摘要
《上海市國家建設(shè)征收土地費包干使用辦法》（滬府發(fā)[1987]58號）（以下簡稱《使用辦法》于2010年12月20日第二次修訂后，已經(jīng)超過5年，同時新修訂的《土地管理法》已經(jīng)出臺?！妒褂棉k法》適用范圍、相關(guān)規(guī)定和實施效果等是否能適應(yīng)市場環(huán)境形勢發(fā)展的需要，與有關(guān)法律法規(guī)是否能有效銜接等，需要重新評估。為此，上海市規(guī)劃和自然資源局根據(jù)《上海市規(guī)章立法后評估辦法》（以下簡稱《評估辦法》）確定的評估條件、標準和評估的辦法，組織了對《使用辦法》的全面立法后評估工作。
評估工作從2019年3月到2019年10月，經(jīng)歷了立項準備、調(diào)研分析和形成調(diào)研報告等階段，評估方法采用實地調(diào)研、專家咨詢和比較分析，在此基礎(chǔ)上形成評估報告。
根據(jù)《評估辦法》要求，從規(guī)章的制度規(guī)范性和實施有效性兩方面進行評估，并將評估標準細化為合法性、協(xié)調(diào)性、技術(shù)性、可操作性和實效性5個二級指標，以及20個左右的三級指標。
從合法性評估看，符合合憲性，立法依據(jù)充分，符合法定立法權(quán)限的規(guī)定，制定程序、修改程序均符合相應(yīng)的法定程序，立法內(nèi)容具有合法性。從協(xié)調(diào)性評估看，與同位法、相關(guān)配套文件都保持了較好的協(xié)調(diào)關(guān)系，符合公共政策的要求。從技術(shù)性標準看，名稱規(guī)范性、文本結(jié)構(gòu)完整、立法語言規(guī)范基本準確，但隨著《土地管理法》的修訂和管理體制等變化，一些表述與現(xiàn)實已經(jīng)不太適應(yīng)，有必要對土地征收費管理中的相關(guān)語言進行調(diào)整。從可操作性評估看，《使用辦法》主要使用人為單位主體，所以公眾的知曉度不高，但規(guī)章行政相對人都知曉，規(guī)章有較強的針對性和現(xiàn)實指導(dǎo)性，除個別條款外，規(guī)章的具體有較強的操作性，并實施中也有一定的靈活性和實用性，也規(guī)定都體現(xiàn)了操作程序正當、簡便的原則。
從實效性評估看，《使用辦法》立法時，符合當時整個基本建設(shè)管理體制改革發(fā)展的需要。也有效解決了征地補償中的公平性和規(guī)范性。2010年修訂后，仍起到維護征地工作的規(guī)范、有序?qū)嵤?。是符合上海實際的有效征地程序性制度安排。但當前隨著社會經(jīng)濟形勢的發(fā)展，以及最新修訂的《土地管理法》的要求，《使用辦法》的實效性有所減弱。一些條款已不適應(yīng)新的管理體制和社會發(fā)展要求，但規(guī)章實施總體看實施還是有效的，這一制度安排還是需要持續(xù)的。
在綜合分析基礎(chǔ)上，按照確定的評估方法進行評估。從總體上來看，《使用辦法》立法質(zhì)量好，執(zhí)法情況較好，但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)以及規(guī)章制度的完善，《使用辦法》的實施效果已有所減弱，因此，建議對《使用辦法》進行重大修改。
從修改的基本方向看，未來的《使用辦法》的修訂，注重與新修訂的《土地管理法》相銜接，與行政管理體制改革相銜接，與社會經(jīng)濟發(fā)展的需要相銜接。并重點關(guān)注進一步規(guī)范征地補償工作流程，盡可能將土地補償與房屋補償?shù)牧鞒蹄暯悠饋?，強化集體組織取得補償后的資金監(jiān)督和使用進行規(guī)范。
前言
為了規(guī)范國家建設(shè)征用土地程序，1987年9月9日上海市人民政府發(fā)布《上海市國家建設(shè)征收土地費包干使用辦法》（滬府發(fā)[1987]58號）（以下簡稱《使用辦法》。2008年6月6日上海市人民政府令（第3號）將《使用辦法》第一次修訂，2010年12月20日上海市人民政府令（第52號）又將《使用辦法》第二次修訂。自該《使用辦法》實施以來，為上海市國家建設(shè)征收土地費用包干使用提供了具體的實施辦法。
由于《使用辦法》制定時間較早，第二次修訂后實施也已超過5年，同時，國家《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)現(xiàn)已修改，《使用辦法》適用范圍、相關(guān)規(guī)定和實施效果等是否能適應(yīng)市場環(huán)境形勢發(fā)展的需要，其相應(yīng)條款與國家相繼頒布的有關(guān)法律法規(guī)是否能有效銜接等，需要重新評估。
上海市規(guī)劃和自然資源局根據(jù)《上海市規(guī)章立法后評估辦法》（滬府發(fā)〔2017〕88號）確定的評估條件、標準和評估的辦法，組織對《使用辦法》開展全面立法后評估工作，為下一步立法活動奠定基礎(chǔ)。
一、《使用辦法》評估過程和方法（一）《使用辦法》評估過程
1、立項的準備階段
2019年3月底，成立項目評估組，就評估的目標、內(nèi)容、方法、標準以及法律法規(guī)的依據(jù)進行了討論，制定評估調(diào)研方案。
2、項目的調(diào)研階段
2019年4月-5月底，評估組通過調(diào)研訪談、專家咨詢、論證會等形式，調(diào)研了解《使用辦法》的實施情況。調(diào)研對象主要包括市、區(qū)土地管理部門和土地征收事務(wù)部門、主要用地單位，聽取《使用辦法》在具體實施過程中的實際效果，遇到的問題，需要修訂的建議等，多方面、全方位了解《使用辦法》實施的社會效果。
3、評估報告的初步形成階段
2019年6月-7月底，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，梳理調(diào)研材料，提出相關(guān)的初步意見和相關(guān)結(jié)論，初步形成評估報告。
4、評估報告的形成
2019年8月-9月，將初步形成的報告組織專家和管理部門論證，在充分聽取有關(guān)專家、管理部門意見的基礎(chǔ)上對《使用辦法》立法后評估進行完善，形成評估報告。
（二）《使用辦法》評估方法
1、實地調(diào)研
根據(jù)《評估辦法》第三條評估原則，明確了規(guī)章立法后評估，堅持客觀公正、科學、合理的原則以及《評估辦法》第十二條評估方法，結(jié)合《使用辦法》評估項目的特點，對典型區(qū)的征地事務(wù)部門，用地單位等進行了調(diào)研走訪，獲取了第一手的資料和相關(guān)數(shù)據(jù)。
2、專家咨詢
根據(jù)《評估辦法》第十四條社會參與條款，評估單位開展規(guī)章立法后評估，應(yīng)當采取多種方式，廣泛聽取社會公眾、專家學者等方面的意見和建議。召開了小型專家座談會，聽取相關(guān)領(lǐng)域的專家學者的意見、建議，為評估提供了相應(yīng)的理論支撐，并結(jié)合最新的國家建設(shè)征收土地相關(guān)立法動向和社會發(fā)展規(guī)律分析。
3、比較分析
查閱了北京、天津、深圳等十余個大中城市關(guān)于國家建設(shè)征收土地相關(guān)法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件，整理土地征收費的收取、標準以及使用等方面的具體規(guī)定，借鑒相關(guān)經(jīng)驗。
二、《使用辦法》評估標準（一）《評估辦法》確定的一級標準
根據(jù)《評估辦法》第十條評估標準有關(guān)規(guī)定，《使用辦法》主要從以下兩方面確定評估的標準，作為一級總體指標。
1、制度規(guī)范性
根據(jù)《評估辦法》第十條第一款第一項評估標準，《使用辦法》的制度規(guī)范性是指是否存在與上位法相抵觸的內(nèi)容；制度措施是否合理，是否符合公平、公正的原則，是否適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要；是否存在與其他規(guī)章不相協(xié)調(diào)的內(nèi)容等。
2、實施有效性
根據(jù)《評估辦法》第十條第一款第二項評估標準，《使用辦法》有效性是指公眾、行政相對人等對規(guī)章及其主要制度的知曉度、滿意度；制度措施是否可行；相關(guān)配套制度建設(shè)情況；規(guī)章的執(zhí)行情況和效果，實施中存在的主要問題以及原因等。
3、評估側(cè)重點
根據(jù)《評估辦法》第十條第二款評估標準，《使用辦法》將以實施有效性為重點開展評估。根據(jù)《評估辦法》第十一條要求以及根據(jù)《使用辦法》的基本制度和特點，除對《使用辦法》進行全面評估基礎(chǔ)上，還對其核心制度，即“國家建設(shè)征收土地費包干使用制度”設(shè)立、程序、方式、基本內(nèi)容進行了重點評估。
?。ǘ妒褂棉k法》評估的二級和三級標準
根據(jù)《評估辦法》確定的一級標準體系和總體要求，在充分聽取有關(guān)專家、學者意見和建議的基礎(chǔ)上，形成了《使用辦法》評估適用的具體二級和三級評估標準，即為一級標準的細化，具體詳見表1。
表1：《使用辦法》評估的三級評估標準體系
| 一級標準 | 二級標準 | 三級標準 |
| 規(guī)范性 | 合法性 | 合憲性；符合上位法的規(guī)定；立法權(quán)限合法；制定程序合法。 |
| 協(xié)調(diào)性 | 與相關(guān)同位法之間的協(xié)調(diào)性；與配套規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)性；與其他公共政策之間的協(xié)調(diào)性。 | |
| 技術(shù)性 | 名稱規(guī)范性；結(jié)構(gòu)、體系完備性；立法語言規(guī)范性。 | |
| 有效性 | 可操作性 | 制度設(shè)計針對性和現(xiàn)實性；法律規(guī)則有實際操作性；靈活性和實用性；程序正當、簡便性。 |
| 實效性 | 適應(yīng)社會發(fā)展需求；適應(yīng)修后訂的《土地管理法》；設(shè)定目標科學合理；權(quán)利和義務(wù)的配置合理；制度設(shè)計合理。成本效益。 |
三、《使用辦法》論證與評估
根據(jù)《使用辦法》確定的評估標準，在宏觀與微觀相結(jié)合、總體與局部相結(jié)合、法律原則和法律具體條文相結(jié)合、法律法規(guī)發(fā)展的歷史、現(xiàn)實與未來相結(jié)合，對《使用辦法》全方位進行評估。
（一）合法性評估
主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
1、合憲性評估
根據(jù)我國《憲法》第十條第一款規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。第十條第二款規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！妒褂棉k法》的立法目的就是為了解決國家建設(shè)征收土地的補償公平性、規(guī)范性問題，符合合憲性。
2、立法依據(jù)評估
《使用辦法》最初立法是依據(jù)《土地管理法》以及根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》（國發(fā)[1984]3號1984年9月18日發(fā)布）（以下簡稱《暫行規(guī)定》）制定的。
但《暫行規(guī)定》已被《國務(wù)院關(guān)于廢止2000年底以前發(fā)布的部分行政法規(guī)的決定》（實施日期：2001年10月6日）廢止。2008年6月6日上海市人民政府令第3號和2010年12月20日上海市人民政府令第52號分別對《使用辦法》進行了兩次修訂，立法的依據(jù)主要為《土地管理法》。
當前，《土地管理法》進行了新的修訂，對國家建設(shè)征收土地的補償費用等進了完善，但具體操作性仍需要地方政府結(jié)合實施，進行具體立法。因此，評估組認為《使用辦法》立法依據(jù)充分。
3、立法權(quán)限評估
《使用辦法》是關(guān)于本市行政管理區(qū)域內(nèi)國家建設(shè)征收土地工作，并結(jié)合本市情況而制定的規(guī)章。依據(jù)《立法法》第82條的規(guī)定，屬于“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章”的立法事權(quán)范圍，由本市人民政府出臺政府規(guī)章，《使用辦法》的制定符合法定立法權(quán)限的規(guī)定。
4、立法程序評估
《立法法》是在2000年7月1日通過實施，《規(guī)章制定程序條例》2002年1月1日施行，而《使用辦法》在1987年9月9日上海市人民政府發(fā)布實施（滬府發(fā)[1987]58號）的。因此，《使用辦法》最初立法制定的程序是按照《立法法》、《規(guī)章制定程序條例》之前的有關(guān)法律、法規(guī)和相關(guān)的政策為依據(jù)的。但是《使用辦法》在2008年和2009年進行了兩次修訂，這兩次修訂是按照《立法法》、《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定的程序規(guī)范修訂的。因此，《使用辦法》的制定程序、修改程序均符合相應(yīng)的法定程序。
5、立法內(nèi)容評估
根據(jù)《立法法》第82條，本市政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。
1987年《使用辦法》為了貫徹《土地管理法》，規(guī)范國家建設(shè)征用土地工作，根據(jù)《暫行規(guī)定》，并結(jié)合本市情況，制定的?！锻恋毓芾矸ā肪屯恋卣魇昭a償費用繳付和行政程序未作具體的規(guī)定，《使用辦法》就是為了有效執(zhí)行《土地管理法》而出臺的。而具體的采取的方式和程序則采用了《暫行規(guī)定》的基本制度。根據(jù)該《暫行規(guī)定》第15條，“實行征地由地方政府統(tǒng)一負責的辦法。今后，經(jīng)批準的建設(shè)用地，應(yīng)由縣、市人民政府統(tǒng)一負責，實行征地費用包干使用，保證建設(shè)用地”?！案魇?、自治區(qū)、直轄市人民政府要按照國家有關(guān)規(guī)定，在今、明年內(nèi)制定出征地費用包干辦法，并報國務(wù)院備案”。“不論中央項目或地方項目，都要一視同仁，按規(guī)定的包干辦法執(zhí)行”。
雖然《暫行規(guī)定》已于2001年廢止，但《使用辦法》所規(guī)范的內(nèi)容仍是符合上位法《土地管理法》實施要求的，所以，評估組認為，《使用辦法》立法內(nèi)容具有合法性。
（二）協(xié)調(diào)性評估
1、同位法協(xié)調(diào)性評估
關(guān)于不動產(chǎn)補償?shù)恼?guī)章，相關(guān)的主要是《征地管理費暫行辦法》（財政部、國家物價局價費字[1992]597號）等部委規(guī)章，提到了征地管理費的性質(zhì)，征地管理費系指縣以上人民政府土地管理部門受用地單位委托，采用包干方式統(tǒng)一負責、組織、辦理各類建設(shè)項目征用土地的有關(guān)事宜，由用地單位在征地費總額的基礎(chǔ)上交一定比例支付的管理費用，但該管理費已經(jīng)在《使用辦法》中取消，由于部委規(guī)章與《使用辦法》屬于同位法，不影響《使用辦法》協(xié)調(diào)性。
上海市人民政府關(guān)于印發(fā)《上海市征地土地補償費標準(2017)》、《上海市征地青苗補償標準(2017)》、《上海市征地財物補償標準(2017)》的通知（滬規(guī)土資綜規(guī)〔2017〕321號），該套政府規(guī)章與《使用辦法》進行了有效銜接，由征地補償費用確定后，再按照《使用辦法》簽訂征地費包干合同。
2、配套文件協(xié)調(diào)性評估
1993年2月13日，國家土地管理局發(fā)布《關(guān)于收取征地管理費辦法》國土資源部關(guān)于征地補償有關(guān)問題的答復(fù)；（2000年12月29日國土資法函36號）國土資源部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》的通知；（國土資發(fā)[2004]238號）國土資源部關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知（國土資發(fā)[2010]96號）等三部部委規(guī)范性文件，經(jīng)研究，《使用辦法》與上述規(guī)范性文件協(xié)調(diào)性很好，與這些文件不存在沖突和矛盾。
3、公共政策協(xié)調(diào)性評估
《使用辦法》的制定符合我國公共政策的要求，包干費合同的內(nèi)容就是市政府按照《土地管理法》、《土地管理法實施條例》以及《上海市實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》基本政策，保障集體土地所有者的土地合法權(quán)益。
總體看，《使用辦法》的協(xié)調(diào)性較好。
?。ㄈ┘夹g(shù)性標準
1、名稱規(guī)范性評估
根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》第七條規(guī)定，規(guī)章的名稱一般稱“規(guī)定”、“辦法”，但不得稱“條例”。
《使用辦法》的全稱為《上海市國家建設(shè)征收土地費包干使用辦法》，使用的辦法符合《規(guī)章制定程序條例》第七條規(guī)定。規(guī)章的法定區(qū)域為“上海市”，明確了規(guī)章的實施區(qū)域。
從立法初衷看，“包干”二字準確界定了原來征收土地費的范圍，但隨著當前征收土地費內(nèi)容的變化，以及實踐中的遇到問題，這一概念需要重新衡量。
2、文本結(jié)構(gòu)的完整性
《使用辦法》在文本上共11條，第1-3條為總綱部分，主要為《使用辦法》的適用范圍、管理機關(guān)職責等；第4條內(nèi)容為包干費合同的簽署，具體包括合同簽署的當事人、合同的基本內(nèi)容、合同的生效和用地單位的責任等；第5-7條對土地征收費用的有關(guān)規(guī)定，具體包括合同中包干費用的具體內(nèi)容、征地包干費用的取費、國家建設(shè)征收土地造成的多余勞動力的安置等；第8-9條為違約責任和征地土地費用的合理使用；第10-11條主要是對相關(guān)概念的解釋權(quán)和施行日期作出規(guī)定。
從整體上來看，文本結(jié)構(gòu)較為完整。
3、立法語言規(guī)范準確性
通過對《使用辦法》法律文本用語的分析，該條例立法語言準確規(guī)范，在語言邏輯和內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面不存在相互矛盾和沖突的問題。
但是，隨著《土地管理法》的修訂，土地征收的范圍進行了新的界定，外延限定為公共利益的范圍。法律文件中與此相關(guān)的一些概念應(yīng)按此調(diào)整。
此外，《使用辦法》中相關(guān)主體名稱，隨著機構(gòu)的變遷，也應(yīng)加以修改。
綜上所述，在立法技術(shù)方面，《使用辦法》在立法當時基本做到了結(jié)構(gòu)完整、語言準確。但隨著《土地管理法》的修訂和土地征收管理新形勢的變化，有必要對土地征收費管理中的相關(guān)語言進行調(diào)整。
?。ㄋ模┛刹僮餍詷藴?/p>
1、公眾的知曉度評估
由于《使用辦法》是行政程序法范疇，專業(yè)性較強，普通市民與專業(yè)從業(yè)人員對《使用辦法》的知曉度差別較大。
《使用辦法》設(shè)計的行政主體和行政相對人是市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心和用地單位，而用地的單位一般是國家建設(shè)在本市范圍征收土地的機關(guān)、團體、部隊、企事業(yè)單位等。
因此，《使用辦法》的公眾知曉度知主要集中在上述行政主體和行政相對人，對普通的市民來說，知曉度很低。這是由于該《使用辦法》的行政程序性質(zhì)決定的，但根據(jù)調(diào)研可知，上海市自該《使用辦法》實施以來，在本市范圍國家建設(shè)征收土地行為都是按照《使用辦法》簽訂土地費包干使用合同，也從另一個方面得知該規(guī)章行政相對人都了解《使用辦法》。
2、制度的針對性和現(xiàn)實指導(dǎo)性評估
《使用辦法》是為貫徹《中華人民共和國土地管理法》，改進國家建設(shè)征收土地工作，結(jié)合本市情況制定的，其國家建設(shè)征收土地費包干使用制度制定明確，有利于征收土地補償?shù)挠行嵤?。指?dǎo)了用地單位申請征收土地經(jīng)依法批準后，如何與市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心辦理征地包干手續(xù)。
經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，本市政府有關(guān)部門和用地單位都非常認同該國家建設(shè)征收土地費包干使用合同，也將其視為比較有效的法律文件。
3、法律規(guī)范實際操作性評估
《使用辦法》總計11條法律條文，除了第1第2和第10第11條外，整部法律文件規(guī)范明確，具體，自由裁量的空間很小，針對建設(shè)征收費包干的合同的簽訂、內(nèi)容、履行、違約責任，合同當事人的主要禁止事項規(guī)定比較明確，具體非常強的操作性。
在區(qū)級層面的具體實施過程中，有的區(qū)與征收集體土地房屋補償工作結(jié)合起來，不再單獨實施這一辦法，有的規(guī)定已經(jīng)不再使用，如第四條“征地費用包干協(xié)議必須經(jīng)市用地中心審核蓋章并監(jiān)督執(zhí)行”。
4、規(guī)章的靈活性和實用性評估
《使用辦法》靈活性主要在具體的法律條文中，第六條規(guī)定，征地包干費用的取費，以《土地管理法》和本市規(guī)定的各項費用標準為依據(jù)?！妒褂棉k法》主要解決國家建設(shè)征收土地費如何支付問題，具體明確，具有實用性。
5、操作程序正當、簡便評估
《使用辦法》操作程序嚴格，不存在例外的規(guī)定，根據(jù)第四條，申請征收土地經(jīng)依法批準后，辦理征地包干手續(xù)，經(jīng)市用地中心審核蓋章并監(jiān)督執(zhí)行，實事求是地確定征地包干費額，不得任意擴大征地包干取費范圍和提高取費標準。第八條，任何一方不履行協(xié)議或違反協(xié)議的，應(yīng)承擔違約責任，這些主要的規(guī)章條文的規(guī)定都體現(xiàn)了操作程序正當、簡便的原則。
總體看，《使用辦法》的操作性較強，基本符合實際工作需要。
（五）實效性評估
1、適應(yīng)社會發(fā)展需求評估
2010后修訂后的《使用辦法》是基本適應(yīng)社會發(fā)展需求的，有效保障了征地工作的公平、規(guī)范、高效實施。但其中一些具體的規(guī)定有的已經(jīng)與社會發(fā)展的實際相脫節(jié)，如第七條規(guī)定“因國家建設(shè)征收土地造成的多余勞動力、被征地單位群眾的生產(chǎn)和生活，由區(qū)縣土地管理部門組織被征地單位、用地單位和勞動部門或有關(guān)單位協(xié)商，妥善安置；有招工指標的應(yīng)優(yōu)先安排符合條件的人員，并將相應(yīng)的安置補助費轉(zhuǎn)給吸收勞動力的單位”。這一規(guī)定與當前用地單位主要是市、區(qū)土地儲備中心為主已不相適應(yīng)。同樣，在第九條“財政部門、建設(shè)銀行和上級土地管理機關(guān)應(yīng)加強對征地費包干使用情況的檢查、監(jiān)督”。其中，將“建設(shè)銀行”作為監(jiān)督單位已不符合實際情況。
2、立法目標的科學性評估
《使用辦法》的立法目的主要是為了解決征地補償?shù)墓叫院鸵?guī)范性問題。即不同征地單位、不同被征地單位之間的補償標準平衡，維護征地工作的規(guī)范性，減少征地工作的矛盾。本市屬于直轄市，建設(shè)用地，尤其是國家建設(shè)用地的比例較高，征收的任務(wù)繁重，數(shù)量巨大，直接影響到土地的相關(guān)權(quán)益人的利益，因此，《使用辦法》在經(jīng)濟上和政治上完全符合公平原則和效率原則，立法的目的明確且科學。
3、權(quán)利與義務(wù)的匹配性評估
《使用辦法》主要是涉及土地征收補償?shù)囊徊砍绦蛐院土鞒绦砸?guī)章立法，關(guān)于法律權(quán)利與義務(wù)的匹配性問題在《使用辦法》體現(xiàn)不是很明顯，這是行政機關(guān)履行行政職責而決定的。行政職權(quán)的授權(quán)履行即是一種法定職權(quán)，同時也是一種法定義務(wù)，《使用辦法》要求各級土地管理部門、用地單位等都必須依法按照《使用辦法》確定的程序履行，以及確定了違法的法律責任。《使用辦法》要求征地費用包干合同當事人嚴格履行合同的約定，否則按照《使用辦法》和《合同法》等承擔違約責任。
《使用辦法》關(guān)于有關(guān)行政管理機關(guān)、事業(yè)單位的行政職權(quán)的依法履行原則，體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)的匹配性。
4、制度設(shè)計合理性評估
《使用辦法》的基本制度就是征地費用包干使用制度，該制度一定時期，在上海市土地征收補償中發(fā)揮了巨大的作用，規(guī)范了土地征收中有關(guān)各方合法權(quán)益，確保征地各方的公平、公正，同時有利于行政管理，體現(xiàn)了效率的原則。通過《使用辦法》制定的征地費用包干使用制度，維護了全市、區(qū)縣征收標準的統(tǒng)一。
《使用辦法》在具體的實施中，得到土地征收中有關(guān)各方充分認可，具有高度的可信度。為了適應(yīng)社會和市場經(jīng)濟的發(fā)展，其經(jīng)過兩次修訂，確保其發(fā)展中的合理性。
經(jīng)過查詢、研讀全國各省、自治區(qū)、直轄市以及較大市的土地征收、征用程序的立法情況。由于土地征收的特殊性、地域性特點非常明顯，相關(guān)的規(guī)章、規(guī)范性類型的文件較多，土地征收、征用程序基本上都體現(xiàn)在集體土地及房屋征收、管理、補償?shù)确ㄒ?guī)文件中，目前已較少單獨設(shè)置法規(guī)。
評估認為，為了適應(yīng)新修訂的《土地管理法》的相關(guān)要求，有必要再次啟動《使用辦法》修訂程序。
5、實施成本與效益分析
（1）成本分析
一是立法成本。《使用辦法》在早期立法實踐中，立法主體的單一性，立法過程成本相對較低。但是隨著依法行政之需要，政府規(guī)章的立法成本開始上升。目前，根據(jù)《立法法》、《規(guī)章制定程序條例》和《上海市規(guī)章立法后評估辦法》等法律法規(guī)，《使用辦法》在修改過程中，應(yīng)當遵循合法的立法流程，評估、調(diào)研、征詢意見、專家咨詢、論證都要花費一定成本。
二是執(zhí)法成本?！妒褂棉k法》自1987年以來經(jīng)歷了很長實施期間，已經(jīng)形成一套行政管理部門，配備了相應(yīng)的行政資源?！妒褂棉k法》的執(zhí)法成本比較穩(wěn)定。
三是守法成本。根據(jù)調(diào)研，《使用辦法》實施中，基本上沒有發(fā)生法律糾紛?！妒褂棉k法》的行政相對人基本上都按照規(guī)定簽訂土地征收費包干合同，守法的成本很低。
四是社會成本?！妒褂棉k法》在國家建設(shè)征收土地的整個過程中，是一個重要的工作流程，完全從屬于《土地管理法》、《土地管理法實施條例》以及《上海市實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》，并和《上海市征地土地補償費標準(2017)》、《上海市征地青苗補償標準(2017)》、《上海市征地財物補償標準(2017)》等共同發(fā)揮作用。對社會的影響較少，因此對社會產(chǎn)生的成本可以忽略不計。
2、效益分析
《使用辦法》立法的初期，有效解決了國家建設(shè)土地征收費用不規(guī)范、不公平，大大減少了相關(guān)的糾紛，初期的立法收益明顯超過立法成本。期間兩個修改，一次是取消了管理費和不可預(yù)期的費用，降低了成本，提高了行政相對人的實際效益，另一方面只是名稱術(shù)語的變更，實施穩(wěn)定增強，對行政相對人產(chǎn)生了良好的法律預(yù)期。隨著其他相關(guān)法規(guī)出臺和依法行政的不斷完善，立法的效益有所遞減。
因此，評估認為，《使用辦法》的效益，最初立法時產(chǎn)生非常明顯，隨著依法行政的完善和法律法規(guī)的完備，《使用辦法》的效益有所減弱。
四、《使用辦法》評估結(jié)論（一）《使用辦法》的總體評估結(jié)論
在綜合分析基礎(chǔ)上對《使用辦法》立法及其實施情況的總體評估結(jié)論是：較好。二級指標具體評估結(jié)果如下（見表3）。
表3：《使用辦法》二級標準評估結(jié)果
| 一級標準 | 二級標準 | 評估等級 |
| 規(guī)范性 | 合法性 | 好 |
| 協(xié)調(diào)性 | 好 | |
| 技術(shù)性 | 較好 | |
| 有效性 | 可操作性 | 較好 |
| 實效性 | 一般 |
（二）《使用辦法》的具體評估結(jié)論
1、關(guān)于《使用辦法》的合法性評估結(jié)論
《使用辦法》于1987年經(jīng)上海市人民政府發(fā)布的，為了改進國家建設(shè)征用土地工作而制定的。后經(jīng)過兩次修改，在修改的程序上符合我國《立法法》關(guān)于上海市人民政府的制定行政規(guī)章的權(quán)限。我國的根本大法《憲法》以及《土地管理法》、《土地管理法實施條例》均規(guī)定為了公共利益要求，可以征收土地并給與相應(yīng)的補償，《使用辦法》就是在上述上位法的基礎(chǔ)上進行立法的。
因此，《使用辦法》的合法性上完全符合法律、法規(guī)的規(guī)定，未予上位法相抵觸，合法性評估結(jié)論屬于好。
2、關(guān)于《使用辦法》的協(xié)調(diào)性評估結(jié)論
《使用辦法》在與國務(wù)院各部委的規(guī)范性文件及上海市政府的相關(guān)法規(guī)都有很好的協(xié)調(diào)性?！妒褂棉k法》有效維護了征地各方的合法權(quán)益，確保被征地居民獲得公正、合理的補償，與相應(yīng)的社會公共利益協(xié)調(diào)性非常好。
因此，《使用辦法》在與相應(yīng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和公共政策方面的協(xié)調(diào)性評估為好。
3、關(guān)于《使用辦法》的技術(shù)性評估結(jié)論
該條例立法語言基本準確規(guī)范，在語言邏輯和內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面不存在相互矛盾和沖突的問題。但由于管理機構(gòu)改革和調(diào)整，一些單位名稱等需要修改。
因此，《使用辦法》的技術(shù)性評估的結(jié)論等級為較好。
4、關(guān)于《使用辦法》的可操作性評估結(jié)論
從該規(guī)章的實施看，上海市國家建設(shè)征收土地行為都是按照《使用辦法》簽訂土地費承包合同。通過對《使用辦法》整體和分條研究來看，整部法律文件規(guī)范明確，具體，自由裁量的空間很少。本市政府有關(guān)部門和用地單位都非常認同該國家建設(shè)征收土地費包干使用合同的有效性，立法的目的明確，具有實用性，操作程序嚴格，不存在例外的規(guī)定。但在實施中仍然稱為“包干”合同已經(jīng)不合適，一是不符合以前“包干”的定義，二是征收土地費內(nèi)容由于取消了不可預(yù)見費，已經(jīng)無法起到“包干”的作用。
因此，《使用辦法》可操作性標準方面整體表現(xiàn)較好，但是實際操作上有些規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)社會經(jīng)濟需要，總體評估的結(jié)論標準為較好。
5、關(guān)于《使用辦法》的實效性評估結(jié)論
1987年《使用辦法》立法時，符合當時整個基本建設(shè)管理體制改革發(fā)展的需要。有效解決了征地補償中的公平性和規(guī)范性。2010年修訂后，仍起到維護征地工作的規(guī)范、有序?qū)嵤?。是符合上海實際的有效征地程序性制度安排。
但當前隨著社會經(jīng)濟形勢的發(fā)展，以及最新修訂的《土地管理法》的要求，《使用辦法》的實效性有所減弱。
同時，調(diào)研發(fā)現(xiàn)目前全國主要城市政府規(guī)章中關(guān)于國家建設(shè)征收土地費包干制度已經(jīng)較少見，而且土地征收與集體土地房屋征收補償有合并立法的趨勢。
《使用辦法》隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展需要不斷進行修訂并應(yīng)該與新修訂的《土地管理法》密切銜接。同時需要完善征地費用包干使用制度。因此，實效性評估的結(jié)果為一般。
五、《使用辦法》評估建議
從總體上來看，《使用辦法》立法質(zhì)量好，執(zhí)法情況較好，立法實施初期產(chǎn)生了非常好的實施效果，隨著相關(guān)法律法規(guī)以及規(guī)章制度的完善，依法行政的健全，《使用辦法》的實施效果已有所減弱，因此，建議對《使用辦法》進行重大修改。
?。ㄒ唬╆P(guān)于《使用辦法》修改的基本方向
雖然《使用辦法》的實施效果已有所減弱，但作為征收土地的程序、征收費范圍實施的規(guī)范性要求還需要保留，征地工作還必有相應(yīng)法規(guī)來規(guī)范。因此，建議未來《使用辦法》的修訂可有兩個方向。
方向一：形成系統(tǒng)的土地征收管理方面的法規(guī)。充實其內(nèi)容，根據(jù)新修訂的《土地管理法》，結(jié)合上海的實際，將有關(guān)征收集體土地的基本要求、程序、補償標準等統(tǒng)一到一部規(guī)章之中，成為上海關(guān)于土地征收方面的一個系統(tǒng)性法規(guī)。
方向二：形成征收集體土地和房屋補償?shù)慕y(tǒng)一法規(guī)。將征收集體土地征收補償和地上房屋征收補償工作協(xié)調(diào)起來，形成一個統(tǒng)一的補償方面的法規(guī)。將其與《上海市征收集體土地房屋補償暫行規(guī)定》（滬府發(fā)〔2011〕75號）相關(guān)內(nèi)容合并統(tǒng)一為集體土地征地與房屋拆遷安置補償辦法。以形成完善的對被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元保障機制。
（二）關(guān)于《使用辦法》修改需要銜接的重點
1.與新修訂的《土地管理法》相銜接
新修訂的《土地管理法》，在對集體土地征收范圍、補償內(nèi)容、補償程序都等方面都有新的規(guī)定，《使用辦法》中的一些規(guī)定已經(jīng)不相適應(yīng)?！妒褂棉k法》的修訂應(yīng)與此相銜接。
2.與行政管理體制改革相銜接
《使用辦法》中一些單位名稱等要隨著管理體制的變化及時修改，如“規(guī)劃和國土資源管理局”，已經(jīng)改為“規(guī)劃和自然資源局”；“市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心”已經(jīng)改為“市征地事務(wù)中心”；“區(qū)縣”已經(jīng)在上海撤銷了縣級建制等等。
3.與社會經(jīng)濟發(fā)展的需要相銜接
如“包干制度”是與當時社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的，適應(yīng)多用地主體的情況，但當前主要是政府土地儲備機構(gòu)或國有單位為用地主體，征地的補償標準已有明確的規(guī)范，所以應(yīng)研究“包干”概念繼續(xù)適用的必要性。
?。ㄈ╆P(guān)于《使用辦法》修改需要關(guān)注的幾個內(nèi)容
無論按方案一還是方案二進行修改，未來征收土地的規(guī)范管理中，需要重點研究以下幾點內(nèi)容。
一是將當前的征地費支付基本程序保留，進一步規(guī)范征地補償工作流程。同時考慮將征地補償工作的其他管理內(nèi)容加入。
二是將盡可能將土地補償與房屋補償?shù)牧鞒蹄暯悠饋恚欣谡鞯毓ぷ鞯捻樌七M。
三是適應(yīng)當前征地補償主要由財政支付為主的實際，對征地補償資金的預(yù)算和到位要求進行完善。