè)的實施意見》，實施農(nóng)村公路路長制和農(nóng)村公路專管員制度，原則上，每25-30公里鄉(xiāng)村道配備一名農(nóng)村公路專管員?？山梃b路長制和農(nóng)村公路專管員制度，配備農(nóng)村公路執(zhí)法人員。
二是建議采用先進的執(zhí)法手段，如電子治超等，提升執(zhí)法效果。
三是分類執(zhí)法，疏堵結(jié)合。建議對于農(nóng)村公路執(zhí)法難度較大、執(zhí)法效果不明顯的行為進行有效引導(dǎo)，如對于流動性較大的設(shè)攤經(jīng)營行為，設(shè)置專門固定場所。
三、《農(nóng)村公路管理辦法》實施過程中存在的主要問題
1、本區(qū)農(nóng)村公路管理的責(zé)任主體？是否按照《辦法》管理？
根據(jù)《辦法》，區(qū)交通委/建交委按照職責(zé)，負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公路的管理；其所屬的區(qū)公路管理處（部分區(qū)未設(shè)立公路管理處）負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公路的具體管理工作。金山區(qū)交通委負責(zé)金山區(qū)內(nèi)農(nóng)村公路的管理，金山區(qū)公路管理處負責(zé)農(nóng)村公路的具體管理工作。
2、農(nóng)村公路的職責(zé)劃分、資金監(jiān)管、安全質(zhì)量監(jiān)管方面存在的主要問題，如責(zé)任主體、人員配備和組織架構(gòu)等；
資金監(jiān)管比較健全，嚴格按照《辦法》和相關(guān)文件要求，區(qū)財政下放資金到鎮(zhèn)財政所，項目采取招投標，?？顚Ｓ谩?/p>
安全質(zhì)量監(jiān)管方面，公路所是管理主體，負責(zé)農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護質(zhì)量把控。鎮(zhèn)政府全程監(jiān)管。具體驗收由鎮(zhèn)政府組織，區(qū)里相關(guān)職能部門參加驗收。
3、本區(qū)農(nóng)村公路安全質(zhì)量監(jiān)管是否設(shè)立專門的機構(gòu)？
《辦法》第十四條規(guī)定，區(qū)（縣）公路管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村公路的建設(shè)質(zhì)量安全實施監(jiān)督管理。但是金山區(qū)尚未設(shè)立。上一輪機構(gòu)改革之前，區(qū)建管所負責(zé)公路質(zhì)量監(jiān)管。但是機構(gòu)改革之后，農(nóng)村公路的質(zhì)量監(jiān)管未納入其中。
建議專門設(shè)立安質(zhì)監(jiān)站，并將農(nóng)村公路的安全質(zhì)量監(jiān)管納入?yún)^(qū)政府對各鎮(zhèn)的績效評價體系。可參考松江經(jīng)驗。
4、村級道路的投資主體、建設(shè)程序等；
根據(jù)《辦法》，資金監(jiān)管方面，第七條規(guī)定“村民委員會應(yīng)當(dāng)將本村自籌的農(nóng)村公路建設(shè)資金的使用情況，按照村務(wù)公開的要求進行公示”；職責(zé)劃分方面，第五條規(guī)定“村民委員會在當(dāng)?shù)厝嗣裾闹笇?dǎo)下，按照村民自愿的原則，負責(zé)村道的建設(shè)工作”等。
金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)邀請村委會老黨員擔(dān)任村里業(yè)務(wù)監(jiān)督員，對于工程建設(shè)情況進行監(jiān)管。項目竣工驗收的時候，村委會要出具相關(guān)意見。但是僅限朱涇鎮(zhèn)，其他鎮(zhèn)沒有。村級道路的投資主體、建設(shè)程序和其他農(nóng)村公路一致，均在鎮(zhèn)級以上。
5、村民委員會和村民等對自己的職責(zé)是否清楚？責(zé)任是否太重？
目前均不清楚，且未落實。
村委會的主要職責(zé)：配合協(xié)調(diào)管理的職責(zé)，承擔(dān)鄉(xiāng)村道路的保護和宣傳工作和居民意見的收集，主要功能是上傳下達。
四、《辦法》立法后評估相關(guān)問題
1、對《辦法》整體實施效果的評價；
必須要有，是金山區(qū)農(nóng)村公路管理的重要上層文件。
2、從立法層面看，對相關(guān)行政管理部門職責(zé)界定是否清晰？
金山區(qū)也有專門的農(nóng)村公路辦法實施性意見，考核辦法的宣布也是在這基礎(chǔ)上修改的。職責(zé)界定清晰，管理部門現(xiàn)在的使用文件，根據(jù)辦法職責(zé)分工。
3、從執(zhí)行層面看，立法規(guī)定操作性是否強，是否導(dǎo)致一些執(zhí)行困難或無法執(zhí)行？
尚未發(fā)現(xiàn)。