摘要
2017年，上海市政府發(fā)布了《上海市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》（滬府發(fā)〔2017〕88號(hào)），對(duì)需要進(jìn)行立法后評(píng)估的法規(guī)性文件做了規(guī)定。《上海市地質(zhì)資料管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）頒布于2012年，至今已實(shí)施超過5年，是否實(shí)現(xiàn)了當(dāng)時(shí)立法的目的，主要制度落實(shí)情況如何？符合需要進(jìn)行立法后評(píng)估的情形。為全面了解和掌握《管理辦法》立法及其實(shí)施情況，上海市規(guī)劃和自然資源局報(bào)請(qǐng)市政府將《管理辦法》列入立法后評(píng)估計(jì)劃并組織實(shí)施。本次評(píng)估屬于整體性評(píng)估，旨在對(duì)《管理辦法》的立法及實(shí)施情況進(jìn)行客觀全面的評(píng)估，為《管理辦法》的適時(shí)修訂做好儲(chǔ)備。
通過對(duì)地質(zhì)資料專家的咨詢、對(duì)行政主管部門的訪談，對(duì)相關(guān)事業(yè)單位和地質(zhì)資料管理機(jī)構(gòu)的實(shí)地考察以及與有代表性的建設(shè)單位座談，摸清了《管理辦法》在這幾年實(shí)施過程中取得的成果、遇到的問題、面臨的工作難點(diǎn)，根據(jù)實(shí)際情況選擇出合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、專業(yè)性、實(shí)效性、立法技術(shù)這6項(xiàng)指標(biāo)，確定為本次評(píng)估的指標(biāo)體系，再將所涉及的條款進(jìn)行歸類，綜合運(yùn)用文本分析、比較研究、實(shí)施效果評(píng)價(jià)、制度協(xié)調(diào)性評(píng)估等手段厘清脈絡(luò)，最后形成評(píng)估報(bào)告。
經(jīng)評(píng)估，得出以下主要評(píng)估結(jié)論：一方面，《管理辦法》實(shí)施成效顯著，實(shí)施6年來，全市匯交工程地質(zhì)勘察資料10503檔，收集鉆孔30余萬(wàn)個(gè)。館藏資料年均匯交量由原來不足100檔增長(zhǎng)為近1500檔?；緦?shí)現(xiàn)了立法目的，對(duì)館藏地質(zhì)資料的擴(kuò)充和豐富、后續(xù)地質(zhì)成果拓展研究的順利開展產(chǎn)生了直接、強(qiáng)有力的影響。另一方面，《管理辦法》頒行之后，為深入貫徹落實(shí)依法治國(guó)基本方略，依法推進(jìn)行政審批制度改革和職能轉(zhuǎn)變，國(guó)土資源部對(duì)國(guó)務(wù)院決定取消、下放行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)涉及的規(guī)章進(jìn)行了清理，并于2016年和2017年對(duì)《地質(zhì)資料管理?xiàng)l例》進(jìn)行了2次修改，修改內(nèi)容主要是涉及行政審批的事項(xiàng)。綜上，評(píng)估建議是：從總體上來看，《管理辦法》立法質(zhì)量較高，立法執(zhí)行情況較好。評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問題主要是伴隨著行業(yè)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步以及管理理念的改變而出現(xiàn)的新問題，因此，《管理辦法》應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家行政審批制度改革的精神要求及上位法的具體修訂，對(duì)《管理辦法》第13條、第15條和第20條的規(guī)定予以修改。但基于《條例》相關(guān)修改條款主要涉及地震等不可抗力，本市一般較少出現(xiàn)該情形，因此，目前對(duì)《管理辦法》修訂的時(shí)間要求不是非常迫切，可以在深入推進(jìn)行政審批制度改革過程中取消或調(diào)整其他行政審批事項(xiàng)時(shí)，一并通過“打包”的方式予以修訂。同時(shí)建議在修訂時(shí)，對(duì)提高地質(zhì)資料社會(huì)化利用服務(wù)能力的內(nèi)容予以補(bǔ)充加強(qiáng)，對(duì)地質(zhì)資料匯交的目錄清單及格式示范文本適時(shí)作出調(diào)整。
《上海市地質(zhì)資料管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）頒布于2012年10月25日，從2012年12月1日起施行。
為全面了解和掌握《管理辦法》立法及其實(shí)施情況，市規(guī)劃資源局組織開展了本次立法后評(píng)估。本次評(píng)估屬于整體性評(píng)估，旨在對(duì)《管理辦法》的立法及實(shí)施情況進(jìn)行客觀全面的評(píng)估，為《管理辦法》的適時(shí)修訂做好儲(chǔ)備。
由于《管理辦法》專業(yè)性非常強(qiáng)，相對(duì)人多為行業(yè)內(nèi)的企事業(yè)單位，與社會(huì)公眾的直接聯(lián)系并不大，因此，在本次評(píng)估中，沒有運(yùn)用社會(huì)問卷調(diào)查的方式，主要運(yùn)用了實(shí)地調(diào)研和組織召開座談會(huì)的方式，包括相關(guān)行政管理部門的座談會(huì)和相關(guān)專家的座談會(huì)。在綜合分析相關(guān)行政管理部門提供的基礎(chǔ)材料、座談會(huì)、實(shí)地調(diào)研中掌握的情況，經(jīng)評(píng)估組討論，形成本評(píng)估報(bào)告。
本評(píng)估報(bào)告共分為三個(gè)部分：第一部分為總體評(píng)估結(jié)論，主要從立法目的實(shí)現(xiàn)程度、主要制度落實(shí)情況等對(duì)《管理辦法》立法及實(shí)施情況作出的總體性評(píng)判；第二部分為具體評(píng)估結(jié)論，是對(duì)照6個(gè)一級(jí)評(píng)估指標(biāo)19個(gè)二級(jí)指標(biāo)，對(duì)《管理辦法》立法及實(shí)施情況進(jìn)行的具體評(píng)估；第三部分是評(píng)估建議，由于《管理辦法》立法質(zhì)量較好，實(shí)施情況較好，評(píng)估建議主要從完善相關(guān)規(guī)定及更好的實(shí)施《管理辦法》的角度，從提高地質(zhì)資料社會(huì)化利用服務(wù)能力、對(duì)目錄清單及格式示范文本適時(shí)作出調(diào)整等方面提出的評(píng)估建議。
一、總體評(píng)估結(jié)論
在專題調(diào)研、專家座談的基礎(chǔ)上，對(duì)照評(píng)估等級(jí)及劃分標(biāo)準(zhǔn)（見表1），經(jīng)過充分討論后一致認(rèn)為，《管理辦法》立法及其實(shí)施情況的總體評(píng)估結(jié)論為“較好”。具體分析如下：
表1：總體評(píng)估等級(jí)及劃分標(biāo)準(zhǔn)
| 等級(jí) | 劃分標(biāo)準(zhǔn) |
| 好 | 立法目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)；主要規(guī)定的全部具體要求落實(shí)到位；對(duì)社會(huì)管理產(chǎn)生積極的規(guī)范促進(jìn)作用；社會(huì)認(rèn)可度高 |
| 較好 | 立法目的基本實(shí)現(xiàn)；主要規(guī)定的多數(shù)具體要求落實(shí)到位；對(duì)社會(huì)管理產(chǎn)生一定的規(guī)范促進(jìn)作用；社會(huì)認(rèn)可度比較高 |
| 一般 | 立法目的的實(shí)現(xiàn)度不高；主要規(guī)定的少數(shù)具體要求落實(shí)到位；對(duì)社會(huì)管理規(guī)范促進(jìn)作用不大；社會(huì)認(rèn)可度不高 |
| 較差 | 立法目的基本沒有實(shí)現(xiàn)；主要規(guī)定的少數(shù)具體要求基本落實(shí)到位；對(duì)社會(huì)管理規(guī)范沒有起到促進(jìn)作用；社會(huì)認(rèn)可度較低 |
| 差 | 立法目的沒有實(shí)現(xiàn)；主要規(guī)定的具體要求基本沒有落實(shí)到位；對(duì)社會(huì)管理規(guī)范沒有促進(jìn)作用；社會(huì)認(rèn)可度很低 |
?。ㄒ唬╆P(guān)于立法目的的實(shí)現(xiàn)程度
評(píng)估認(rèn)為，《管理辦法》立法目的實(shí)現(xiàn)程度好于基本實(shí)現(xiàn)，但是尚未完全實(shí)現(xiàn)，處于基本實(shí)現(xiàn)與完全實(shí)現(xiàn)之間的狀態(tài)。理由如下：
1.《管理辦法》基本實(shí)現(xiàn)了“加強(qiáng)對(duì)本市地質(zhì)資料的管理，充分發(fā)揮地質(zhì)資料的作用，保護(hù)地質(zhì)資料匯交人的合法權(quán)益”的立法目的，地質(zhì)資料管理工作的開展有序規(guī)范
一是統(tǒng)一匯交制度得到進(jìn)一步的落實(shí)?！豆芾磙k法》明確規(guī)定了本市對(duì)地質(zhì)資料實(shí)行統(tǒng)一匯交制度，進(jìn)一步加強(qiáng)了地質(zhì)資料匯交監(jiān)管力度。上海市地質(zhì)資料館（以下簡(jiǎn)稱“市資料館”）與上海市地質(zhì)調(diào)查研究院合署辦公，隸屬于上海市規(guī)劃和自然資源局，是全市地質(zhì)資料匯交、管理業(yè)務(wù)的負(fù)責(zé)單位，并依法向社會(huì)提供地質(zhì)資料利用服務(wù)。（因涉及到機(jī)構(gòu)改革的名稱變化，為便于表述，下文凡涉及到市規(guī)劃資源局的情形統(tǒng)一稱為“市地質(zhì)管理部門”）。有數(shù)據(jù)顯示:《管理辦法》實(shí)施之后的6年來，全市匯交工程地質(zhì)勘察資料10503檔，收集鉆孔30余萬(wàn)個(gè)。匯交工作取得顯著成效，館藏資料年均匯交量由原來不足100檔增長(zhǎng)為近1500檔。在最近的2018年度，市資料館新增地質(zhì)資料1932種，其中匯交并通過驗(yàn)收入館資料1279種，收集入館資料650種，轉(zhuǎn)送入館3種。由此看來，在《管理辦法》施行后，地質(zhì)資料匯交量實(shí)現(xiàn)了飛躍式增長(zhǎng)，并且匯交量在后續(xù)每年都維持著比較高的水平。可見《管理辦法》對(duì)館藏地質(zhì)資料的擴(kuò)充和豐富、后續(xù)地質(zhì)成果拓展研究的順利開展產(chǎn)生了直接、強(qiáng)有力的影響。
二是監(jiān)督管理機(jī)制有所加強(qiáng)。在地質(zhì)資料管理方面，《管理辦法》的實(shí)施與近年出臺(tái)的《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)資料管理的通知》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕1號(hào)）、《國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)〈實(shí)物地質(zhì)資料管理辦法〉的通知》（國(guó)土資規(guī)〔2016〕11號(hào)）等有關(guān)文件的精神和工作要求相符合。兩者相輔相成，為建立健全資料管理制度、地質(zhì)資料保密管理工作機(jī)制等工作奠定了基礎(chǔ)，切實(shí)加強(qiáng)了本市地質(zhì)資料管理和服務(wù)工作，完善了本市地質(zhì)資料管理制度。
2.在保護(hù)地質(zhì)資料匯交人權(quán)益、加強(qiáng)地質(zhì)資料信息服務(wù)能力方面發(fā)揮了積極作用
一是對(duì)地質(zhì)資料匯交人權(quán)益的保護(hù)較為有利?！豆芾磙k法》中關(guān)于“保護(hù)期內(nèi)的地質(zhì)資料有償利用的具體方式由利用人與地質(zhì)資料匯交人協(xié)商確定”、“對(duì)地質(zhì)資料匯交人提出定密建議的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核并確定密級(jí)”等規(guī)定，通過落實(shí)地質(zhì)資料匯交人知情權(quán)、發(fā)表建議權(quán)等形式，使地質(zhì)資料匯交人合法利益得到進(jìn)一步的保護(hù)，特別是在涉密清理工作方面，依據(jù)新修訂的《保守國(guó)家秘密法》等一系列法律法規(guī)，以及各部委新發(fā)布的行業(yè)國(guó)家秘密目錄，開展了館藏成果地質(zhì)資料涉密清理工作。通過完善涉密地質(zhì)資料庫(kù)房基礎(chǔ)建設(shè)，升級(jí)更換涉密資料檔案柜、拓展庫(kù)房面積，安裝自動(dòng)防盜報(bào)警系統(tǒng)等有效手段，保障了涉密地質(zhì)資料安全管理。
二是地質(zhì)資料信息服務(wù)能力進(jìn)一步增強(qiáng)。地質(zhì)資料服務(wù)作為一項(xiàng)政府主導(dǎo)、多部門共同參與的工作，涉及自然資源行政管理部門、館藏機(jī)構(gòu)、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、信息服務(wù)企業(yè)等多個(gè)主體。在《管理辦法》的基礎(chǔ)上，相關(guān)政府部門通過貫徹落實(shí)《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地質(zhì)資料社會(huì)化服務(wù)的指導(dǎo)意見》（自然資發(fā)〔2018〕179號(hào)）等文件精神，實(shí)現(xiàn)了信息服務(wù)手段的多元化、服務(wù)對(duì)象社會(huì)化、服務(wù)內(nèi)容的體系化。
3.《管理辦法》在館藏機(jī)構(gòu)建設(shè)方面也發(fā)揮了較為重要的作用
一是隊(duì)伍業(yè)務(wù)能力建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)。截至2018年底，市資料館直接從事地質(zhì)資料管理工作的正式編制人數(shù)為16人，其中，本科學(xué)歷以上技術(shù)人員比例為93.8%，中、高級(jí)職稱以上技術(shù)人員比例為75%。專業(yè)涉及地質(zhì)、檔案、地理信息、計(jì)算機(jī)、地圖制圖等。近年來市資料館持續(xù)加強(qiáng)隊(duì)伍業(yè)務(wù)能力建設(shè)，組織參加檔案、業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用、信息安全、專業(yè)軟件應(yīng)用等相關(guān)崗位技能培訓(xùn)，并加強(qiáng)與行業(yè)兄弟單位的技術(shù)交流學(xué)習(xí)。
二是配套制度建設(shè)正在建立健全?！豆芾磙k法》的深入實(shí)施也推動(dòng)了配套工作制度的建設(shè)。2018年度，上海市工程建設(shè)規(guī)范《地質(zhì)信息數(shù)據(jù)規(guī)范》完成送審稿編制，已送專家評(píng)審驗(yàn)收。
（二）關(guān)于主要規(guī)定的具體落實(shí)情況
評(píng)估認(rèn)為，《管理辦法》的主要規(guī)定多數(shù)具體落實(shí)到位，在評(píng)估等級(jí)中處于“較好”。理由如下：
1.地質(zhì)資料匯交機(jī)制落實(shí)較好
上海在《管理辦法》頒布實(shí)施以后，為地質(zhì)資料匯交機(jī)制提供了法制保障，構(gòu)建起地方立法保障機(jī)制。在《管理辦法》出臺(tái)以后，本市出臺(tái)了相關(guān)實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步保障《管理辦法》的實(shí)施；同時(shí)市資料館于2013年底啟動(dòng)了地質(zhì)資料匯交管理信息系統(tǒng)的研發(fā)工作，為《管理辦法》的實(shí)施提供技術(shù)支持。市資料館下一步工作也將重點(diǎn)圍繞健全資料匯交工作機(jī)制展開：落實(shí)市局“全網(wǎng)辦”要求，配合市地質(zhì)管理部門工程項(xiàng)目建設(shè)審批模塊建設(shè)試點(diǎn)工作，完成地質(zhì)資料匯交信息與局系統(tǒng)的實(shí)時(shí)對(duì)接；探索建立網(wǎng)絡(luò)匯交平臺(tái)，按照“群眾少跑路，數(shù)據(jù)多跑路”理念，結(jié)合檔案行業(yè)管理實(shí)際，探索建立線上（電子文檔網(wǎng)絡(luò)匯交平臺(tái)）加線下紙質(zhì)資料傳遞管理模式。
2.地質(zhì)資料信息服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與地質(zhì)信息系統(tǒng)實(shí)施效果好
本市通過積極構(gòu)建地質(zhì)資料信息服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，促使地質(zhì)資料信息服務(wù)更好地落地；同時(shí)在“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”、“一網(wǎng)通辦”的大背景下，積極創(chuàng)建地質(zhì)信息系統(tǒng)，大幅增強(qiáng)了地質(zhì)資料信息服務(wù)能力。2018年度，大部分的地質(zhì)資料查詢已納入上海政務(wù)服務(wù)統(tǒng)一受理平臺(tái)“一網(wǎng)通辦”事項(xiàng)。同時(shí)，市資料館還參與了“上海城市空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)”建設(shè)工作，進(jìn)一步拓展了服務(wù)政府范圍。另外，本市基于“1X”地質(zhì)信息應(yīng)用多元化服務(wù)框架，提供從基礎(chǔ)地質(zhì)資料的獲取、重要設(shè)施地質(zhì)信息服務(wù)系統(tǒng)的研發(fā)與維護(hù)到地質(zhì)決策咨詢等不同類別的服務(wù)。
3.地質(zhì)資料信息共享機(jī)制實(shí)施效果較好
在《管理辦法》出臺(tái)之后，“上海地質(zhì)資料信息共享平臺(tái)”（www.sigs.com.cn）于2012年底正式上線運(yùn)行，是市資料館對(duì)社會(huì)提供服務(wù)利用的窗口。截止2018年底，平臺(tái)擁有注冊(cè)用戶2000余個(gè)，網(wǎng)站累計(jì)訪問量109萬(wàn)余人次，用戶涵蓋城市規(guī)劃、建設(shè)、水務(wù)、市政等政府管理部門、行業(yè)內(nèi)外的企事業(yè)單位、科研院校、社會(huì)公眾等眾多領(lǐng)域，平臺(tái)社會(huì)影響力不斷擴(kuò)大，用戶反饋良好。
?。ㄈ╆P(guān)于對(duì)社會(huì)管理規(guī)范化的促進(jìn)作用
評(píng)估認(rèn)為，《管理辦法》對(duì)加強(qiáng)本市地質(zhì)資料的管理，提升地質(zhì)資料管理規(guī)范水平起到了積極的促進(jìn)作用，評(píng)價(jià)結(jié)論為“較好”。理由如下：
1.加強(qiáng)了地質(zhì)資料統(tǒng)一匯交的制度和系統(tǒng)建設(shè)，提升了地質(zhì)資料管理規(guī)范化水平
《管理辦法》自施行以來，創(chuàng)新性地建立了商業(yè)性地質(zhì)資料的匯交管理機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)地質(zhì)資料匯交與集成管理的全覆蓋提供了法制保障。自《管理辦法》出臺(tái)實(shí)施以來，本市地質(zhì)資料管理規(guī)范化得到了強(qiáng)化。以信息化為抓手，推動(dòng)資料管理流程再造，將業(yè)務(wù)流程全面整合納入地質(zhì)資料匯交管理信息系統(tǒng)。系統(tǒng)功能涵蓋了每一檔資料從接收驗(yàn)收、憑證發(fā)放、目錄編制、信息化加工、歸檔入庫(kù)到資料借閱等業(yè)務(wù)流程的全過程。此外，加強(qiáng)了涉密地質(zhì)資料管理工作。根據(jù)《管理辦法》，開展涉密地質(zhì)資料庫(kù)房改造工程，建設(shè)地質(zhì)資料涉密網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，保障涉密地質(zhì)資料安全管理和利用。
2.依托信息系統(tǒng)加強(qiáng)資料數(shù)據(jù)中心建設(shè)，提升數(shù)字化規(guī)范管理
自2009年開展地質(zhì)資料信息集群化產(chǎn)業(yè)化工作以來，市資料館以信息化建設(shè)為抓手，依托豐富的館藏資料，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一平臺(tái)的數(shù)據(jù)庫(kù)集成建設(shè)原則，每年有計(jì)劃地開展城市地質(zhì)數(shù)據(jù)庫(kù)體系建設(shè)，基本建立了數(shù)據(jù)中心更新維護(hù)常態(tài)化機(jī)制。目前建成的數(shù)據(jù)庫(kù)有地質(zhì)專題數(shù)據(jù)庫(kù)、館藏資料圖文數(shù)據(jù)庫(kù)、重要地質(zhì)鉆孔數(shù)據(jù)庫(kù)等。根據(jù)《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)原始地質(zhì)資料管理的通知》（國(guó)土資廳發(fā)〔2012〕57號(hào)）要求，市資料館在加強(qiáng)原始地質(zhì)資料匯交管理的同時(shí)，自2015年起，啟動(dòng)了2012年前館藏原始地質(zhì)資料的圖文數(shù)字化工作，對(duì)館藏50年代以來原始地質(zhì)資料進(jìn)行數(shù)字化加工處理。目前已實(shí)現(xiàn)館藏原始地質(zhì)資料全部數(shù)字化。上海也是全國(guó)率先完成館藏地質(zhì)資料數(shù)字化的省份之一。
3.創(chuàng)新了地質(zhì)資料服務(wù)模式，提升了服務(wù)能力
在地質(zhì)信息服務(wù)內(nèi)容體系化的前提下，利用多元服務(wù)手段，服務(wù)社會(huì)。主要是具體明確了地質(zhì)信息服務(wù)內(nèi)容，在傳統(tǒng)成果地質(zhì)資料借閱服務(wù)基礎(chǔ)上拓展了多種信息化服務(wù)手段，服務(wù)模式除到館服務(wù)外，還倡導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、專題服務(wù)、咨詢服務(wù)等多元化服務(wù)。根據(jù)部、市對(duì)上海地質(zhì)資料信息服務(wù)的新要求，構(gòu)建了地質(zhì)資料社會(huì)化服務(wù)新體系。
?。ㄋ模╆P(guān)于社會(huì)認(rèn)可度
評(píng)估認(rèn)為，《管理辦法》在上海行政區(qū)域內(nèi)的社會(huì)認(rèn)可度“較高”。理由如下：
雖然《管理辦法》作為專業(yè)性較強(qiáng)的法律而引發(fā)的社會(huì)公眾知曉度總體上偏低，但是從參與座談的行政部門、專家學(xué)者、匯交人的反饋來看，《管理辦法》的總體社會(huì)認(rèn)可度比較高。主要是《管理辦法》的立法目的基本實(shí)現(xiàn)：市地質(zhì)管理部門認(rèn)真履行了本市地質(zhì)資料匯交、保管和利用的行政主管職責(zé)；本市發(fā)展改革、建設(shè)交通、地震、水務(wù)、海洋、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等相關(guān)行政管理部門認(rèn)真履行了各自職責(zé)；市資料館認(rèn)真履行了《管理辦法》所賦予的本市地質(zhì)資料的保管和提供利用工作，并按照本辦法規(guī)定，受市地質(zhì)管理部門的委托，承擔(dān)地質(zhì)資料的接收和驗(yàn)收工作?！豆芾磙k法》設(shè)置的各項(xiàng)制度無論是合理性還是實(shí)效性都得到相對(duì)人的認(rèn)可，基本達(dá)到了制度設(shè)定的初衷。
綜上所述，通過對(duì)《管理辦法》立法目的實(shí)現(xiàn)情況、主要規(guī)定具體落實(shí)情況、對(duì)社會(huì)管理規(guī)范化的促進(jìn)作用以及社會(huì)認(rèn)可度的分析，評(píng)估組認(rèn)為，《管理辦法》的立法理念符合立法當(dāng)時(shí)的需要，并具有一定的前瞻性，因此《管理辦法》實(shí)施整體上較為平穩(wěn)有序，執(zhí)行情況較好。
二、具體評(píng)估結(jié)論
本次評(píng)估是對(duì)政府規(guī)章立法及實(shí)施情況的整體性評(píng)估。在評(píng)估指標(biāo)的構(gòu)成上，由6個(gè)一級(jí)指標(biāo)、19個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成（見表2）。
表2：評(píng)估指標(biāo)
| 一級(jí)指標(biāo) | 二級(jí)指標(biāo) |
| 合法性 | 立法依據(jù)合法；符合法定權(quán)限；符合法定程序；立法內(nèi)容合法 |
| 合理性 | 目的的正當(dāng)性；符合最小侵害原則；平等對(duì)待；符合公序良俗；與改革的同步性 |
| 專業(yè)性 | 科學(xué)性；可操作性 |
| 協(xié)調(diào)性 | 相關(guān)同位之間的協(xié)調(diào)性；與配套規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)性；與其他公共政策之間的協(xié)調(diào)性 |
| 實(shí)效性 | 守法的有效性；執(zhí)法的有效性；專業(yè)管理制度的有效性 |
| 立法技術(shù) | 文本結(jié)構(gòu)的完整性；立法語(yǔ)言的準(zhǔn)確性 |
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主要包括4個(gè)二級(jí)評(píng)估指標(biāo)：
1.立法依據(jù)合法
《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》第十四條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源勘查成果檔案資料和各類礦產(chǎn)儲(chǔ)量的統(tǒng)計(jì)資料，實(shí)行統(tǒng)一的管理制度，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定匯交或者填報(bào)?！边@是從基本法層面，對(duì)地質(zhì)資料統(tǒng)一匯交制度的基礎(chǔ)性規(guī)定。
2002年7月1日起實(shí)施的《地質(zhì)資料管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）作為國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，是《管理辦法》的直接上位法依據(jù)。《條例》在第八條對(duì)“地質(zhì)資料統(tǒng)一匯交制度”做出了具體的規(guī)定：“地質(zhì)資料匯交人應(yīng)當(dāng)按照本條例附件規(guī)定的范圍匯交地質(zhì)資料。除成果地質(zhì)資料、國(guó)家規(guī)定需要匯交的原始地質(zhì)資料和實(shí)物地質(zhì)資料外，其他的原始地質(zhì)資料和實(shí)物地質(zhì)資料只需匯交目錄。國(guó)家規(guī)定需要匯交的原始地質(zhì)資料和實(shí)物地質(zhì)資料細(xì)目，由國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門商國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定。”
《管理辦法》于2012年10月22日市政府第155次常務(wù)會(huì)議通過，屬于地方政府規(guī)章。從內(nèi)容上看，《管理辦法》屬于實(shí)施性立法，是根據(jù)上海地方情況對(duì)《條例》的實(shí)施性細(xì)化。從主管部門、館藏機(jī)構(gòu)等各方面，確立了本市地質(zhì)資料匯交管理制度體系。從立法依據(jù)上看，符合上位法的規(guī)定。
2.符合法定權(quán)限
第一，《條例》確定了地礦部門是全國(guó)地質(zhì)資料的主管部門，經(jīng)過機(jī)構(gòu)改革，地礦部門的管理職能目前歸屬國(guó)家自然資源部?！稐l例》第三條規(guī)定地質(zhì)礦產(chǎn)部是全國(guó)地質(zhì)資料匯交、保管、利用和監(jiān)督管理的主管部門。省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)地質(zhì)資料匯交、保管、利用的監(jiān)督管理。地質(zhì)礦產(chǎn)部是中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院的組成部門，管理全國(guó)地質(zhì)礦產(chǎn)工作的專門機(jī)構(gòu)。1952年8月7日中央人民政府委員會(huì)第十七次會(huì)議決定從重工業(yè)部中分設(shè)出地質(zhì)部。1970年6月撤銷，改為國(guó)家計(jì)委地質(zhì)局，1975年國(guó)務(wù)院設(shè)立地質(zhì)總局。1982年5月改名為地質(zhì)礦產(chǎn)部。1998年3月，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，撤銷了地質(zhì)礦產(chǎn)部，成立了國(guó)土資源部。國(guó)土資源部在2018年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中被撤銷，成立國(guó)家自然資源部。因此，原地礦部的地質(zhì)資料的管理職能，自然歸屬到國(guó)家自然資源部。
第二，在地方層面，市地質(zhì)管理部門有研究和起草有關(guān)自然資源、測(cè)繪、地名等方面的地方性法規(guī)、規(guī)章草案的權(quán)限。根據(jù)《上海市規(guī)劃和自然資源局職權(quán)目錄》，上海市規(guī)劃和自然資源局作為市地質(zhì)管理部門具有履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)和所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)。貫徹執(zhí)行有關(guān)自然資源和國(guó)土空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律、法規(guī)、規(guī)章和方針、政策。研究起草有關(guān)國(guó)土空間規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和實(shí)施、自然資源、測(cè)繪、地名等方面的地方性法規(guī)、規(guī)章草案，擬訂相關(guān)政策，并組織實(shí)施和監(jiān)督檢查的職權(quán)，因此，市地質(zhì)管理部門擁有《管理辦法》的立法權(quán)限。
第三，上海地礦部門的歷次改革，也清晰地界定了市地質(zhì)管理部門對(duì)地質(zhì)管理的管理權(quán)限。20世紀(jì)50年代，全國(guó)大部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）陸續(xù)成立了地質(zhì)局。1983年，地質(zhì)部更名為地質(zhì)礦產(chǎn)部，各省級(jí)地質(zhì)局也相繼更名為地質(zhì)礦產(chǎn)局，直屬地質(zhì)礦產(chǎn)部管理。1993年，中共中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施地方地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門機(jī)構(gòu)改革方案的通知》（中編辦〔1993〕53號(hào)），各地相繼在地質(zhì)礦產(chǎn)局基礎(chǔ)上成立地質(zhì)礦產(chǎn)廳和地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局，開始大部分廳局是兩塊牌子一套人馬，廳為省級(jí)政府組成部門，局實(shí)行地質(zhì)礦產(chǎn)部與省級(jí)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)、以地質(zhì)礦產(chǎn)部為主的管理體制。1999年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地礦勘查隊(duì)伍管理體制改革方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1999〕37號(hào)）發(fā)布，改革的核心就是屬地化管理，將原地質(zhì)礦產(chǎn)部所屬的在各省、自治區(qū)、直轄市的地質(zhì)勘查單位統(tǒng)一劃歸到地方，由省級(jí)人民政府國(guó)土資源主管部門歸口管理。上海因此撤銷了地質(zhì)礦產(chǎn)局，局屬的地勘隊(duì)伍由市地質(zhì)管理部門管理。因此，地質(zhì)資料管理的主管職責(zé)歸市地質(zhì)管理部門。
3.符合法定程序
2011年12月，市地質(zhì)管理部門形成草案初稿并報(bào)送市政府法制辦審核。隨后，由市政府法制辦向市發(fā)改委、市建交委、市水務(wù)局、浦東新區(qū)等38家市政府委辦局、區(qū)縣政府發(fā)出書面會(huì)簽通知，并向市政協(xié)、市人大法工委、法院系統(tǒng)、市律協(xié)等七家單位征求了意見。2012年1月13日至2月10日，在“中國(guó)上?！遍T戶網(wǎng)站公布了草案全文，聽取社會(huì)公眾意見。市編辦、市發(fā)改委、市知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、市建交委、市國(guó)家保密局、市人大法工委、市政協(xié)辦公廳、市高院、市二中院、市律協(xié)等單位提出了修改意見。因此，《管理辦法》的制定，充分聽取了各方意見，符合法定的程序。
4.立法內(nèi)容合法
第一，從調(diào)整對(duì)象上看，《管理辦法》所規(guī)制的地質(zhì)資料匯交具有公益屬性，屬于行政立法的范疇?！豆芾磙k法》第二條明確規(guī)定：“地質(zhì)資料的匯交、保管和利用，適用本條例?！钡刭|(zhì)資料是人類探索地球的認(rèn)識(shí)積累和客觀記載，對(duì)于合理利用保護(hù)礦產(chǎn)資源和地質(zhì)環(huán)境、推動(dòng)地質(zhì)科技創(chuàng)新具有重要意義。中國(guó)在地質(zhì)學(xué)的研究上已經(jīng)有很長(zhǎng)的一段歷史了，自從創(chuàng)立之初，地質(zhì)資料便開始形成。現(xiàn)如今，擁有百年歷史的地質(zhì)資料已被完好收藏，并可提供大量可借鑒、可了解的書面資料。地質(zhì)資料具有專業(yè)廣泛、類型復(fù)雜、來源眾多、數(shù)據(jù)龐大、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜（結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)并存）、高商業(yè)價(jià)值等特性。地質(zhì)資料的匯交是地質(zhì)資料數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)，而地質(zhì)資料數(shù)據(jù)庫(kù)的建立與完善，又與城市建設(shè)發(fā)展以及地質(zhì)災(zāi)害的預(yù)警與防治等有著極其密切的關(guān)系。從調(diào)整對(duì)象上看，《管理辦法》所規(guī)制的內(nèi)容屬于行政立法的范疇。
第二，從主管機(jī)關(guān)看，《管理辦法》確立了市地質(zhì)管理部門是本市地質(zhì)資料匯交、保管和利用的行政主管部門。市發(fā)展改革、建設(shè)交通、地震、水務(wù)、海洋、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等相關(guān)行政管理部門按照各自職責(zé)，協(xié)同實(shí)施本辦法。根據(jù)市地質(zhì)管理部門的職權(quán)目錄，市規(guī)劃資源局“負(fù)責(zé)地質(zhì)勘查行業(yè)和地質(zhì)、礦產(chǎn)資源管理工作。負(fù)責(zé)地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防和治理，監(jiān)督管理地下水過量開采及引發(fā)的地面沉降等地質(zhì)問題”。地質(zhì)資料的匯交、保管和利用，也是地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防和治理的基礎(chǔ)，在地質(zhì)資料管理上權(quán)限清晰，權(quán)責(zé)明確。
第三，從館藏機(jī)構(gòu)看，《管理辦法》第五條規(guī)定了市地質(zhì)管理部門所屬的地質(zhì)資料館藏機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)本市地質(zhì)資料的保管和提供利用工作，并按照本辦法規(guī)定，接受市地質(zhì)管理部門的委托，承擔(dān)地質(zhì)資料的接收和驗(yàn)收工作。這與全國(guó)地質(zhì)資料館承擔(dān)全國(guó)地質(zhì)資料館的館藏建設(shè)和管理，并受國(guó)土資源部委托，依法接收、驗(yàn)收匯交的地質(zhì)資料，建立健全館藏地質(zhì)資料保管利用制度的管理體制是一致的。
第四，從義務(wù)主體上看，《管理辦法》對(duì)地質(zhì)資料匯交人做出了明確的規(guī)定。針對(duì)本市地質(zhì)資料主要是工程勘察資料，建設(shè)單位一般都是地質(zhì)資料所有人的特點(diǎn)，《管理辦法》將建設(shè)單位明確為地質(zhì)資料匯交人（第七條第一款）。同時(shí)考慮到匯交的便利，規(guī)定可以委托承擔(dān)地質(zhì)工作的勘察設(shè)計(jì)單位代為履行匯交義務(wù)（第八條）?！豆芾磙k法》的頒布，使匯交人的匯交意識(shí)不斷增強(qiáng)，立法時(shí)意思解決的“匯交不及時(shí)、應(yīng)當(dāng)匯交的沒有匯交、部分匯交資料質(zhì)量不符合要求等問題”都有明顯的改觀。館藏機(jī)構(gòu)的管理服務(wù)水平、國(guó)土資源行政管理部門監(jiān)管力度都顯著提高。
第五，從匯交內(nèi)容和期限上看，《管理辦法》確立了有地方特色的匯交目錄、匯交要求。針對(duì)上海礦產(chǎn)資源資源極少但工程建設(shè)活動(dòng)密集的特點(diǎn)，《管理辦法》的頒行，建立了有地方特色的匯交內(nèi)容和匯交要求。根據(jù)建設(shè)工程地質(zhì)資料的特點(diǎn)，《管理辦法》專門規(guī)定了應(yīng)當(dāng)匯交的成果地質(zhì)資料、原始地質(zhì)資料和實(shí)物地質(zhì)資料的匯交細(xì)目，突出本市地質(zhì)資料的匯交重點(diǎn)，為保證本市資料的完整性，還規(guī)定向國(guó)家地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門匯交地質(zhì)資料的，匯交人還應(yīng)當(dāng)將匯交的地質(zhì)資料目錄同時(shí)抄送市地質(zhì)管理部門（第九條第一款、第三款）。對(duì)于成果地質(zhì)資料、原始地質(zhì)資料和實(shí)物地質(zhì)資料的匯交要求，《管理辦法》結(jié)合國(guó)土資源部的有關(guān)規(guī)定對(duì)《條例》作了具體的細(xì)化規(guī)定(第十條、第十一條)。對(duì)地質(zhì)資料的匯交期限作了明確規(guī)定（第十二條）。
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主要包括5個(gè)二級(jí)評(píng)估指標(biāo)：
1.目的的正當(dāng)性
地質(zhì)資料是在地質(zhì)工作中形成的，對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的，以文字、圖表、聲像、標(biāo)本、樣品、巖礦芯等不同形式存在的地質(zhì)、礦產(chǎn)信息和實(shí)物等。地質(zhì)資料是國(guó)家重要的檔案資料，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和進(jìn)一步開展地質(zhì)工作、科學(xué)研究等的依據(jù)和基礎(chǔ)?！稐l例》第一條明確規(guī)定，“為加強(qiáng)對(duì)地質(zhì)資料的管理，充分發(fā)揮地質(zhì)資料的作用，保護(hù)地質(zhì)資料匯交人的合法權(quán)益，制定本條例?！薄豆芾磙k法》與《條例》保持一致，也從加強(qiáng)管理發(fā)揮地質(zhì)資料作用的角度，再次明確了本市立法的目的。上海的天然礦產(chǎn)資源相對(duì)缺乏，礦產(chǎn)資料較少，但工程建設(shè)活動(dòng)密集，地質(zhì)工作研究程度高。因此，本市的地質(zhì)資料以工程勘察地質(zhì)資料為主。
近年來，地質(zhì)資料在本市城鄉(xiāng)規(guī)劃、地質(zhì)環(huán)境保護(hù)、國(guó)土資源管理等工作中都發(fā)揮出巨大的作用。鑒于地質(zhì)資料極為重要的社會(huì)信息資源屬性，必須實(shí)行統(tǒng)一管理并發(fā)揮其作用，《管理辦法》的頒布，這一信息資源體系的建設(shè)起了強(qiáng)有力的法制保障作用，保障了上海的地質(zhì)工作在一個(gè)較高水平上展開，各項(xiàng)研究、服務(wù)、共享、利用等工作有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。對(duì)未來城市建設(shè)、發(fā)展以及每位市民生命財(cái)產(chǎn)安全有著舉足輕重的作用。所以，在規(guī)制匯交行為的同時(shí)，《管理辦法》明確規(guī)定匯交的地質(zhì)資料由館藏機(jī)構(gòu)統(tǒng)一集中保管，并對(duì)保管提出了具體要求（第十六條）。除涉及國(guó)家秘密和保護(hù)期內(nèi)的地質(zhì)資料，其他地質(zhì)資料應(yīng)當(dāng)依法公開，并且要求地質(zhì)資料館藏機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立地質(zhì)資料信息社會(huì)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)公布地質(zhì)資料的目錄信息，提供查詢便利（第十七條第一款）。
2.最小侵害性
《管理辦法》對(duì)地質(zhì)資料的歸檔設(shè)定了匯交義務(wù)，從法律關(guān)系上的權(quán)利義務(wù)看，是對(duì)工程建設(shè)單位增加的義務(wù)，是負(fù)擔(dān)性行為。但該行為是城市地質(zhì)資料數(shù)據(jù)庫(kù)形成的前提和基礎(chǔ)。地質(zhì)資料匯交人，也可能是地質(zhì)資料數(shù)據(jù)信息的使用人。從這個(gè)意義上說，地質(zhì)資料的匯交，是政府主導(dǎo)下的大范圍地質(zhì)資料共享行為。因此，符合最小侵害原則。
3.平等對(duì)待
匯交資料是《管理辦法》對(duì)匯交義務(wù)人課加的義務(wù)。在實(shí)踐中，因?yàn)閰R交義務(wù)人多將匯交任務(wù)委托給專業(yè)的勘察設(shè)計(jì)單位，匯交作為勘察設(shè)計(jì)單位履行勘察設(shè)計(jì)合同的附隨義務(wù)存在。所以在實(shí)踐中，此項(xiàng)義務(wù)對(duì)匯交義務(wù)人造成的負(fù)擔(dān)并不明顯。而專業(yè)的勘察設(shè)計(jì)單位，因?yàn)橐恢睆氖聟R交工作，對(duì)匯交要求和流程比較熟悉，完成情況也比較好。
4.符合公序良俗
一方面，隨著改革開放、浦東開發(fā)開放，上海城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)持續(xù)加強(qiáng)，重大工程建設(shè)項(xiàng)目不斷落成，這些項(xiàng)目實(shí)施過程中，形成了大量具有重要價(jià)值的工程建設(shè)地質(zhì)資料；另一方面，隨著城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)地下空間開發(fā)利用的需求不斷提高，城市建設(shè)過程中，迫切需要大量的工程建設(shè)項(xiàng)目地質(zhì)資料作為基礎(chǔ)資料。
地質(zhì)資料是在一輪地質(zhì)工作（包括地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)勘察和科研工作）的過程中形成的以文字、圖片、聲音、表格、標(biāo)本為表現(xiàn)形式的，涉及到地質(zhì)、地球物理、地球化學(xué)、礦產(chǎn)、水文、遙感、環(huán)境等多個(gè)專業(yè)的信息。具體到城市建設(shè)中，對(duì)數(shù)量龐大的工程建設(shè)項(xiàng)目地質(zhì)資料進(jìn)行收集，具有十分重要的公共利益屬性。
因此，地質(zhì)資料的匯交、保管、利用具有十分顯得的社會(huì)公益性質(zhì)，這也是《管理辦法》立法的出發(fā)點(diǎn)。即充分發(fā)揮地質(zhì)資料在城市建設(shè)中的作用。在此過程中，地質(zhì)資料中所蘊(yùn)含的巨大經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益也日益被社會(huì)各界所認(rèn)識(shí)。
5.與改革、與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同步性
《條例》在2016和2017年時(shí)修訂，依據(jù)國(guó)家行政審批制度改革的精神要求，取消了因不可抗力延期匯交的行政審批，修改為“應(yīng)當(dāng)將造成延期匯交地質(zhì)資料的不可抗力事實(shí)書面告知負(fù)責(zé)接收地質(zhì)資料的地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門”，并且刪除了原地質(zhì)資料保護(hù)登記、延長(zhǎng)保護(hù)期登記的有關(guān)規(guī)定，要求“需要保護(hù)的，由接收地質(zhì)資料的單位按照國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門的規(guī)定予以保護(hù)?！?/p>
因此，評(píng)估認(rèn)為，《管理辦法》關(guān)于延期匯交和保護(hù)登記方面的規(guī)定應(yīng)及時(shí)修訂，在這之前應(yīng)照《條例》執(zhí)行。
?。ㄈI(yè)性
主要是包括2個(gè)二級(jí)指標(biāo)。
1.科學(xué)性
《管理辦法》確立了地質(zhì)資料的匯交、接收、驗(yàn)收、保護(hù)、保管、保密、利用、共享等一系列在地質(zhì)資料管理中行之有效的制度，是一部專業(yè)性較強(qiáng)的政府立法。比如：《管理辦法》中第6-13條明確了本市對(duì)地質(zhì)資料實(shí)行統(tǒng)一匯交制度，匯交人的范圍限定在本市行政區(qū)域內(nèi)的從事礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的探礦權(quán)人或者采礦權(quán)人；建設(shè)工程中涉及地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估與勘查、巖土工程勘察的建設(shè)單位。另外，從事前款規(guī)定以外的地質(zhì)工作項(xiàng)目，有財(cái)政出資的，承擔(dān)有關(guān)地質(zhì)工作的單位為地質(zhì)資料匯交人；非財(cái)政出資的，其出資人為地質(zhì)資料匯交人，其中地質(zhì)工作項(xiàng)目有多個(gè)出資人的，各出資人共同承擔(dān)地質(zhì)資料匯交義務(wù)，這個(gè)范圍限定準(zhǔn)確，無交叉和遺漏。對(duì)于匯交的內(nèi)容《管理辦法》在附件中列出了三種細(xì)目，在法條中規(guī)定了要求和期限，便于行政管理相對(duì)人操作和執(zhí)行。第14-16條對(duì)館藏機(jī)構(gòu)接收和保管地質(zhì)資料作出了相關(guān)規(guī)定，具體包括接收、驗(yàn)收、保護(hù)登記等，驗(yàn)收合格的地質(zhì)資料按照是否由財(cái)政出資分為幾種情況，以確定是否辦理地質(zhì)資料保護(hù)登記手續(xù)，但都由地質(zhì)資料館藏機(jī)構(gòu)統(tǒng)一集中保管。這一規(guī)定符合文件（資料）生命周期理論的前端控制思想，主要滿足專業(yè)資料管理的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是確保收集地質(zhì)資料真實(shí)可靠性標(biāo)準(zhǔn)，二是確保地質(zhì)資料完整收集保管標(biāo)準(zhǔn)，三是確保地質(zhì)資料安全利用標(biāo)準(zhǔn)。這一制度，也使得資料的全過程管理思想得以實(shí)現(xiàn)。第17-22條為保密和共享的制度，具體包括公開的規(guī)定：?jiǎn)挝缓蛡€(gè)人可查閱、復(fù)制、摘錄已經(jīng)公開的地質(zhì)資料，地質(zhì)資料館藏機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立地質(zhì)資料信息社會(huì)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，公布地質(zhì)資料的目錄信息，提供查詢便利。對(duì)于涉及國(guó)家秘密或者著作權(quán)的地質(zhì)資料的保護(hù)、公開和利用，按照保守國(guó)家秘密法、著作權(quán)法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。地質(zhì)資料館藏機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家規(guī)定，建立保密審查制度。另外對(duì)利用、資料共享機(jī)制等做出了相應(yīng)的規(guī)定。
評(píng)估認(rèn)為，總體上《管理辦法》的立法思路并沒有明顯滯后于社會(huì)實(shí)際，在各項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)上符合資料全過程管理的專業(yè)性要求，也能體現(xiàn)立法的專業(yè)性。只是由于科學(xué)技術(shù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及陸續(xù)出臺(tái)和修訂的法規(guī)、規(guī)章所提出的新要求，導(dǎo)致《管理辦法》的一些具體規(guī)定方面需要進(jìn)一步增加和修訂。
2.可操作性
從整體上來看，《管理辦法》具體規(guī)定的可操作性較強(qiáng)。
《管理辦法》實(shí)施后新出臺(tái)的相關(guān)部門規(guī)章及規(guī)范性文件規(guī)定了更加細(xì)致的操作流程和示范文本。比如：國(guó)土資規(guī)〔2017〕1號(hào)文列出了《原始地質(zhì)資料匯交細(xì)目》、《成果地質(zhì)資料電子文件匯交格式要求》、《地質(zhì)資料匯交報(bào)送單》、《地質(zhì)資料匯交匯總表》等有關(guān)資料匯交、館藏機(jī)構(gòu)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和立卷歸檔要求等13項(xiàng)格式示范文本。
而《管理辦法》附件中只規(guī)定了上海市的成果地質(zhì)資料匯交細(xì)目、原始地質(zhì)資料匯交細(xì)目和實(shí)物地質(zhì)資料匯交細(xì)目這三種細(xì)目。具體來看，原始地質(zhì)資料匯編細(xì)目主要是按水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、區(qū)域、礦產(chǎn)、海岸帶、環(huán)境、災(zāi)害、物探、化探等地質(zhì)內(nèi)容來分類，而國(guó)土資規(guī)〔2017〕1號(hào)文中的《原始地質(zhì)資料匯交細(xì)目》是按照路線地質(zhì)填圖與調(diào)查、地質(zhì)剖面、遙感解譯、鉆探工程、山地工程、監(jiān)測(cè)、物探、化探測(cè)量等地質(zhì)勘查方式分類，與《管理辦法》的分類有重合，但總的分類方法有不同。在實(shí)踐中，地方可以依據(jù)部門規(guī)章規(guī)定的細(xì)目分類，也可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定符合地方管理要求的細(xì)目分類。因此，在操作性方面并無障礙。
?。ㄋ模﹨f(xié)調(diào)性
1.與同位法之間的協(xié)調(diào)性
《管理辦法》實(shí)施前后，國(guó)家地質(zhì)管理部門陸續(xù)頒布了和地質(zhì)資料工作有關(guān)的22個(gè)規(guī)范性文件，與《管理辦法》處于同一位階主要是2件部門規(guī)章，即《地質(zhì)資料管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》（2003年國(guó)土資源部第16號(hào)令，2016年修訂）、《實(shí)物地質(zhì)資料管理辦法》（國(guó)土資規(guī)〔2016〕11號(hào)）。這2件部門規(guī)章，由于制定時(shí)間晚于《管理辦法》，在特定的領(lǐng)域規(guī)定得更細(xì)致、更全面。但《管理辦法》并不存在與這2件部門規(guī)章相沖突、不協(xié)調(diào)的規(guī)定。
2．與配套文件的協(xié)調(diào)性
因《管理辦法》出臺(tái)后，并沒有相應(yīng)的規(guī)范性文件出臺(tái)，因此，不存在與配套文件的協(xié)調(diào)性問題。
3.與其他公共政策之間的協(xié)調(diào)性
2014年起，原國(guó)土資源部礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量司將市資料館作為基層聯(lián)系點(diǎn)，每年到館進(jìn)行實(shí)地調(diào)研指導(dǎo)。要求上海圍繞服務(wù)特大型城市發(fā)展，繼續(xù)深入探索地質(zhì)資料信息產(chǎn)業(yè)化服務(wù)模式、服務(wù)政策、服務(wù)機(jī)制。
本市的地質(zhì)管理部門根據(jù)圍繞新時(shí)期城市規(guī)劃、建設(shè)和管理對(duì)地質(zhì)資料信息的需求，把地質(zhì)資料管理工作與地質(zhì)工作中長(zhǎng)期規(guī)劃相銜接，以“完善城市地質(zhì)數(shù)據(jù)中心，實(shí)現(xiàn)地質(zhì)信息的集中統(tǒng)一管理；提升地質(zhì)信息平臺(tái)功能，構(gòu)建地質(zhì)大數(shù)據(jù)分析評(píng)價(jià)體系；拓展地質(zhì)信息應(yīng)用服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)地質(zhì)信息服務(wù)受眾面全覆蓋；健全地質(zhì)信息服務(wù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)地質(zhì)信息服務(wù)常態(tài)化、規(guī)范化”為目標(biāo)，力求建成一流的地質(zhì)資料社會(huì)化服務(wù)體系，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
《管理辦法》作為地方政府規(guī)章，與相關(guān)公共政策和規(guī)劃并無不協(xié)調(diào)的內(nèi)容，規(guī)劃中對(duì)于構(gòu)建大數(shù)據(jù)信息服務(wù)機(jī)制更為細(xì)化，更具有操作層面的意義。
（五）實(shí)效性
主要包括3個(gè)二級(jí)指標(biāo)：
1.行政執(zhí)法的有效性
《管理辦法》在處罰的設(shè)定上，是援引性條款，即按《條例》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰?！稐l例》第二十條對(duì)“逾期不匯交”的行為、第二十一條對(duì)“偽造地質(zhì)資料或者在地質(zhì)資料匯交中弄虛作假的”的行為分別設(shè)定了罰則。對(duì)上述兩種違法行為，不僅設(shè)定了相應(yīng)金額的罰款，還禁止違法行為人“申請(qǐng)新的探礦權(quán)、采礦權(quán)”、“承擔(dān)國(guó)家出資的地質(zhì)工作項(xiàng)目”甚至“吊銷其勘查許可證、采礦許可證或者取消其承擔(dān)該地質(zhì)工作項(xiàng)目的資格”。
《管理辦法》對(duì)行政處罰權(quán)的規(guī)定，從執(zhí)法層面對(duì)行政管理相對(duì)人具有警示與威懾作用。
2.守法的有效性
因地質(zhì)資料有其專業(yè)性，工程建設(shè)項(xiàng)目的地質(zhì)工作一般由勘察單位承擔(dān)。《管理辦法》第八條為了方便匯交人履行匯交任務(wù)，特別規(guī)定了委托匯交制度，即“地質(zhì)資料匯交人為非地質(zhì)工作項(xiàng)目承擔(dān)單位的，可以委托承擔(dān)有關(guān)地質(zhì)工作項(xiàng)目的單位代其履行匯交義務(wù)?！睂?shí)踐中，地質(zhì)工作項(xiàng)目一般由勘察單位承擔(dān)，因此建設(shè)單位可以通過勘察合同，明確勘察單位的匯交義務(wù)，并與勘察單位簽訂地質(zhì)資料匯交委托書。
實(shí)踐證明，《管理辦法》在實(shí)施中得到良好的遵守。
3.專業(yè)管理制度的有效性
地質(zhì)資料管理本身是一個(gè)專業(yè)性極強(qiáng)的管理制度。地質(zhì)資料的特性在于服務(wù)，服務(wù)利用才能體現(xiàn)地質(zhì)資料的價(jià)值。近些年，地質(zhì)資料管理部門一直高度重視地質(zhì)資料服務(wù)工作，形成了一系列的政策文件。2017年，國(guó)土資源部頒布《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)資料管理的通知》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕1號(hào)）。該文件強(qiáng)調(diào)了地質(zhì)資料服務(wù)內(nèi)容及方式，以及保護(hù)期內(nèi)地質(zhì)資料的服務(wù)形式。
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地質(zhì)資料工作不僅要實(shí)現(xiàn)地質(zhì)資料的全面匯交、歸集，還要通過技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)其信息化，加強(qiáng)對(duì)地質(zhì)資料的利用。但實(shí)際操作中，《管理辦法》在地質(zhì)資料的利用方面顯得有些薄弱。第二十條對(duì)保護(hù)期內(nèi)的地質(zhì)資料提出了“協(xié)議利用”、“有償利用”的方式。但因“防災(zāi)減災(zāi)、國(guó)防建設(shè)、公共安全、環(huán)境保護(hù)等公共利益需要，本市各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門可以無償利用保護(hù)期內(nèi)的地質(zhì)資料?！贬槍?duì)地質(zhì)資料的利用，《管理辦法》第二十一條對(duì)地質(zhì)資料館藏機(jī)構(gòu)提出了要求，即“應(yīng)當(dāng)利用現(xiàn)代信息處理技術(shù)，開展對(duì)地質(zhì)資料的綜合研究，加強(qiáng)對(duì)地質(zhì)資料的開發(fā)和編研，為本市城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和管理等政府決策事項(xiàng)提供依據(jù)，并依法為社會(huì)提供地質(zhì)資料公益性服務(wù)?！钡苎芯咳藛T和研究力量的制約，僅由館藏機(jī)構(gòu)提供相關(guān)地質(zhì)服務(wù)還十分有限，應(yīng)該在公開的基礎(chǔ)上發(fā)揮社會(huì)研究力量，對(duì)基礎(chǔ)地質(zhì)資料進(jìn)行商業(yè)研究和開發(fā)，以發(fā)揮其巨大的商業(yè)價(jià)值。
?。┝⒎夹g(shù)
主要有2個(gè)二級(jí)指標(biāo)：
1.文本結(jié)構(gòu)的完整性
《管理辦法》在文本上共26條，包含了立法目的、依據(jù)、主管機(jī)關(guān)、地質(zhì)資料的概念、范圍、地質(zhì)資料的匯交報(bào)送要求等管理類實(shí)施性立法項(xiàng)目的必要要素，結(jié)構(gòu)比較完整。第1-5條為總綱部分，主要為《管理辦法》的適用范圍、管理機(jī)關(guān)職責(zé)等；第6-13條內(nèi)容為針對(duì)匯交人的匯交制度，具體包括匯交人、匯交內(nèi)容、要求、交期限和延期等；第14-16條對(duì)館藏機(jī)構(gòu)接收和保管地質(zhì)資料作出了相關(guān)規(guī)定，具體包括接收、驗(yàn)收、保護(hù)登記等；第17-22條為保密和共享的制度，具體包括公開的規(guī)定、保密審查、利用、資料共享機(jī)制等；第23-26條主要是法律責(zé)任和對(duì)相關(guān)概念的解釋權(quán)和施行日期作出規(guī)定。附件規(guī)定了成果地質(zhì)資料匯交細(xì)目、原始地質(zhì)資料匯交細(xì)目和實(shí)物地質(zhì)資料匯交細(xì)目。
從文本上看，《管理辦法》的結(jié)構(gòu)基本完整，但第22條資料共享機(jī)制描述比較簡(jiǎn)單，并且實(shí)踐中也沒有簽訂共享協(xié)議等。但是從“放管服”、“一網(wǎng)通辦”和大數(shù)據(jù)共享的時(shí)代背景下，共享機(jī)制十分必要且不可或缺，建議根據(jù)現(xiàn)階段的實(shí)際情況完善此內(nèi)容，以便為地質(zhì)資料工作服務(wù)規(guī)劃和土地管理工作，明確共享利用地質(zhì)資料的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、格式等，以進(jìn)一步充分發(fā)揮地質(zhì)資料的價(jià)值。
2.立法語(yǔ)言的準(zhǔn)確性
從對(duì)《管理辦法》法律文本用語(yǔ)的分析來看，該辦法立法語(yǔ)言準(zhǔn)確規(guī)范，在語(yǔ)言邏輯和內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面不存在相互矛盾和沖突的問題。
《管理辦法》因立法時(shí)間較近，并且由原市政府法制辦協(xié)調(diào)相關(guān)部門經(jīng)過充分調(diào)研而制定出臺(tái)的，因此，在文本結(jié)構(gòu)完整性和立法語(yǔ)言準(zhǔn)確性方面并無明顯問題。
三、評(píng)估建議
對(duì)照立法后評(píng)估指標(biāo)體系，通過對(duì)《管理辦法》的全面評(píng)估，從總體上來看，《管理辦法》立法質(zhì)量較高，立法執(zhí)行情況較好。評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問題主要是伴隨著行業(yè)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步以及管理理念的改變而出現(xiàn)的新問題，具體評(píng)估建議如下：
?。ㄒ唬┡c國(guó)家行政審批制度改革的精神要求保持一致
地質(zhì)資料數(shù)據(jù)是國(guó)家基礎(chǔ)數(shù)據(jù)體系的重要組成部分，對(duì)積極服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義。近年來，我國(guó)深入推進(jìn)行政審批制度改革，簡(jiǎn)政放權(quán)，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)。截止2018年底，國(guó)務(wù)院部門的行政審批事項(xiàng)從上屆政府成立之初的1700多項(xiàng)，削減了44%。
按照行政審批制度改革的精神要求，《管理辦法》的上位法——《條例》在2016和2017年的修訂中取消了“地質(zhì)資料延期匯交審批”的規(guī)定，并對(duì)有關(guān)"地質(zhì)資料保護(hù)登記"、"延長(zhǎng)保護(hù)期登記"的規(guī)定進(jìn)行了調(diào)整。
評(píng)估認(rèn)為，《管理辦法》應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家行政審批制度改革的精神要求及上位法的具體修訂，對(duì)《管理辦法》第13條、第15條和第20條的規(guī)定予以修改。但基于《條例》相關(guān)修改條款主要涉及地震等不可抗力，本市一般不會(huì)出現(xiàn)該情形，因此，目前對(duì)《管理辦法》修訂的時(shí)間要求不是非常迫切，可以在深入推進(jìn)行政審批制度改革過程中取消或調(diào)整其他行政審批事項(xiàng)時(shí)，一并通過“打包”的方式予以修訂。
?。ǘ┨岣叩刭|(zhì)資料社會(huì)化利用服務(wù)能力
今年，自然資源部專門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地質(zhì)資料社會(huì)化服務(wù)的指導(dǎo)意見》（簡(jiǎn)稱《意見》），對(duì)地質(zhì)資料信息開放共享、國(guó)家地質(zhì)資料大數(shù)據(jù)體系建設(shè)和地質(zhì)資料服務(wù)能力建設(shè)提出明確要求。
《意見》提出：地質(zhì)資料是國(guó)家重要的基礎(chǔ)性信息資源，要深入推進(jìn)地質(zhì)資料信息開放共享。一是全面公開地質(zhì)資料目錄。二是加大公開信息資源供給，進(jìn)一步完善地質(zhì)資料匯交誠(chéng)信體系，切實(shí)加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管；與儲(chǔ)量評(píng)審等管理環(huán)節(jié)相銜接，確保匯交及時(shí)、完整。三是加大服務(wù)產(chǎn)品開發(fā)力度，圍繞國(guó)家重大戰(zhàn)略部署需求，形成適應(yīng)國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)需求的專題服務(wù)產(chǎn)品。四是健全完善社會(huì)化服務(wù)制度。
《意見》提出：開展國(guó)家地質(zhì)資料大數(shù)據(jù)體系建設(shè)。要全面應(yīng)用地質(zhì)資料信息管理服務(wù)系統(tǒng)，確保自然資源業(yè)務(wù)網(wǎng)的互聯(lián)互通；積極培育地質(zhì)資料數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類市場(chǎng)主體、行業(yè)組織、地勘單位等社會(huì)力量投身地質(zhì)大數(shù)據(jù)開發(fā)利用。
《意見》要求：切實(shí)加強(qiáng)地質(zhì)資料服務(wù)能力建設(shè)，不斷優(yōu)化委托保管地質(zhì)資料公開服務(wù)，創(chuàng)新完善服務(wù)體制機(jī)制，推進(jìn)城市、重大工程及科研項(xiàng)目等地質(zhì)資料匯交和公開利。
地質(zhì)資料作為工程前期必須獲得的資料，有其不可替代的特點(diǎn)和價(jià)值。對(duì)地質(zhì)資料的進(jìn)一步開放和利用，既是社會(huì)的需要，也是未來城市大發(fā)展、大融合的趨勢(shì)。加上互聯(lián)網(wǎng)帶來的大數(shù)據(jù)與共享的精神，地質(zhì)資料的開發(fā)利用必須向前一步。而目前《管理辦法》關(guān)于地質(zhì)資料的社會(huì)化服務(wù)和開放利用規(guī)定過于原則，包括在公開的基礎(chǔ)上發(fā)揮社會(huì)研究力量，對(duì)基礎(chǔ)地質(zhì)資料進(jìn)行商業(yè)研究和開發(fā)，以發(fā)揮其巨大的商業(yè)價(jià)值。建議修訂時(shí)，對(duì)這方面的內(nèi)容予以補(bǔ)充加強(qiáng)。
?。ㄈ?duì)目錄清單及格式示范文本適時(shí)作出調(diào)整
國(guó)土資規(guī)〔2016〕11號(hào)文和國(guó)土資規(guī)〔2017〕1號(hào)文中都規(guī)定了目錄清單等的格式文本，如國(guó)土資規(guī)〔2017〕11號(hào)文附件列出了《實(shí)物地質(zhì)資料目錄清單》、《實(shí)物地質(zhì)資料分類要求》、《實(shí)物地質(zhì)資料匯交通知書》等7項(xiàng)格式示范文本，對(duì)實(shí)物地質(zhì)資料目錄清單格式，實(shí)物地質(zhì)資料分類要求、匯交及驗(yàn)收交接程序，實(shí)物地質(zhì)資料館藏建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)物地質(zhì)資料保管要求等做出規(guī)定。國(guó)土資規(guī)〔2017〕1號(hào)文列出了《原始地質(zhì)資料匯交細(xì)目》、《成果地質(zhì)資料電子文件匯交格式要求》、《地質(zhì)資料匯交報(bào)送單》、《地質(zhì)資料匯交匯總表》等有關(guān)資料匯交、館藏機(jī)構(gòu)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和立卷歸檔要求等13項(xiàng)格式示范文本。
本辦法在2012年頒布實(shí)施以后，本市的地質(zhì)資料保管機(jī)構(gòu)也設(shè)計(jì)了多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化表格，并且將匯交程序明確列出，但對(duì)于實(shí)物地質(zhì)資料、原始地質(zhì)資料的管理和目錄清單、格式示范文本設(shè)計(jì)還比較原則，和2017年新規(guī)定的格式有所差異。建議根據(jù)國(guó)土資規(guī)〔2016〕11號(hào)文和國(guó)土資規(guī)〔2017〕1號(hào)文，完善實(shí)物地質(zhì)資料和原始地質(zhì)資料的細(xì)目并對(duì)向社會(huì)提供服務(wù)的方式作出調(diào)整。