??摘要
??為評估《上海港口客運站管理辦法》（以下簡稱《辦法》）是否能夠適應(yīng)本市港口客運站運營中面臨的新形勢、新情況和新問題，以便于及時修訂使其更好地發(fā)揮規(guī)范港口客運站的建設(shè)、經(jīng)營和安全管理等活動的功能，確保水上客運活動的安全、有序運行，根據(jù)《上海市規(guī)章立法后評估辦法》設(shè)定的評估規(guī)范與要求，對《辦法》開展了立法后評估工作。
??本次后評估旨在對《辦法》進(jìn)行整體性評估，對《辦法》是否需要保留、修改或者廢止提出具體的評估意見，為立法機(jī)關(guān)適時修訂和完善立法提供參考。本次評估圍繞制度規(guī)范性和實施有效性兩個方面，建立合法性、合理性、專業(yè)性、協(xié)調(diào)性、實效性、立法技術(shù)性、成本收益和立法認(rèn)同度八個維度的評估指標(biāo)體系，采用文本分析、問卷調(diào)查、專家座談和實地調(diào)研等方法，對《辦法》的立法質(zhì)量、執(zhí)行情況、實施效果、存在問題及原因等進(jìn)行調(diào)查、分析、評價，并基于評估結(jié)果提出相應(yīng)的建議意見。
??評估結(jié)果顯示，《辦法》立法及其實施情況的總體評估結(jié)論為“較好”?！掇k法》中對上海港口客運站的管理、規(guī)范上海港口客運站的經(jīng)營活動、保護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益、維護(hù)港口客運站的公共安全和秩序四個主要立法目的均得到較好實現(xiàn)；《辦法》主要涉及的規(guī)劃編制要求、建設(shè)規(guī)范要求、安全建設(shè)要求、規(guī)范經(jīng)營要求和安全經(jīng)營要求等五類主要規(guī)定的具體落實情況較好；《辦法》行政相多人及管理部門對立法基本情況的知曉程度、認(rèn)可度均非常高?？傮w來看，《辦法》在合法性、合理性、實效性和立法認(rèn)同度方面情況較好。
??綜上所述，過去十年間，《辦法》的主要規(guī)定多數(shù)已經(jīng)得到較好的落實，在規(guī)范本市港口客運站管理方面發(fā)揮了積極作用，公眾及被管理單位對《辦法》有較高的知曉度和認(rèn)同度。但隨著我國法律環(huán)境演變與行政體制的調(diào)整，部分條文需要做出相應(yīng)的調(diào)整，如部分條文的表述已不適用，部分條文所指定的行使職能的行政主體已發(fā)生改變；同時，隨著時代發(fā)展、社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，具體操作層面上的部分規(guī)定與社會發(fā)展形成的新理念、新方法也存在不協(xié)調(diào)，在實踐中難以落實。
??因此，提出具體評估建議如下：一是體現(xiàn)“放管服”的管理理念，明確票務(wù)代理業(yè)務(wù)的備案管理；二是提高部分條款的現(xiàn)實適用性，調(diào)整部分難以落實的規(guī)定；三是體現(xiàn)立法的前瞻性理念，關(guān)注綠色環(huán)保、安全管理和新技術(shù)等領(lǐng)域動態(tài)，修改、補充相關(guān)條款內(nèi)容；四是增加適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展的條款，完善限制使用助力代步工具的規(guī)定；五是進(jìn)一步提高協(xié)調(diào)性與立法語言準(zhǔn)確性，增強與現(xiàn)行其他相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性。
??一、上海港口客運站基本情況
??目前，上海共有10家港口客運站運營企業(yè)，客運站總數(shù)共計50個，為上海國際郵輪、省際客運、三島客運、市內(nèi)輪渡以及水上旅游等航線提供客船靠泊以及旅客上下船等服務(wù)。截止2019年底，上海港郵輪旅客接待量189.35萬人次；三島輪渡客運量443.5萬人次；城市輪渡客運量4694.79萬人次；浦江游覽客運量506.29萬人次。
??上海的港口客運站總數(shù)以及分布情況
單位 | 客運站點 | 性質(zhì) |
上海港國際客運中心開發(fā)有限公司 | 1 | 國際郵輪 |
上海吳淞口國際郵輪港發(fā)展有限公司 | 1 | 國際郵輪 |
洋山同盛聯(lián)合投資發(fā)展有限公司 | 1 | 省際客運 |
吳淞口開發(fā)有限公司 | 1 | 省際客運 |
上海崇明客運輪船有限公司 | 4 | 三島客運 |
上海市客運輪船有限公司 | 4 | 三島客運 |
長興客運服務(wù)有限公司 | 1 | 三島客運 |
上海金岸企業(yè)發(fā)展有限公司 | 4 | 市內(nèi)游船 |
上海東方明珠游樂有限公司 | 1 | 市內(nèi)游船 |
上海市輪渡有限公司 | 32 | 市內(nèi)輪渡 |
總計 | 50 |
??二、評估工作基本情況
??2020年4月—10月，我委組織開展了《辦法》的立法后評估工作。為了做好這項工作，采取委托評估方式：委托上海海事大學(xué)上海國際航運研究中心對《辦法》進(jìn)行立法后評估。
??（一）評估目的
??本次評估是對《辦法》進(jìn)行整體性評估，對《辦法》立法目的的實現(xiàn)情況進(jìn)行全面、客觀地總結(jié)，梳理和分析《辦法》實施過程中出現(xiàn)的問題，提出評估意見，為立法機(jī)關(guān)適時修訂和完善立法提供參考。
??（二）評估指標(biāo)
??根據(jù)《上海市規(guī)章立法后評估辦法》的評估要求，參考上海市行政法制研究所的研究成果《地方立法后評估制度研究》中的評估指標(biāo)體系，結(jié)合《上海港口客運站管理辦法》的立法后評估需求，構(gòu)建評估指標(biāo)體系，包括8個一級指標(biāo)、23個二級指標(biāo)。8個一級指標(biāo)中屬于制度規(guī)范性的指標(biāo)有合法性、合理性、專業(yè)性、協(xié)調(diào)性和立法技術(shù)性，屬于實施有效性的指標(biāo)有實效性、成本收益和認(rèn)同度。
??（三）評估方法
??1、文本分析
??文本分析主要是梳理了《辦法》所涉及的主要法律法規(guī)，包括《辦法》的上位法、與《辦法》相配套的規(guī)范性文件以及與《辦法》有關(guān)的部門規(guī)章和本市政府的其他規(guī)章，針對文本進(jìn)行制度規(guī)范性分析。其中，《中華人民共和國港口法》《上海港口條例》等是《辦法》的上位法，《上海港口客運站進(jìn)站人員行為規(guī)范》《上海市鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口管理辦法》等是與《辦法》相配套的規(guī)范性文件，《港口工程建設(shè)管理規(guī)定》等是與《辦法》相關(guān)的其他規(guī)定。
??2、問卷調(diào)查
??2020年5月
??—6月，為了解《辦法》的社會知曉情況以及實施情況，評估組向本市港口客運站監(jiān)管部門、客運站經(jīng)營人和相關(guān)承運人發(fā)放了單位調(diào)查問卷，共回收有效問卷71份；通過專業(yè)網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查平臺——問卷星發(fā)放了公眾調(diào)查問卷，共回收410份問卷，其中有效問卷335份。
??3、專家座談會和走訪調(diào)研
??2020年4月—8月，多次組織召開座談會，參與者包括上海港口客運站的行政管理部門、關(guān)心客運站建設(shè)發(fā)展的專家學(xué)者等。評估組實地走訪調(diào)研了本市不同類型的港口客運站，了解港口客運站經(jīng)營人及相關(guān)承運人對《辦法》實施的滿意度以及意見建議。
??4、文獻(xiàn)研究
??通過搜集、整理、研究與《辦法》有關(guān)的文獻(xiàn)資料，形成對《辦法》的科學(xué)認(rèn)識，對《辦法》的制度規(guī)范和實施效果進(jìn)行分析。
??5、立法聯(lián)系點調(diào)研
??為了深入貫徹習(xí)近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略、落實十八屆四中全會決定關(guān)于建立基層立法聯(lián)系點制度的要求，在《辦法》立法后評估的調(diào)研中，增加了到立法聯(lián)系點調(diào)研的安排，深入到市政府基層立法聯(lián)系點之一的虹口區(qū)北外灘街道辦事處，源于北外灘集聚以上港集團(tuán)為代表的港口服務(wù)企業(yè)，以中遠(yuǎn)海運集運為代表的班輪運輸企業(yè)，以上海航運交易所為代表的航運交易平臺等。在北外灘街道辦事處聽取了來自北外灘司法所、虹口統(tǒng)戰(zhàn)部有關(guān)同志以及市民代表對港口客運站提供服務(wù)的切身感受和《辦法》在環(huán)境保護(hù)、安全保障、服務(wù)提升、信用監(jiān)管等方面的前瞻性修改建議，發(fā)揮聯(lián)系點接地氣、察民情的優(yōu)勢，保證原汁原味反映群眾意見，充分發(fā)揚民主、匯聚民意、民智，有利于提升政府立法質(zhì)量和效率。
??三、評估情況
??（一）評估等級
??總體評估部分主要涉及立法目的的實現(xiàn)程度、主要規(guī)定的落實程度、對社會管理產(chǎn)生的規(guī)范作用以及社會認(rèn)可度等四個方面。根據(jù)上述四個方面的實現(xiàn)程度，將評估等級劃分為五個等級。
??（二）總體評估情況
??在文本分析、問卷調(diào)查、走訪調(diào)研、專家座談的基礎(chǔ)上，經(jīng)綜合分析，對照評估等級及劃分標(biāo)準(zhǔn)，對《辦法》立法及其實施情況的總體評估結(jié)論為“較好”。
??1、關(guān)于立法目的的實現(xiàn)程度
??《辦法》的立法目的有四個：一是加強對上海港口客運站的管理；二是規(guī)范上海港口客運站的經(jīng)營活動；三是保護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益；四是維護(hù)港口客運站的公共安全和秩序。
??從評估情況來看，《辦法》的四個目的均得到較好實現(xiàn)，具體如下：
??一是為行政部門管理港口客運站提供了法律依據(jù)。《辦法》對上海港口客運站的規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營和管理等內(nèi)容做出了明確的規(guī)定，使得行政管理部門對港口客運站的管理有法可依，有利于行政執(zhí)法的規(guī)范化、透明化和法治化，并在全國起到了較好的帶頭示范作用。
??二是保證了港口客運站經(jīng)營活動的平穩(wěn)有序。上海港口客運站經(jīng)過10多年發(fā)展，雖然規(guī)模和類型不斷變化，但是以《辦法》為指導(dǎo)的上海港口客運站經(jīng)營始終保持平穩(wěn)有序?？瓦\站信息公開及時、準(zhǔn)確，制定相關(guān)應(yīng)急措施，有效應(yīng)對客運站內(nèi)乘客滯留問題。港口客運站經(jīng)營人嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)服務(wù)規(guī)范，同時采取措施保障客運站內(nèi)行為規(guī)范要求的落實。客運站經(jīng)營人依規(guī)落實特殊活動報備制度，同時定期做好客運統(tǒng)計工作，并按要求予以報送。客運站暫停運營或撤銷客運站的，經(jīng)營人均按規(guī)定進(jìn)行了書面報告和社會公告等工作。
??《辦法》實施以來，僅發(fā)生過兩起客運站違法經(jīng)營行為，并受到《辦法》規(guī)定的處罰，該處罰對規(guī)范港口客運站合法經(jīng)營起到較好的警示作用。從制度規(guī)范性和實施有效性來看，《辦法》在規(guī)范港口客運站經(jīng)營方面發(fā)揮了積極的作用。
??三是水上運輸服務(wù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益得到充分維護(hù)。與港口客運站相關(guān)的各方當(dāng)事人包括港口客運站經(jīng)營人、乘客、承運人、客運票務(wù)代理方、客運站建設(shè)單位等。為維護(hù)各方當(dāng)事人權(quán)益，《辦法》對各方行為規(guī)范均做了規(guī)定，明確了各方的權(quán)責(zé)關(guān)系。從實施效果看，港口客運站經(jīng)營人對客運站合規(guī)建設(shè)權(quán)及依法經(jīng)營權(quán)，承運人的客船安全靠泊及經(jīng)營權(quán)利，乘客的安全候乘權(quán)和客運信息知情權(quán)等都得到保障。
??四是港口客運站的公共安全得到較好保障。港口客運站建設(shè)的安全預(yù)評價和安全驗收評價制度得到有效執(zhí)行。?？看胺峡瓦\碼頭靠泊標(biāo)準(zhǔn)。完備的安全作業(yè)規(guī)范和應(yīng)急預(yù)案體系得以建立，港口行政管理部門以及客運站經(jīng)營人按規(guī)定組織定期演練?？瓦\站內(nèi)醒目位置張貼危險物品提示，配備合格的進(jìn)站安全查驗設(shè)施，并采取定期查驗和特殊事項下事前查驗?？瓦\站經(jīng)營人對進(jìn)站乘客嚴(yán)格執(zhí)行安檢措施，乘客自覺接受安檢，杜絕了危害公共安全的爆炸物、有毒物以及可能影響公眾安全的管制刀具等物品進(jìn)站上船，保障客運站的安全運行?！掇k法》實施以來，僅發(fā)生過一起較大事故，即長橫渡車輛落江，造成3人死亡，當(dāng)班責(zé)任人已被刑事處罰。
??疫情期間，按照《辦法》第十二條應(yīng)急預(yù)案有關(guān)規(guī)定，根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應(yīng)急預(yù)案，上海港口客運站通過限流、進(jìn)站人員檢測、定時消毒、暫停經(jīng)營等多種手段預(yù)防新冠病毒的擴(kuò)散傳播，降低了公眾聚集性傳染事件在客運站發(fā)生的可能性。
??2、關(guān)于主要規(guī)定的具體要求落實情況
??《辦法》涉及的主要規(guī)定包括港口客運站的規(guī)劃編制要求（第五條）、建設(shè)規(guī)范要求（第六—七條）、安全建設(shè)要求（第八—九條）、規(guī)范經(jīng)營要求（第十條、第十四—十六條、第十九—二十五條）、安全經(jīng)營要求（第十一十三條、第十七—十八條）等五個方面。結(jié)合調(diào)研和訪談情況，五類主要規(guī)定的要求落實情況較好，具體如下：
??一是港口客運站布局規(guī)劃的要求基本落實?！掇k法》第五條“市港口行政管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)上海港口總體規(guī)劃，編制上海港口客運站布局規(guī)劃，并依法將相關(guān)內(nèi)容納入港區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃”。根據(jù)了解，規(guī)劃編制部門已按《辦法》要求編制《黃浦江岸線綜合利用規(guī)劃—核心段（楊浦大橋—徐浦大橋）》《蘇州河旅游碼頭布局規(guī)劃》等，這些規(guī)劃中均包含港口客運站布局規(guī)劃內(nèi)容。
??二是港口客運站的建設(shè)符合規(guī)范建設(shè)要求。一是港口客運站建設(shè)符合相關(guān)布局規(guī)劃要求；二是港口客運站建符合JGJ/T60-2012《交通客運站建筑設(shè)計規(guī)范》要求，安全設(shè)施配備符合2019年《客運碼頭安全管理指南》要求。
??三是港口客運站的建設(shè)符合安全建設(shè)要求。上海港口客運站安全預(yù)評價、安全驗收評價以及竣工驗收等是港口行政管理部門核發(fā)經(jīng)營許可的重要參考內(nèi)容。客運站經(jīng)營人均認(rèn)真履行了安全義務(wù)，達(dá)到安全建設(shè)要求。目前港口行政管理部門對試運行已不做強制性要求。
??四是規(guī)范經(jīng)營要求貫徹到位。港口客運站經(jīng)營人按照規(guī)定獲得水路運輸經(jīng)營許可證件，并按照要求公布班期時刻表、售票時間、票價表等信息。港口客運站內(nèi)配備了信息通知設(shè)備，以應(yīng)對客船延誤和停止航行問題，對乘客的嚴(yán)重滯留有相關(guān)應(yīng)急預(yù)案。城鎮(zhèn)輪渡因未能按時通航導(dǎo)致乘客上班遲到的，可應(yīng)乘客要求提供“致歉信”形式的公假憑證?？瓦\站工作人員配備充足、安保人員均持證上崗，制定有相關(guān)服務(wù)規(guī)范要求。港口客運站基本實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)售票（輪渡除外），船舶載客人數(shù)核定通過查驗售票數(shù)、檢票數(shù)、船岸交接點數(shù)等手段，嚴(yán)防客運船舶超載。港口客運站在舉辦客運服務(wù)之外的活動時均及時報備相關(guān)信息。港口客運站經(jīng)營人按要求每日報送客運站發(fā)航班次、接待人次數(shù)據(jù)。暫停運營或撤銷客運站的，均按照相關(guān)要求向行政管理部門報告和社會公告。
??五是安全經(jīng)營要求得到有效落實。為防超等級靠泊現(xiàn)象出現(xiàn)，相關(guān)部門通過船舶AIS監(jiān)控、碼頭視頻監(jiān)控、碼頭現(xiàn)場檢查等進(jìn)行監(jiān)管。應(yīng)急預(yù)案方面，由市交通委安監(jiān)處牽頭制定上海港口行業(yè)重大生產(chǎn)安全事故預(yù)案等，并每年牽頭組織開展應(yīng)急預(yù)案演練。安全現(xiàn)狀評價工作主要由港口客運站經(jīng)營人委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開展安全現(xiàn)狀評價并出具評價報告。目前，港口客運站相關(guān)安檢設(shè)施、人員配備按照《客運碼頭安全管理指南》的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。一般每月定期開展安全檢查，遇重大活動、節(jié)假日提前開展安全隱患排查；危險物品安檢中，發(fā)現(xiàn)易燃易爆物品時，由港口客運站經(jīng)營人主動向公安部門報告，并做好臺賬記錄。所有客運站均在站內(nèi)醒目處公布危險物品目錄，對乘客進(jìn)行警示。
??3、關(guān)于對社會管理規(guī)范化的促進(jìn)作用
??《辦法》對推動本市港口客運站運營的科學(xué)化、規(guī)范化管理起到了積極的促進(jìn)作用。理由如下：
??一是相關(guān)配套規(guī)范性文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)陸續(xù)出臺。近年來，根據(jù)《辦法》要求，相關(guān)部門制定了《上海港口客運站進(jìn)站人員行為規(guī)范》、《上海市水上公共交通客運服務(wù)規(guī)范》等規(guī)范性文件。本市港口客運站反恐防暴、安檢、內(nèi)部治安保衛(wèi)、消防安全等技術(shù)規(guī)范和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不斷建立和完善，對保障港口客運站安全運營起到了重要作用。
??二是依法履職的責(zé)任意識和協(xié)同共治機(jī)制基本形成。港口客運站經(jīng)營人作為運營安全生產(chǎn)的主體責(zé)任意識不斷加強，安全生產(chǎn)責(zé)任制不斷健全，從業(yè)人員素質(zhì)不斷提升。市港口管理部門能夠嚴(yán)格依照法定職責(zé)，嚴(yán)格依法執(zhí)法，交通、公安、消防、屬地衛(wèi)生監(jiān)管部門按照各自職責(zé)實施日常監(jiān)管。行政管理部門及社會各方力量共同參與的港口客運站安全協(xié)同防范體系和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制基本建立，群防群治、協(xié)同共治的合力基本形成。
??4、關(guān)于社會認(rèn)可度的推動作用
??《辦法》實施后，市交通主管部門加大普法力度，所有港口客運站均在醒目位置張貼《辦法》全部或相關(guān)內(nèi)容，有效提高了公眾對《辦法》的關(guān)注度。調(diào)查問卷顯示，被調(diào)查者中熟悉、了解或聽說過《辦法》的占比為45.5%，對港口客運站服務(wù)滿意或非常滿意的超過97%?？傮w而言，作為專業(yè)性較強的政府規(guī)章，公眾對《辦法》知曉度較高，對港口客運站服務(wù)滿意度非常高，對《辦法》的制度認(rèn)可度較高。
??（三）具體評估情況
??1、合法性評估
??立法的合法性評估，主要是評估《辦法》的立法依據(jù)是否合法，立法是否符合法定權(quán)限和法定程序，立法內(nèi)容上是否存在與上位法規(guī)定及相關(guān)法律精神、法律原則相抵觸等問題。
??2009年9月，《辦法》以上海市人民政府令第16號公布，屬于交通運輸管理領(lǐng)域的專項性立法、創(chuàng)制性立法，是全國首次專門針對港口客運站的規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營和管理等內(nèi)容進(jìn)行較為全面細(xì)化規(guī)定的地方政府規(guī)章。2015年5月，上海市政府對《辦法》第九條第二款關(guān)于客運站建設(shè)工程的竣工驗收流程進(jìn)行了修訂，以上海市人民政府令第30號公布?！掇k法》以《中華人民共和國港口法》和《上海港口條例》作為上位法依據(jù)。修訂后的《辦法》無論在立法依據(jù)、立法內(nèi)容上，還是在立法程序、立法權(quán)限上，都不存在違反上位法規(guī)定及相關(guān)法律精神、法律原則的情況。
??本次評估將立法合法性指標(biāo)細(xì)分為以下四項二級指標(biāo)：
??（1）立法依據(jù)合法
??《辦法》第一條明確規(guī)定：“為了加強對上海港口客運站的管理，規(guī)范港口客運站的經(jīng)營活動，保護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護(hù)港口客運站的公共安全和秩序，依據(jù)《中華人民共和國港口法》、《上海港口條例》等法律、法規(guī)，結(jié)合上海港口客運站的實際情況，制定本辦法?！?/p>
??《辦法》屬于上海市政府規(guī)章立法，《中華人民共和國港口法》和《上海港口條例》是其制定的上位法依據(jù)，其立法權(quán)的來源、效力位階完全合法，從立法依據(jù)上證明了《辦法》立法行為的合法性。
??（2）符合法定權(quán)限
??《辦法》是關(guān)于上海市行政區(qū)域內(nèi)港口客運站的規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營和管理的法律規(guī)定，依據(jù)《立法法》第八十二條的規(guī)定，屬于自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章的立法事權(quán)范圍。由上海市人民政府出臺政府規(guī)章，符合《立法法》中有關(guān)立法權(quán)限劃分的規(guī)定，沒有違背法律保留、法律優(yōu)先等原則，《辦法》的制定符合法定權(quán)限。
??（3）符合法定程序
??《辦法》由上海市人民政府按照《立法法》、《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定的有關(guān)規(guī)章立法的程序制定，2009年9月2日上海市人民政府令第16號發(fā)布，并根據(jù)2015年5月22日上海市人民政府令第30號公布的《上海市人民政府關(guān)于修改<上海市鹽業(yè)管理若干規(guī)定>等19件市政府規(guī)章的決定》修正并重新公布。《辦法》無論是制定程序，還是修改程序均符合法定程序。
??（4）立法內(nèi)容合法
??《辦法》作為實施性地方立法，在立法內(nèi)容上是對《上海港口條例》中港口旅客運輸管理方面的規(guī)定做實施性的細(xì)化，就港口客運站的規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營和管理進(jìn)行專門的規(guī)定。《辦法》未與《中華人民共和國港口法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政許可法》、《國內(nèi)水路運輸管理條例》和《上海港口條例》等上位法相沖突，符合基本法理和有關(guān)立法公平正義的價值取向。
??2、合理性評估
??合理性，是立法的核心理念之一，主要是指立法規(guī)定在無法與上位法依據(jù)一一對應(yīng)時，立法應(yīng)當(dāng)從符合法治基本精神和原則的高度去考慮和規(guī)定。
??本次評估將立法合理性指標(biāo)細(xì)分為以下三項二級指標(biāo)：
??（1）立法正當(dāng)性評估
??立方正當(dāng)性，即立法內(nèi)容符合公平、正義的基本價值觀念，符合社會公共利益。
??《辦法》的立法目的是為了加強對本市港口客運站的管理，規(guī)范港口客運站的經(jīng)營活動，保護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護(hù)港口客運站的公共安全和秩序?！掇k法》中涉及的港口客運站規(guī)劃和建設(shè)制度、安全監(jiān)督制度、經(jīng)營監(jiān)管制度、行政處罰制度均較好地體現(xiàn)了立法正當(dāng)性的要求。具體體現(xiàn)在：首先，《辦法》公開、透明地規(guī)定了港口客運站經(jīng)營許可要求，充分保障了市場參與主體獲得經(jīng)營資質(zhì)的權(quán)利，保障了乘客享有安全乘、候船環(huán)境的需求，體現(xiàn)了公平、正義的基本價值觀念；其次，《辦法》始終貫穿安全經(jīng)營理念，客運站規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營等各部分條款均明確了安全要求，保障了社會公眾生命財產(chǎn)安全，同時設(shè)立了完整的客運站經(jīng)營人信息公布制度，保障了社會公眾的知情權(quán)，符合社會公眾利益。
??除了實現(xiàn)立法目的要求外，《辦法》具體條款的規(guī)定，還符合公平、正義的基本價值觀念，符合社會公共利益。如第十六條第四款“城市輪渡因惡劣天氣不能按時運輸乘客，造成候渡人員不能按時上班的，其所在單位可比照公假處理”的規(guī)定，就充分考慮到對社會公眾利益的保障。
??（2）平等對待原則評估
??平等對待原則，即立法不存在對同類權(quán)利義務(wù)主體的差別化對待和處理的規(guī)定?！掇k法》涉及到的行政管理相對人包括客運站建設(shè)單位、客運站經(jīng)營單位、客運單位、票務(wù)代理、乘客等主體，對有關(guān)行政管理相對人權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定，不存在針對該領(lǐng)域某類主體的歧視和差別對待問題。如，《辦法》第六—九條明確了客運站的建設(shè)規(guī)范、建設(shè)和配置標(biāo)準(zhǔn)、安全評價以及試運行和竣工驗收要求，未限制客運站建設(shè)的市場參與主體；第十條明確了從事客運站經(jīng)營的許可條件，也沒有對客運站經(jīng)營主體進(jìn)行限制；第十一條明確了客運站禁止?？康拇邦愋停⑽磳瓦\單位主體進(jìn)行限制；第十四條明確了客運站經(jīng)營人從事票務(wù)代理活動的要求，該要求適用于所有客運站經(jīng)營人；第十七條、第二十條明確了危險物品安全檢查要求和客運站內(nèi)行為規(guī)范，該要求和規(guī)范適用于所有乘客。因此，《辦法》符合平等對待原則要求。
??（3）與改革發(fā)展的同步性評估
??與改革發(fā)展的同步性，即立法是否存在阻礙改革的規(guī)定，是否與政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展的客觀需求相適應(yīng)?！掇k法》所規(guī)范的領(lǐng)域?qū)儆趯I(yè)性、技術(shù)性比較強的領(lǐng)域，不存在阻礙相關(guān)改革發(fā)展的規(guī)定。另外，從當(dāng)時的立法背景來看，作為地方創(chuàng)制性立法，《辦法》的制定主要是為了解決本市港口客運站管理上存在的監(jiān)管空白或容易出現(xiàn)漏管失控風(fēng)險的問題，包括港口客運站行政管理主體的確定問題、布局規(guī)劃問題、建設(shè)和經(jīng)營規(guī)范問題等，以適應(yīng)本市當(dāng)時政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展的客觀需要。從上述內(nèi)容來看，《辦法》近十年的實施效果充分證明了其有效加強了對港口客運站市場的行政管理，規(guī)范了港口客運站的規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營和管理，保障了客運站建設(shè)者、經(jīng)營人以及乘客的合法權(quán)益，符合與改革發(fā)展同步的要求。
??但是，隨著近年來相關(guān)上位法的修訂，《辦法》也存在個別與經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展不相適應(yīng)，或與實踐不符的問題，應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。具體如下：
??第一，根據(jù)2017年修訂的《國內(nèi)水路運輸管理條例》第三十條規(guī)定，“船舶代理、水路旅客運輸代理業(yè)務(wù)的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)自企業(yè)設(shè)立登記之日起15個工作日內(nèi)，向所在地設(shè)區(qū)的市級人民政府負(fù)責(zé)水路運輸管理的部門備案?！保仿每瓦\輸代理業(yè)務(wù)已從許可管理改為備案管理?！掇k法》第十四條“客運站經(jīng)營人需要從事票務(wù)代理的，應(yīng)當(dāng)依法取得水路運輸服務(wù)許可證書”的規(guī)定，未能及時體現(xiàn)行政職能的放管服變革。
??第二， 2018年3月17日，新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案出臺，明確“將國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的出入境檢驗檢疫管理職責(zé)和隊伍劃入海關(guān)總署”，自此之后，國家海關(guān)和檢驗檢疫將對外統(tǒng)稱為中國海關(guān)，《辦法》第四條第三款“海事、海關(guān)、檢驗檢疫、邊檢以及本市其他有關(guān)行政管理部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，協(xié)同實施本辦法?！钡囊?guī)定中關(guān)于“海關(guān)、檢驗檢疫”的表述也已不符合現(xiàn)實實際。
??此外，為使《辦法》能夠更好地適應(yīng)未來的法律、社會環(huán)境變化，《辦法》的修訂也應(yīng)保持一定的前瞻性。建議在未來《辦法》修訂中考慮增加以下幾方面內(nèi)容：一是綠色、環(huán)保方面，建議對港口客運站經(jīng)營人新增“應(yīng)當(dāng)落實船舶污染物接收設(shè)施配置責(zé)任”“應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用清潔能源或新能源的設(shè)施設(shè)備”“應(yīng)當(dāng)為使用岸電等清潔能源或新能源的船舶提供優(yōu)先靠泊服務(wù)”等經(jīng)營要求；二是安全經(jīng)營保障方面，建議對港口客運站經(jīng)營人新增“應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險”的經(jīng)營要求。
??3、專業(yè)性評估
??專業(yè)性，是指立法的內(nèi)容及規(guī)定是否反映了立法所調(diào)整領(lǐng)域的內(nèi)在規(guī)律，以及與客觀規(guī)律的相符程度。
??本次評估將立法專業(yè)性指標(biāo)細(xì)分為以下兩項二級指標(biāo)：
??（1）科學(xué)性評估
??科學(xué)性，強調(diào)法律規(guī)定必須與社會實際相一致?！掇k法》為了規(guī)范本市行政區(qū)域內(nèi)港口客運站的規(guī)劃、建設(shè)和經(jīng)營等行為，確立了包括目的和依據(jù)、適用范圍、定義和分類、管理部門職責(zé)、規(guī)劃和建設(shè)、經(jīng)營規(guī)范和法律責(zé)任在內(nèi)的主要規(guī)定。從整體看，各項具體規(guī)定符合立法所調(diào)整領(lǐng)域?qū)I(yè)性要求，具有較強的科學(xué)性?！掇k法》的具體條文既沒有明顯滯后于當(dāng)時社會實際的規(guī)定，也沒有過于超前的規(guī)定，在規(guī)范本市港口客運站管理方面發(fā)揮了積極作用。
??（2）可操作性評估
??可操作性，是指立法既要充分考慮行政相對人自覺守法的可能性和可行性，又要充分考慮行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)及執(zhí)法人員執(zhí)法的可能性和可行性，以保證立法規(guī)定的實際操作和實施。整體來看，《辦法》相關(guān)規(guī)定具有較強的可操作性，但也存在一些問題，具體如下：
??一是《辦法》第二十條第三款“駕駛非機(jī)動車和兩輪摩托車的，應(yīng)當(dāng)下車推行”的規(guī)定，因電動車（非機(jī)動車）和兩輪摩托車的車體較重等因素，在城市輪渡站落實困難。為提高條款的可操作性、保障乘客候乘安全，應(yīng)在加大宣傳力度和不斷改善進(jìn)站通道技術(shù)條件的同時，加強執(zhí)法力度。另外，本條款僅對“非機(jī)動車和兩輪摩托車”做出“下車推行”規(guī)定，沒有涵蓋平衡車、踏板車、滑板、溜冰鞋等新型助力代步工具，未能防范使用新型助力代步工具的安全隱患。
??二是聯(lián)合檢驗客票的某些要求已與實踐不符?！掇k法》第二十一條第一款要求港方和航方聯(lián)合檢票，在市港口行政管理部門規(guī)定格式的《客船載客人數(shù)港航確認(rèn)單》上簽字確認(rèn)。該條款中涉及的港方和航方聯(lián)合檢票情況已發(fā)生變化，實踐中不再通過《客船載客人數(shù)港航確認(rèn)單》進(jìn)行確認(rèn)。
??三是“特殊活動報備”規(guī)定缺少執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的問題?！掇k法》第二十二條第一款規(guī)定“在客運站內(nèi)舉行客運服務(wù)之外的活動且可能造成人流集聚的，客運站經(jīng)營人應(yīng)當(dāng)制定保障安全和秩序的工作方案，并提前5個工作日向港口行政管理部門備案”。為執(zhí)行該條款，港口行政管理部門發(fā)布了《上海市交通運輸和港口管理局關(guān)于加強上海港港口客運站特殊活動報備工作的通知》（以下簡稱“《通知》”）。但《通知》未明確“人流集聚”的定義與量化指標(biāo)，且《上海市公共場所人群集聚安全管理辦法》中對大型群眾性活動（1000人以上5000人以下）實施安全許可的規(guī)定，對于港口客運站來說因人數(shù)標(biāo)準(zhǔn)過高而缺乏參考價值，導(dǎo)致實踐中客運站為避免違規(guī)風(fēng)險，對凡客運服務(wù)之外的活動，不論集聚人流大小都進(jìn)行報備，導(dǎo)致守法成本增加及過度執(zhí)法的問題。
??4、協(xié)調(diào)性評估
??立法協(xié)調(diào)性，是指立法在符合合法性的前提下，與相關(guān)同位法、配套規(guī)范性文件以及其他公共政策之間是否存在內(nèi)容上的交叉重疊和相互抵觸等問題。
??本次評估將立法協(xié)調(diào)性指標(biāo)細(xì)分為以下三項二級指標(biāo)：
??（1）與相關(guān)同位法之間的協(xié)調(diào)性
??與《辦法》相關(guān)的同位法主要是現(xiàn)行有效的上海市政府規(guī)章和交通運輸部部門規(guī)章?！掇k法》與相關(guān)同位法總體上不存在沖突，但在部分內(nèi)容上仍存在不協(xié)調(diào)性的問題，影響了《辦法》實施的有效性。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：
??第一，在客運站建設(shè)工程試運行要求上，根據(jù)《辦法》第九條規(guī)定，建設(shè)單位在提出竣工驗收申請之前，必須進(jìn)行試運行，“客運站建設(shè)工程試運行完畢，并具備國家規(guī)定的竣工驗收條件的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向港口行政管理部門提出竣工驗收申請，由港口行政管理部門組織相關(guān)部門驗收。”《港口工程建設(shè)管理規(guī)定》（中華人民共和國交通運輸部令2018年第2號）第四十二條規(guī)定“港口工程建設(shè)項目建成后，按照設(shè)計要求需要進(jìn)行試運行經(jīng)營的，應(yīng)當(dāng)按照《港口經(jīng)營管理規(guī)定》取得港口經(jīng)營許可后，方可進(jìn)行試運行經(jīng)營?！钡谒氖龡l規(guī)定“試運行經(jīng)營期內(nèi)符合竣工驗收條件的港口工程建設(shè)項目，項目單位應(yīng)當(dāng)及時辦理港口工程竣工驗收手續(xù)?！薄掇k法》第九條規(guī)定與上述《港口工程建設(shè)管理規(guī)定》規(guī)定不存在沖突。但是《港口工程建設(shè)管理規(guī)定》2019年修訂時刪除了試運行的規(guī)定，其第四十二條規(guī)定“港口工程建設(shè)項目建成后，符合竣工驗收條件的，項目單位應(yīng)當(dāng)及時辦理港口工程竣工驗收手續(xù)”，依照該現(xiàn)行有效的規(guī)定，試運行不是竣工驗收之前的必經(jīng)程序?！掇k法》和現(xiàn)行《港口工程建設(shè)管理規(guī)定》在試運行要求規(guī)定上的不協(xié)調(diào)，可能造成實踐中的分歧和《辦法》適用效果上的不確定。
??第二，在客運站竣工驗收義務(wù)主體方面，《辦法》第九條規(guī)定：“客運站建設(shè)工程試運行完畢，并具備國家規(guī)定的竣工驗收條件的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向港口行政管理部門提出竣工驗收申請，由港口行政管理部門組織相關(guān)部門驗收。”《辦法》將組織驗收主體明確為港口行政管理部門。而《上海市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》第二十條規(guī)定：“建設(shè)工程按設(shè)計文件和建設(shè)工程合同規(guī)定的要求竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織各參建方進(jìn)行建設(shè)工程質(zhì)量竣工驗收，并告知質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)。”該辦法確定的組織驗收主體是建設(shè)單位。《港口工程建設(shè)管理規(guī)定》第九條和第十條對港口工程組織驗收主體作了進(jìn)一步細(xì)分，政府投資的港口工程建設(shè)項目由政府組織竣工驗收；企業(yè)投資的港口工程建設(shè)項目由企業(yè)組織竣工驗收。第四十三條作了進(jìn)一步明確，“前款規(guī)定以外的港口工程建設(shè)項目，屬于政府投資的，由項目單位向所在地港口行政管理部門申請竣工驗收；屬于企業(yè)投資的，由項目單位組織竣工驗收?！边@里的“前款規(guī)定”指的是國家重點水運工程建設(shè)項目由項目單位向省級交通運輸主管部門申請竣工驗收。據(jù)調(diào)研顯示，實踐中的做法與《港口工程建設(shè)管理規(guī)定》的規(guī)定相一致?？梢姟掇k法》在客運站竣工驗收的組織主體上與本市的其他相關(guān)規(guī)章及交通運輸部的相關(guān)部門規(guī)章均存在沖突，也與實踐不符。
??第三，在《港口設(shè)施保安符合證書》的頒發(fā)主體上，《辦法》第十條規(guī)定：“從事國際客運站經(jīng)營的，應(yīng)當(dāng)具備對外開放資格，并依法取得國務(wù)院交通主管部門頒發(fā)的《港口設(shè)施保安符合證書》”；而《中華人民共和國港口設(shè)施保安規(guī)則》第三十八條明確規(guī)定：“省級交通運輸（港口）管理部門參考所在地港口行政管理部門出具的審核意見和相關(guān)港口設(shè)施的實際情況對申請材料進(jìn)行審查。符合保安要求的，頒發(fā)《港口設(shè)施保安符合證書》；不符合保安要求的，不予頒發(fā)并書面說明理由?！笨梢?，交通運輸部已將《港口設(shè)施保安符合證書》的審核權(quán)限下放到省級交通運輸（港口）管理部門，《辦法》在《港口設(shè)施保安符合證書》的頒發(fā)主體的規(guī)定上也應(yīng)作相應(yīng)的調(diào)整。
??第四，在客運站設(shè)施設(shè)備配置、安全檢查、安全運營等方面，《客運碼頭安全管理指南》第四條（安全運營要求）、第五條（安全檢查要求）和第六條（疏散與應(yīng)急）的規(guī)定，相比較《辦法》第七條（建設(shè)和配置標(biāo)準(zhǔn)）、第十二條（應(yīng)急預(yù)案）、第十三條（安全要求）和第十五條（航班票務(wù)信息）的規(guī)定，更為詳細(xì)和全面。
??（2）與配套規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)性
??與配套規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)性即立法與以其為依據(jù)制定的配套性規(guī)范性文件之間的協(xié)調(diào)性。《辦法》的配套性規(guī)范性文件有《上海市水上公共交通客運服務(wù)規(guī)范》、《上海港口客運站進(jìn)站人員行為規(guī)范》、《上海市鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口管理辦法》和《關(guān)于加強上海港港口客運站特殊活動報備工作的通知》等。上述以《辦法》為依據(jù)制定的配套規(guī)范性文件，與《辦法》不存在沖突和不協(xié)調(diào)問題。
??（3）與其他公共政策之間的協(xié)調(diào)性
??公共政策具有適時性和創(chuàng)造性，能夠及時地適應(yīng)變化的社會環(huán)境，反映社會利益的合理訴求。因此，需要評估立法與公共政策之間的協(xié)調(diào)性，保障和調(diào)整合理的社會利益。
??《辦法》的制定和執(zhí)行是為了加強對上海港口客運站的管理，規(guī)范港口客運站的經(jīng)營活動，保護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護(hù)港口客運站的公共安全和秩序，其立法目的與本市公共政策保持一致，因此《辦法》與其他公共政策之間不存在協(xié)調(diào)性問題。
??綜上，《辦法》僅在個別內(nèi)容上與部分相關(guān)同位法之間存在不協(xié)調(diào)性問題，與其他大部分相關(guān)同位法規(guī)定、配套規(guī)范性文件及其他公共政策之間不存在內(nèi)容上的沖突。
??5、立法技術(shù)性評估
??立法技術(shù)性要求在立法過程中既需要科學(xué)、嚴(yán)密的框架設(shè)計，又要求條文表述盡量科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，用語做到規(guī)范統(tǒng)一。立法技術(shù)，對于立法質(zhì)量、立法實施，包括執(zhí)法和守法均有非常直接和重大的影響。
??本次評估將立法技術(shù)指標(biāo)細(xì)分為以下兩項二級指標(biāo)：
??（1）文本結(jié)構(gòu)的完整性
??文本結(jié)構(gòu)的完整性主要是針對《辦法》的基本構(gòu)件合理與否進(jìn)行評估?！掇k法》共二十八條，雖然沒有進(jìn)行編、章、節(jié)的排序，但從內(nèi)容上可以將其文本結(jié)構(gòu)分為以下六個部分：第一部分包括第一條（目的和依據(jù)）和第二條（適用范圍），相當(dāng)于總則；第二部分包括第三條（客運站含義和分類）、第四條（管理部門），是對港口客運站的管理主體和相對人的規(guī)定；第三部分包括第五條到第九條，對客運站規(guī)劃編制、建設(shè)規(guī)范、建設(shè)和配置標(biāo)準(zhǔn)、安全評價、試運行和竣工驗收等港口客運站建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了具體規(guī)定；第四部分包括第十條到第二十五條，對客運站經(jīng)營許可、船舶停靠禁止、應(yīng)急預(yù)案、安全要求、票務(wù)代理、航班票務(wù)信息、客船延誤和停止航行的處理、危險物品安全檢查、設(shè)施和設(shè)備安全檢查、服務(wù)規(guī)范、客運站內(nèi)行為規(guī)范、聯(lián)合檢驗客票制度、特殊活動報備、客運統(tǒng)計、暫停運營和撤銷客運站等港口客運站經(jīng)營管理的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了具體規(guī)定；第五部分是法律責(zé)任，即第二十六條，規(guī)定了對港口客運站經(jīng)營人違反本《辦法》行為的具體行政處罰措施；上述第二部分至第五部分相當(dāng)于分則。第六部分包括第二十七條（鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口的管理）和第二十八條（施行日期），相當(dāng)于附則。
??從整體上來看，《辦法》文本結(jié)構(gòu)完整，基本能從條文內(nèi)容的先后順序中尋找到其依次展開的內(nèi)在邏輯層次，行為模式與法律后果得到對應(yīng)設(shè)定。
??從具體法律規(guī)則來看，《辦法》的規(guī)定科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，為今后可能出現(xiàn)的情勢預(yù)留了適用空間。例如《辦法》第三條第二款（客運站分類）的規(guī)定：“客運站分為以下五類：（一）為航行國際航線的客船提供服務(wù)的國際客運站；（二）為航行省際、崇明三島航線的客船提供服務(wù)的省際客運站和陸島客運站（以下統(tǒng)稱為國內(nèi)客運站）；（三）為航行市內(nèi)航線的游覽船提供服務(wù)的水上游覽客運站；（四）為航行于本市范圍內(nèi)江河兩岸間的客船提供服務(wù)的城市渡口客運站；（五）國務(wù)院交通主管部門和市政府確定的其他形式的客運站?！痹摰谖屙椣刀档讞l款，可為游艇碼頭等新型客運站將來納入《辦法》調(diào)整范圍提供法律依據(jù)。
??（2）立法語言的準(zhǔn)確性
??立法語言的準(zhǔn)確性，即立法中法律用語具有內(nèi)在邏輯的嚴(yán)密性和表達(dá)的準(zhǔn)確性，不存在概念之間矛盾、前后不一致、語言使用不規(guī)范等情況。
??《辦法》對立法目的與立法依據(jù)的表述規(guī)范，引用法律名稱的表述準(zhǔn)確，對定義條款、基本概念、專業(yè)術(shù)語、管理部門等的表述基本準(zhǔn)確，數(shù)字、標(biāo)點符號等的使用規(guī)范，總體上立法語言準(zhǔn)確規(guī)范，在語言邏輯和內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面也不存在相互矛盾和沖突的問題。
??綜上，在文本結(jié)構(gòu)方面，《辦法》的名稱準(zhǔn)確、明了，形式恰當(dāng)，其體例結(jié)構(gòu)安排經(jīng)過了細(xì)密的思考與斟酌，邏輯結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、謹(jǐn)慎，具有恰當(dāng)、準(zhǔn)確和規(guī)范的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。在文字表達(dá)方面，《辦法》基本符合規(guī)范要求，條款內(nèi)容表述準(zhǔn)確、規(guī)范，語言簡明扼要，相關(guān)法律術(shù)語、概念較嚴(yán)謹(jǐn)，標(biāo)點符號的用法和數(shù)字的表達(dá)亦規(guī)范、無誤。無論是從文本結(jié)構(gòu)，還是從立法語言來看，《辦法》立法技術(shù)都較為成熟。
??6、實效性評估
??實效性，是指法律文件在具體實施過程中所帶來的社會效果，即設(shè)計的制度在實施中的實現(xiàn)程度。
??本次評估將立法實效性指標(biāo)細(xì)分為以下兩項二級指標(biāo)：
??（1）行政執(zhí)法的有效性評估
??行政執(zhí)法的目的是為了實現(xiàn)立法意圖，保障立法規(guī)定在現(xiàn)實生活中得以實現(xiàn)。行政執(zhí)法的有效性，既能反映立法規(guī)定實施的情況，也能反映立法的質(zhì)量與水平。綜合走訪調(diào)研、問卷分析、專家訪談等了解的情況，行政管理部門保障《辦法》規(guī)定在現(xiàn)實生活中得以實現(xiàn)的力度較大，執(zhí)法成效較為明顯。例如，行政管理部門在2017年、2018年依據(jù)《辦法》第二十六條第三款，對上海港國際客運中心開發(fā)有限公司違反第二十二條第一款，未按規(guī)定向港口行政管理部門報備活動，分別處以罰款2000元。自此之后，類似事件再無發(fā)生。
??（2）守法的有效性評估
??守法有效性是指在沒有采取任何強制手段的情況下公民自覺守法的表現(xiàn)情況。守法有效性側(cè)面反映了法律制定的科學(xué)性、合理性以及易操作性等內(nèi)容。如果每一個法律規(guī)范都要借助于執(zhí)法活動才能實現(xiàn)，法律制度的實現(xiàn)必然是低效的。結(jié)合調(diào)研、走訪等各方面情況看，港口客運站經(jīng)營人、建設(shè)人等單位自覺守法的意識較強，能夠較好地自覺遵守《辦法》的有關(guān)規(guī)定，較少存在違法現(xiàn)象。相對而言，乘客存在一些不守法的現(xiàn)象，如輪渡客運站乘客候船期間不顧客運站提醒在碼頭做出奔跑、拍照等危險行為。
??7、成本收益評估
??成本收益評估主要是通過立法的經(jīng)濟(jì)分析，考察立法所涉及的政府規(guī)制是否符合比例原則。該原則強調(diào)目標(biāo)與手段的“相稱”，強調(diào)公權(quán)力干預(yù)的適當(dāng)性、必要性和均衡性。
??本次評估將成本收益評估指標(biāo)細(xì)分為以下三項二級指標(biāo)：
??（1）經(jīng)濟(jì)效益性評估
??1）收益
??《辦法》第八條、第九條、第十三條、第十七條、第十八條、第二十二條包含了預(yù)防性的安全措施，比如建設(shè)階段的安全預(yù)評價制度、試運行和竣工驗收、運營階段的安全現(xiàn)狀評價、設(shè)施和設(shè)備安全檢查、危險品安全檢查、特殊活動報備；第十二條涉及事故發(fā)生時的應(yīng)急措施，比如應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急演練；第十六條涉及客船延誤或停航后履行告知、退換票、疏散乘客、誤工證明等，這些措施對保護(hù)乘客的生命財產(chǎn)安全起到了非常有效的作用。評估組調(diào)研正值新冠疫情期間，經(jīng)實地走訪了解到客運站運營單位針對疫情防控要求都配備了相應(yīng)的測溫、消毒、檢查人員以及隔離場地，對疫情防控的要求能夠嚴(yán)格執(zhí)行?？瓦\站與市碼頭管理中心、海事局、公安、消防、衛(wèi)生檢疫部門保持緊密聯(lián)系，管理部門能夠根據(jù)要求定期或不定期開展運營安全監(jiān)督檢查，從近幾年客運站的事故率來看，未發(fā)生等級以上事故，《辦法》所構(gòu)筑的安全管理規(guī)范起到了重要作用。
??2）成本
??對于上述提及的《辦法》中的預(yù)防性安全措施條款，雖能夠給港口客運站的平穩(wěn)有序運營帶來收益，但在執(zhí)法、守法過程中將產(chǎn)生額外成本。比如安全預(yù)評價制度、試運行和竣工驗收、運營階段的安全現(xiàn)狀評價以及設(shè)施和設(shè)備安全檢查等環(huán)節(jié)，需要組織相關(guān)專家或市碼頭管理中心、海事局等行政執(zhí)法單位的人員對港口客運站的建設(shè)、運營情況進(jìn)行評估；比如應(yīng)急措施，包括應(yīng)急預(yù)案的制定以及定期或不定期展開的應(yīng)急演練，需要相關(guān)人員并耗費一定時間、精力組織演練活動；比如第二十二條關(guān)于特殊活動報備的規(guī)定、第十條關(guān)于港口經(jīng)營許可證、《港口設(shè)施保安符合證書》和第十四條關(guān)于水路運輸服務(wù)許可證書的資質(zhì)獲?。ìF(xiàn)已改為報備制）等資質(zhì)審批和報備的規(guī)定，也會在一定程度上消耗行政資源。
??綜上所述，對比《辦法》的收益與成本，收益明顯大于成本，收益主要體現(xiàn)在《辦法》對客運站應(yīng)該履行的安全職責(zé)做了較為全面的規(guī)定，充分保障了乘客的安全需求，成本主要體現(xiàn)在《辦法》的部分條款在執(zhí)行過程中需要進(jìn)行額外的制定方案、評估等程序與流程，而這些流程需要港口客運站經(jīng)營人投入人力、資金或相關(guān)行政執(zhí)法部門消耗的行政資源。
??（2）最小化損害性評估
??《辦法》的規(guī)定符合最小化損害原則，用最少的資源消耗，保障乘客和客運站的安全。具體表現(xiàn)如下：
??一是《辦法》第十一條“在客運站內(nèi)禁止停靠運輸危險貨物船舶”的規(guī)定。雖然該條規(guī)定可能導(dǎo)致危險品運輸可?？康拇a頭減少、航程變長或限制在特殊時段進(jìn)行運輸，而危險品的運輸需求是存在的，因此該條規(guī)定可能增加危險品運輸?shù)馁Y源消耗。但是該條規(guī)定也同時在很大程度上避免了因危險品管理不善可能導(dǎo)致的乘客生命安全威脅。
??二是客運站針對乘客的危險物品安全檢查的規(guī)定。雖然需要配備各種安全設(shè)備以及相應(yīng)的安保人員，且在一定程度上可能降低客運站客流通行速度，但這是為了保障客運站和乘客的生命安全采取的預(yù)防措施，必不可少。
??三是客運站應(yīng)急演練的規(guī)定。調(diào)研中，評估組了解到客運站每個月都有不同主題的應(yīng)急演練項目，演練內(nèi)容需要接受監(jiān)督。這種對可能發(fā)生事故的預(yù)防性演習(xí)的目的正是為了保障人民生命和財產(chǎn)安全。
??（3）政策兼顧性評估
??《辦法》的實施與現(xiàn)行的財政資源、立法資源與國民經(jīng)濟(jì)狀況基本相符。從財政資源的角度來說，《辦法》體現(xiàn)了明確相關(guān)部門職責(zé)、防范安全事故的立法傾向，這有利于港口客運站的安全高效運行，降低了隱性成本消耗，從而減少了財政資源的投入；從立法資源的角度來說，《辦法》的制定既遵循了《中華人民共和國港口法》和《上海港口條例》等法律、法規(guī)，同時又結(jié)合了本市實際?！掇k法》公布后的十年來一直有效實施并未耗費過多的立法資源；從上海市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的角度來看，有效預(yù)防了客運站安全事故的發(fā)生，公共交通屬性的客運站和水上旅游屬性的客運站給了市民更多的出行和旅行體驗，極大地豐富了人們的交通和文化生活，黃浦江的岸線規(guī)劃和濱江道貫通等工程的實施，促進(jìn)了浦江環(huán)境的整治，也給客運事業(yè)帶來了新的機(jī)遇，實現(xiàn)了社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。整體來講，《辦法》符合政策兼顧性評估的基本要求。
??8、認(rèn)同度評估
??認(rèn)同度的評估依據(jù)主要是通過走訪調(diào)研、座談會、調(diào)查問卷（分別為單位問卷和公眾問卷）獲取的。
??本次評估將立法認(rèn)同度指標(biāo)細(xì)分為以下四項二級指標(biāo)：
??（1）對立法基本情況的知曉程度
??立法所調(diào)整的法律關(guān)系主體只有對立法規(guī)定有所了解，才有可能按照立法的要求來規(guī)范自己的行為。因此，對立法的知曉程度，可以從一個側(cè)面判斷立法的實現(xiàn)程度。
??調(diào)查結(jié)果顯示：《辦法》的行政相對人及管理部門對立法基本情況的知曉程度非常高。實地走訪調(diào)研過程中，客運站經(jīng)營人均能夠遵照《辦法》要求履行相關(guān)義務(wù)。這一點從單位調(diào)查問卷結(jié)果可以得出，“熟悉”、“了解”、“聽說過”《辦法》的單位達(dá)100%。個人調(diào)查問卷中，“熟悉”、“了解”、“聽說過”《辦法》的個人占45.37%，公眾對《辦法》的知曉程度一般，這與《辦法》針對的主要是港口客運站經(jīng)營人、承運人，而非特別針對公眾個人。
??（2）對立法相關(guān)規(guī)定的認(rèn)可度
??認(rèn)可度，是指公眾、尤其是立法所調(diào)整的法律關(guān)系主體對立法規(guī)定的認(rèn)可和信任程度。當(dāng)各方主體對立法規(guī)定持認(rèn)可態(tài)度時，不僅會自覺守法，還會積極地維護(hù)立法的實施，推動立法目的的實現(xiàn)。這時，立法目的實現(xiàn)的可能性就較大；反之，當(dāng)各方主體抱有抵觸情緒時，立法實施的阻力就會增加，立法實施的成本也會增加。
??調(diào)查結(jié)果顯示，單位和公眾對立法的認(rèn)可度非常高。調(diào)查問卷中，雖公眾對《辦法》的知曉程度一般，但公眾對于《辦法》的相關(guān)規(guī)定有很高的認(rèn)可度，98.59%的單位和98.21%的公眾選擇了“愿意自覺遵守《辦法》的有關(guān)規(guī)定”。此外，91.54%的單位認(rèn)為《辦法》規(guī)定的行政處罰條款合理；80.28%的單位認(rèn)為《辦法》沒有必要修改和調(diào)整相關(guān)條款。以上數(shù)據(jù)反映了《辦法》在單位和公眾心目中的高認(rèn)可度。
??（3）對執(zhí)法效果的評價
??執(zhí)法效果評價是指對行政執(zhí)法行為所產(chǎn)生效果的評價，既包括行政管理相對人的評價，也包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的自我評價以及社會公眾的評價。
??調(diào)查結(jié)果顯示，單位和公眾個人均對執(zhí)法效果表示了較高的認(rèn)可。單位問卷中，80%以上的單位認(rèn)為《辦法》各個方面落實情況較好；82.86%的單位認(rèn)為港口客運站建設(shè)安全評價執(zhí)行情況和應(yīng)急管理的實施效果好；80%的單位認(rèn)為港口客運站的安全檢查的執(zhí)行情況好。
??公眾問卷中，62.99%的公眾對上海港口客運站的服務(wù)表示“非常滿意”和“比較滿意”；95.75%的公眾表示愿意配合安全檢查。61.49%的公眾沒有遇到過客船延誤或臨時停航的情況；82.09%的公眾沒有遇到過港口客運站發(fā)生安全方面事件，說明客運站的運行平穩(wěn)，發(fā)生異常事件概率較小。
??（4）對自我守法情況的評價
??自我守法是指公眾、尤其是立法所調(diào)整的法律關(guān)系主體，對自身是否能夠?qū)⒘⒎ㄖ械南嚓P(guān)規(guī)定內(nèi)化為自覺行為的評價。如果能夠做到自覺內(nèi)化，則說明該立法的社會認(rèn)同度高。
??調(diào)查結(jié)果顯示，98.59%的單位和98.21%的公眾選擇“愿意”自覺遵守《辦法》的有關(guān)規(guī)定，反映了良好的自我守法意識，《辦法》的社會認(rèn)同度高。
??四、評估結(jié)論和建議
??（一）評估結(jié)論
??依照指標(biāo)體系對《辦法》進(jìn)行全面評估，總體評估結(jié)果顯示《辦法》的立法質(zhì)量較高，立法執(zhí)行情況較好，有較好的實施效果。
??1、制度規(guī)范性角度?！掇k法》不存在違反上位法規(guī)定及相關(guān)法律精神、法律原則的情況，基本符合現(xiàn)實的合理性，有較強的科學(xué)性，與相關(guān)同位法、配套規(guī)范性文件以及其他公共政策之間總體上不存在沖突，文本結(jié)構(gòu)完整，立法語言準(zhǔn)確規(guī)范。但部分條文存在與現(xiàn)實不適應(yīng)的情況，或存在可操作性、協(xié)調(diào)性的些許問題，需進(jìn)行適時調(diào)整以提高《辦法》的制度規(guī)范性。
??2、實施有效性角度。《辦法》自實施以來，行政管理部門的行政執(zhí)法、行政管理相對人的守法以及管理制度的落實都得到較好的實現(xiàn)，實施過程基本滿足信息完備性、經(jīng)濟(jì)效益性、最小化損害性和政策兼顧性的要求，收益明顯大于成本，實施中所涉及的行政管理部門、行政管理相對人以及公眾對《辦法》有較好的知曉度和較高的認(rèn)可度。
??（二）評估建議：建議適時啟動《辦法》的修訂工作
??由評估結(jié)論可知，《辦法》的制度規(guī)范性、實施有效性均有較好的表現(xiàn)，且在現(xiàn)實中存在繼續(xù)管理港口客運站活動的需求，因此《辦法》應(yīng)該保留。但隨著社會環(huán)境、政策環(huán)境的變化，個別條款出現(xiàn)與其他法律規(guī)定不協(xié)調(diào)或不能體現(xiàn)新形勢變化產(chǎn)生的新要求等問題，需要對《辦法》進(jìn)行修訂，保證《辦法》實施的持續(xù)有效。綜上所述，本次評估對《辦法》的評估建議為“適時啟動《辦法》的修訂工作”，需要通過立法修訂予以吸納完善的內(nèi)容，主要是伴隨著行業(yè)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步以及管理理念的改變而出現(xiàn)的新要求、新事物和新理念，具體評估建議如下：
??1、體現(xiàn)“放管服”的管理理念
??在國務(wù)院提出全面深化“放管服”改革的要求中，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)已成為優(yōu)化營商環(huán)境的重要手段，采取了逐一制定出臺直接取消審批、審批改為備案等一系列措施。在此過程中，《辦法》第十四條關(guān)于從事票務(wù)代理的需依法取得水路運輸服務(wù)許可證書的審批制規(guī)定，已在“放管服”改革中調(diào)整為備案制。在《辦法》中應(yīng)予以相應(yīng)調(diào)整，以認(rèn)真貫徹中央和本市各項決策部署，充分體現(xiàn)“放管服”的管理理念。
??2、提高部分條款的現(xiàn)實適用性
??《辦法》的立法目的為規(guī)范港口客運站的經(jīng)營活動，但由于落實難度、執(zhí)法和守法的經(jīng)濟(jì)效益等原因，可能導(dǎo)致《辦法》部分條款在現(xiàn)實實施過程中無法或難以落實，例如第二十一條第一款關(guān)于《客船載客人數(shù)港航確認(rèn)單》的規(guī)定實踐中已不再適用、第二十二條第一款關(guān)于特殊活動報備的規(guī)定無明確定義難以落實。
??因此，應(yīng)對這類情況進(jìn)行補充調(diào)研，充分聽取港口客運站一線管理人員的意見，依據(jù)現(xiàn)實情況進(jìn)行調(diào)整，例如取消第二十一條第一款關(guān)于《客船載客人數(shù)港航確認(rèn)單》的規(guī)定；關(guān)于第二十二條第一款規(guī)定，可在相應(yīng)細(xì)則中將聚集人數(shù)和室外公共場所人群密度作為人流聚集的評判指標(biāo)。
??3、體現(xiàn)立法的前瞻性理念
??法律法規(guī)本身不可避免存在一定的滯后性，在其制定或修訂后一段時間又將出現(xiàn)滯后于現(xiàn)行法律法規(guī)或無法滿足新形勢發(fā)展需求的情況。因此，為充分利用立法資源，使《辦法》的修訂能夠持續(xù)準(zhǔn)確、平穩(wěn)地指導(dǎo)港口客運站活動，避免短期內(nèi)因新形勢、新要求影響《辦法》的執(zhí)行效果或重新修訂而浪費立法資源，在修訂《辦法》時應(yīng)保持適度前瞻性，納入部分對綠色環(huán)保、安全管理等領(lǐng)域的最新規(guī)定與發(fā)展動態(tài)。例如在綠色、環(huán)保方面增加關(guān)于船舶污染物接收、清潔能源或新能源使用等港航領(lǐng)域綠色發(fā)展的相關(guān)規(guī)定，例如在安全經(jīng)營方面增加關(guān)于“安全生產(chǎn)責(zé)任險”的經(jīng)營要求。此外，還應(yīng)關(guān)注新技術(shù)發(fā)展，對可能廣泛應(yīng)用于港口客運站中的新技術(shù)（例如“人臉識別”等生物識別技術(shù)）進(jìn)行評估，評估為需要納入的，在《辦法》或相關(guān)細(xì)則中修改或補充關(guān)于新技術(shù)的應(yīng)用、使用規(guī)范的相關(guān)條款。
??4、增加適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展的條款
??隨著交通工具的不斷創(chuàng)新與民眾出行模式的改變，電動平衡車、踏板車等
??新型助力代步工具已越來越多地出現(xiàn)在公共道路以及各類公共交通工具中，帶來不容忽視的安全隱患問題。因此，在《辦法》中應(yīng)補充對于在客運站內(nèi)使用這類新型交通工具的活動的限制性條款，規(guī)范乘客在客運站內(nèi)的活動，以避免安全事故的發(fā)生。
??5、進(jìn)一步提高《辦法》的協(xié)調(diào)性與表述準(zhǔn)確性
??（1）審查與現(xiàn)行其他相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性?！掇k法》實施至今的十余年間，我國的法律法規(guī)體系不斷演變與完善，法律環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了較大的變化，《辦法》中的部分條款與其他修訂后的法律法規(guī)存在不協(xié)調(diào)的情況。例如《港口工程建設(shè)管理規(guī)定》已取消了關(guān)于試運行的相關(guān)規(guī)定，而《辦法》第九條第一款仍強制要求在港口客運站工程完工后進(jìn)行試運行，可能造成實踐中的分歧和《辦法》適用效果上的不確定；同時，第九條第二款關(guān)于竣工驗收義務(wù)主體的規(guī)定與《上海市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》、《港口工程建設(shè)管理規(guī)定》的規(guī)定存在沖突，且與實踐做法不符。如以上存在的不協(xié)調(diào)性問題，均需要重新尋找現(xiàn)行的、合適的法律法規(guī)為依據(jù)、參考，結(jié)合現(xiàn)實中的實際做法，在《辦法》中予以相應(yīng)的調(diào)整。
??（2）修訂因外部環(huán)境變化而不適用的表述?！掇k法》的立法技術(shù)性總體評價較好，立法語言有較高的準(zhǔn)確性，但隨時代發(fā)展演變，《辦法》執(zhí)法的外部環(huán)境勢必也進(jìn)行一定的調(diào)整和優(yōu)化，因此《辦法》中的表述也應(yīng)做出相應(yīng)的調(diào)整，以符合當(dāng)前社會大眾的普遍認(rèn)知，以避免執(zhí)法、守法過程中可能產(chǎn)生的誤解。例如《辦法》第四條第三款中“海關(guān)、檢驗檢疫”的表述已不符合實際，第十條第一款《港口設(shè)施保安符合證書》的頒發(fā)主體已發(fā)生變更，均需要做出相應(yīng)調(diào)整。
??針對以上建議，本次評估對每一條文存在的問題與修訂建議進(jìn)行梳理，為清晰展示，列明如下：
??條文問題清單
序 | 存在問題 | 修訂建議 |
1 | 第四條（管理部門） 本條第三款中“海關(guān)、檢驗檢疫”的提法已不符合現(xiàn)實。 | 建議將本條第三款中的“海關(guān)、檢驗檢疫”調(diào)整為“海關(guān)”。 |
2 | 第九條（試運行和竣工驗收） （1）本條第一款與《港口工程建設(shè)管理規(guī)定》對竣工驗收之前試運行的要求不一致，可能造成實踐中的分歧和《辦法》適用效果上的不確定。 （2）本條第二款中將組織驗收主體明確為港口行政管理部門，與《上海市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》、《港口工程建設(shè)管理規(guī)定》的規(guī)定存在沖突，且與實踐做法不符。 | （1）建議將第一款修訂為“客運站建設(shè)工程完工后，按照設(shè)計要求需要進(jìn)行試運行經(jīng)營的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行試運行”。 （2）建議取消第二款中將試運行作為竣工驗收前置條件的規(guī)定。 （3）建議參照《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第16條、第49條規(guī)定，參考《港口工程建設(shè)管理規(guī)定》第9條、第10條、第43條規(guī)定調(diào)整竣工驗收義務(wù)主體，將第二款修改為“客運站建設(shè)工程完成，并具備國家規(guī)定的竣工驗收條件的，屬于政府投資的，由建設(shè)單位向港口行政管理部門提出竣工驗收申請，由港口行政管理部門組織相關(guān)部門驗收；屬于企業(yè)投資的，由建設(shè)單位組織竣工驗收，報港口行政管理部門備案?！?。 |
3 | 第十條（經(jīng)營許可） 本條第一款規(guī)定《港口設(shè)施保安符合證書》的頒發(fā)主體已發(fā)生變更。 | 建議將本條第一款中《港口設(shè)施保安符合證書》的頒發(fā)主體“國務(wù)院交通主管部門”調(diào)整為“省級交通運輸（港口）管理部門”。 |
4 | 第十四條（票務(wù)代理） 本條“應(yīng)當(dāng)取得水路運輸服務(wù)許可證書”的規(guī)定與2017年修訂的《國內(nèi)水路運輸管理條例》第三十條“船舶代理、水路旅客運輸代理業(yè)務(wù)的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)自企業(yè)設(shè)立登記之日起15個工作日內(nèi)，向所在地設(shè)區(qū)的市級人民政府負(fù)責(zé)水路運輸管理的部門備案?！钡囊?guī)定不一致，未能及時體現(xiàn)行政職能的放管服變革。 | 建議將第十四條修訂為“客運站經(jīng)營人需要從事票務(wù)代理的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行備案”。 |
5 | 第二十條（客運站內(nèi)行為規(guī)范） （1）本條第三款中“駕駛非機(jī)動車和兩輪摩托車的，應(yīng)當(dāng)下車推行”的規(guī)定難以落實。 （2）未能防范平衡車等新型助力代步工具在客運站的使用中可能存在的安全隱患。 | 建議增加“禁止在客運站內(nèi)使用平衡車、滑板、踏板車、溜冰鞋等助力代步工具（殘疾人輪椅車、嬰童車除外）”的規(guī)定。 |
6 | 第二十一條（聯(lián)合檢驗客票制度） 第一款的《客船載客人數(shù)港航確認(rèn)單》實踐中已不再適用。 | 建議刪除第二十一條第一款的規(guī)定，取消客運站經(jīng)營人和承運人在《客船載客人數(shù)港航確認(rèn)單》簽字確認(rèn)的要求。 |
7 | 第二十二條（特殊活動報備） 本條第一款規(guī)定及《通知》中均未明確關(guān)于“人流集聚”的定義，導(dǎo)致存在過度執(zhí)法的問題，增加額外的執(zhí)法成本。 | 建議在相關(guān)操作性文件中對人流聚集的評判指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化。 |
8 | 補充：前瞻性條款 《辦法》修訂應(yīng)體現(xiàn)與改革發(fā)展的同步性，并保持一定的前瞻性，以確保與未來的社會發(fā)展相適應(yīng)。 | （1）綠色、環(huán)保方面，建議對港口客運站經(jīng)營人新增“應(yīng)當(dāng)落實船舶污染物接收設(shè)施配置責(zé)任”、“應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用清潔能源或新能源的設(shè)施設(shè)備”、“應(yīng)當(dāng)為使用岸電等清潔能源或新能源的船舶提供優(yōu)先靠泊服務(wù)”等經(jīng)營要求。 （2）安全經(jīng)營方面，建議對港口客運站經(jīng)營人新增“應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定投保安全生產(chǎn)責(zé)任險”的經(jīng)營要求。 |