??摘 要
??2001年9月14日，上海市人民政府發(fā)布了《上海市管線工程規(guī)劃管理辦法》（以下簡稱《辦法》），并于2001年11月1日正式施行?！掇k法》為上海市城市管線工程規(guī)劃管理提供了法律依據(jù)，促進了上海市管線工程規(guī)劃管理的規(guī)范化。《辦法》目前已經(jīng)實施19年，雖然2016年經(jīng)過修正，但隨著時代的發(fā)展，上海市城市建設水平的要求越來越高，對關(guān)涉城市建設水平的管線工程規(guī)劃的要求也大幅提高。《辦法》在實施過程中已經(jīng)出現(xiàn)一些與新的形勢不相適應的問題，有必要進一步修正。為了更好的開展修訂工作，根據(jù)《上海市規(guī)章立法后評估辦法》，需要對《辦法》的制度規(guī)范性和實施效果進行評估，以便為修訂提供充分的參考和可靠的依據(jù)，增強立法的科學性。因此，上海市規(guī)劃與自然資源局組織開展了《辦法》的立法后評估工作。
??本次評估，對市區(qū)相關(guān)行政管理部門，以及管線工程建設單位、管線測繪單位等行政相對人進行了訪談，制作發(fā)放了分別以行政機關(guān)、行政相對人和公眾為對象的調(diào)查問卷，并與杭州、南京、武漢等其他城市管線工程規(guī)劃管理的立法進行了比較，從制度規(guī)范性和實施效果等方面對《辦法》進行了深入評估，在此基礎上形成了評估報告。
??本次《辦法》的立法評估，采用了7項一級指標，21項二級指標。7個一級指標，包含合法性和立法技術(shù)等2個靜態(tài)型指標，以及合理性、科學性、協(xié)調(diào)性、實效性和認同度等5個動靜態(tài)兼具的評估指標。
??經(jīng)評估，得出總體性評估結(jié)論為：較好。在立法目的實現(xiàn)方面，《辦法》在客觀上對本市管線工程建設的規(guī)劃具有較好的規(guī)范作用，基本實現(xiàn)了出臺時的立法目的。在主要規(guī)定落實方面，管線專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃和詳細規(guī)劃管理、道路管線規(guī)劃控制、架空線設置的規(guī)劃要求、管線技術(shù)標準、建設條件限制的處理、選址意見書和建設用地規(guī)劃許可、地下管線竣工圖編制、規(guī)劃驗收和竣工檔案報送等制度設計落實情況較好，道路管線位置的規(guī)劃安排、地下管線的交叉處理、架空線的規(guī)劃控制、管線通過橋梁和隧道的要求、規(guī)劃的協(xié)調(diào)、建設工程規(guī)劃許可、管線的放樣復檢和跟蹤測量等制度設計，由于各種原因與現(xiàn)狀存在一定程序的差異。在促進社會管理規(guī)范化方面，《辦法》對本市的社會管理、城市安全運行產(chǎn)生了積極的作用，因此，《辦法》的總體社會認可度也比較高。
??同時，從具體評估指標來看，《辦法》具有合法性，在合理性上，符合正當性和平等性，但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，在立法的適應性方面已不完全符合當前工作實際。在協(xié)調(diào)性上，《辦法》與同位法和公共政策相互協(xié)調(diào)，但與近期新制定的一些規(guī)范性文件有不一致的地方。在專業(yè)性上，《辦法》的一些規(guī)定已滯后于實際工作的需求，同時，《辦法》的某些規(guī)定較為原則，可操作性有一定欠缺。在立法技術(shù)上，《辦法》基本做到了結(jié)構(gòu)完整、語言準確，但在法律責任方面有待進一步強化，在相關(guān)概念界定方面有待與時俱進。此外，《辦法》在執(zhí)法的有效性上有待加強。
??基于評估結(jié)論，建議適時啟動《辦法》的修訂程序，重點增強立法的適應性、協(xié)調(diào)性、專業(yè)性、可操作性以及執(zhí)法的有效性，促進《辦法》的完善和有效實施。
??引言
??市政管線是重要的基礎設施，與社會生產(chǎn)、人民生活息息相關(guān)，屬于社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎性資源網(wǎng)絡體系之一。如何有效進行管線工程規(guī)劃管理，對城市的發(fā)展至關(guān)重要。為了加強城市管線工程規(guī)劃的管理，完善城市基礎設施，上海市人民政府于2001年9月14日發(fā)布了《上海市管線工程規(guī)劃管理辦法》（以下簡稱《辦法》），并于2001年11月1日正式施行?！掇k法》對管線工程進行了界定，對管線工程規(guī)劃的管理部門、管線工程的建設原則、管線工程的規(guī)劃編制、道路管線和架空線的規(guī)劃控制、管線工程的許可、地下管線的跟測、管線工程規(guī)劃的驗收等做出了規(guī)定，為上海市管線工程規(guī)劃管理提供了法律依據(jù)，促進了上海市管線工程規(guī)劃管理的規(guī)范化。
??《辦法》目前已經(jīng)實施19年，雖然2016年經(jīng)過修正，但隨著時代的發(fā)展，上海市城市建設水平的要求越來越高，對關(guān)涉城市建設水平的管線工程規(guī)劃要求也隨之大幅提高?！掇k法》在實施過程中已經(jīng)出現(xiàn)一些與新的形勢不相適應的問題，為了更好地推動本市管線規(guī)劃管理相關(guān)工作，根據(jù)《上海市規(guī)章立法后評估辦法》，上海市規(guī)劃與自然資源局組織開展了立法后評估工作，以對《辦法》的制度規(guī)范性和實施效果進行評估，為《辦法》后續(xù)的存改廢提供充分的參考和可靠的依據(jù)，增強立法的科學性。
??一、評估工作概況
??（一）評估計劃與進度
??評估工作主要分為以下幾個階段進行：一、部署階段。2020年4月，制定統(tǒng)一的評估工作方案和相關(guān)調(diào)查問卷，完成評估的準備和部署工作；二、調(diào)研階段。2020年5月-6月，根據(jù)評估工作方案，通過實地考察、召開座談會、專題調(diào)研、調(diào)查問卷、邀請專家評估等多種方式，開展調(diào)研工作。三、分析和撰寫報告階段。2020年7月-8月，以目前理論界對立法后評估的相關(guān)研究成果為依據(jù)，對調(diào)研資料進行匯總、梳理、分析，在此基礎上，起草完成報告初稿；四、審核、提交報告階段。2020年9月上旬，報告初稿提聽取意見，并根據(jù)聽取意見情況，結(jié)合管線工程規(guī)劃管理的最新形勢和要求，修改形成報告終稿。
??（二）評估方法
??本次評估主要采用了以下5種評估方式：
??1.召開座談會
??組織市區(qū)相關(guān)行政主管部門，相關(guān)建設單位和測繪單位座談，了解對《辦法》的看法及實施情況，存在的問題以及對今后修訂立法的建議。
??2.問卷調(diào)查
??以相關(guān)行政管理機關(guān)、行政相對人及社會公眾為對象，制作并發(fā)放了城市管線規(guī)劃管理的調(diào)查問卷，了解各類主體對《辦法》的知曉度，對《辦法》立法質(zhì)量和實施效果等的評價。
??3.立法比較分析
??將《辦法》與上位法、同位階相關(guān)法比較，分析其合法性、協(xié)調(diào)性，并與杭州、南京、武漢等其他地區(qū)城市管線工程規(guī)劃管理的立法進行比較，分析其合理性、專業(yè)性、可操作性等。
??4.典型案例分析
??收集城市管線規(guī)劃管理的典型案例，分析《辦法》的執(zhí)法守法情況以及對本市管線規(guī)劃管理帶來的實際影響。
??5.文獻研究
??對《辦法》實施以來相關(guān)的政策、文件、報告、資料進行詳細的梳理和分析，將實證研究中的發(fā)現(xiàn)與上述資料進行對照，以增強評估的說服力。
??二、評估內(nèi)容
??（一）總體評估
??在專題調(diào)研、專家座談、問卷調(diào)查的基礎上，經(jīng)過充分討論后一致認為，《辦法》的立法理念符合立法當時的需要，并具有一定的前瞻性，實施二十年以來，基本實現(xiàn)了《辦法》加強本市管線工程建設的規(guī)劃管理，完善城市基礎設施的立法目的，《辦法》立法及其實施情況的總體評估結(jié)論為“較好”。具體包括：
??1.關(guān)于立法目的的實現(xiàn)程度
??《辦法》立法目的是加強本市管線工程建設的規(guī)劃管理，完善城市基礎設施。從調(diào)查問卷的結(jié)果看，除40.72%的受訪者表示不清楚之外，有2.9%的受訪者認為《辦法》的立法目的得以完全實現(xiàn)，有47.56%的受訪者認為基本實現(xiàn)，僅有8.8%受訪者認為，《辦法》的立法目的沒有實現(xiàn)。從專題訪談和實務部門座談的情況來看，參會單位等都認為，從整體上講，《辦法》在客觀上對本市關(guān)鍵工程建設的規(guī)劃具有較好的規(guī)范作用，基本實現(xiàn)了出臺時的立法目的，但同時也存在與新工作環(huán)境和要求相匹配、部分操作層面做法有待加強等不足。
??綜合來看，《辦法》立法目的實現(xiàn)程度好于基本實現(xiàn)，但是尚未完全實現(xiàn)，處于基本實現(xiàn)與完全實現(xiàn)之間的狀態(tài)。因此其評估結(jié)果以“較好”為宜。
??2.關(guān)于主要規(guī)定的落實情況
??為了確保本市管線工程建設規(guī)劃的制度化、規(guī)范化和有序化，《辦法》就管線工程建設規(guī)劃，規(guī)定了覆蓋全生命周期的閉環(huán)式管理制度。
??（1）規(guī)劃許可制度?！掇k法》規(guī)定了建設項目選址意見書和建設用地規(guī)劃許可制度、建設工程規(guī)劃許可制度、掘路審批制度、放樣復檢制度、規(guī)劃竣工驗收、竣工檔案報送等許可制度。
??從調(diào)研情況來看，這些許可制度為本市管線工程建設規(guī)劃提供了堅實的管理基礎，在未來本市管線工程建設規(guī)劃管理工作中，仍然有繼續(xù)保留和持續(xù)推進的必要，但在簡化手續(xù)、優(yōu)化程序、提升管理效率，強化執(zhí)法效果等方面也存在完善空間。
??（2）規(guī)劃配套管理制度?！掇k法》規(guī)定了管線專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃和詳細規(guī)劃管理、道路管線規(guī)劃控制管理、道路管線位置的規(guī)劃安排管理、地下管線交叉處理管理、架空線的規(guī)劃控制管理、架空線設置的規(guī)劃管理、管線通過橋梁和隧道的規(guī)劃管理、管線技術(shù)標準、竣工圖編制等規(guī)劃管理制度。
??綜合來看，《辦法》的主要規(guī)定多數(shù)已經(jīng)落實到位，且發(fā)揮出重要作用，因此其評估結(jié)果以“較好”為宜。
??3.關(guān)于對社會管理產(chǎn)生的作用
??從調(diào)研情況來看，《辦法》實施二十多年以來，在規(guī)范本市管線工程建設活動，推動本市城市基礎設施建設，保障城市安全運行等方面發(fā)揮了良好的作用。主要體現(xiàn)在三個方面：一是建立起了較為完善的法律支撐體系，有效保證了《辦法》規(guī)定的各項措施得到基本落實；二是有效規(guī)范了本市管線工程建設規(guī)劃活動。三是基本實現(xiàn)了“管線走向有著落，管線變動有跟蹤”的動態(tài)管理模式。
??綜合來看，《辦法》通過嚴格規(guī)范管線工程建設規(guī)劃，在一定程度上對本市的社會管理、城市安全運行產(chǎn)生了積極的作用，因此其評估結(jié)果以“較好”為宜。
??4.關(guān)于社會認可度
??從調(diào)研情況來看，本次社會調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果顯示，作為專業(yè)性較強的政府規(guī)章，普通民眾對《辦法》的知曉度總體上偏低，但同時，調(diào)查結(jié)果也顯示《辦法》的總體社會認可度比較高。受訪者和參加座談的部門、單位代表普遍認為，《辦法》的立法目的基本實現(xiàn)；相關(guān)行政主管部門基本履行了《辦法》所賦予的各項職責。被調(diào)查者基本上都認為《辦法》設置的大部分制度無論是合理性還是實效性都可圈可點，基本達到了制度設定的初衷，而相關(guān)的行政執(zhí)法工作也基本得到了受訪者的普遍認可。
??綜合來看，《辦法》的社會認可度“較高”。
??（二）分項評估
??結(jié)合本次立法后評估的目的及《上海市管線工程規(guī)劃管理辦法》的具體情況，重點從合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、科學性、立法技術(shù)、實效性、認可度等七個方面進行逐項評估，情況如下：
??1.關(guān)于立法的合法性
??包括四個方面：
??(1)立法依據(jù)合法性?！渡虾Ｊ泄芫€工程規(guī)劃管理辦法》是2001年9月14日上海市人民政府令第107號發(fā)布的政府規(guī)章，《辦法》制定時的上位法依據(jù)為當年有效的《上海市城市規(guī)劃條例》以及有關(guān)法律、法規(guī)。2011年《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》施行，《上海市城市規(guī)劃條例》廢止，2016年上海市政府對《辦法》進行修正，上位法依據(jù)修改為《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》?！渡虾Ｊ谐青l(xiāng)規(guī)劃條例》符合《立法法》規(guī)定的立法權(quán)限，是上海市人大為執(zhí)行《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作出的具體規(guī)定，該項立法權(quán)來源合法。
??（2）立法權(quán)限合法性。根據(jù)《立法法》，直轄市人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本直轄市的地方性法規(guī)，就“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項以及屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項”制定地方政府規(guī)章。因此，上海市人民政府享有地方政府規(guī)章立法權(quán)，其對本行政區(qū)域內(nèi)管線工程規(guī)劃管理的具體管理事項進行立法，符合法定的權(quán)限規(guī)定。
??（3）立法程序合法性。
??《辦法》于2001年由市政府按照法定立法程序制定，并于2016年6月21日根據(jù)《上海市人民政府關(guān)于修改〈上海市關(guān)于管理外國企業(yè)常駐代表機構(gòu)的規(guī)定（試行）〉等12件市政府規(guī)章的決定》進行修正。制定、修改均符合法定程序。
??（4）立法內(nèi)容合法性。以《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》等上位法為參照進行對照評估，《辦法》相關(guān)規(guī)定與上位法沒有沖突。
??綜上所述，《辦法》在立法依據(jù)、立法權(quán)限、立法程序、立法內(nèi)容等四個方面均具有合法性。
??2．關(guān)于立法的合理性
??包括三個方面：
??（1）立法的正當性?！掇k法》的立法目的是為了加強本市管線工程建設的規(guī)劃管理，完善城市基礎設施。經(jīng)對《辦法》的條款逐一進行評估，《辦法》的主要規(guī)定都較好地體現(xiàn)了立法正當性。比如：《辦法》第二十五條對地線管線跟蹤測量和竣工圖編制的規(guī)定，是本市地線管線空間位置準確采集的保障，第二十六條對規(guī)劃驗收和竣工檔案報送的規(guī)定，是督促管線施工按照規(guī)劃設計實施的保障，兩者都有利于實現(xiàn)《辦法》追求的公共利益。
??（2）立法的平等性。《辦法》有關(guān)行政管理相對人權(quán)利與義務的規(guī)定均是針對某一領域不特定的主體，不存在對某一領域某類主體的歧視與差別對待問題。如《辦法》第十六條規(guī)定，管線工程只要具備規(guī)定的情形，管線建設單位就應當按照有關(guān)規(guī)定，申請建設項目選址意見書和建設用地規(guī)劃許可證，也即在項目選址和建設用地的準入上不存在沒有合理依據(jù)和合理程度的差別規(guī)定。
??（3）立法的適應性。《辦法》制定于2001年，后于2016年通過打包修改的方式進行了一次修正，主要包括修改上位法依據(jù)、調(diào)整管理部門職責、修改管理部門名稱等內(nèi)容，并沒有涉及具體的管理內(nèi)容。《辦法》中主要制度設計依然延續(xù)了2001年訂立時的基本狀態(tài)。隨著城市建設發(fā)展，《辦法》主要制度設定難免會與新時代城市建設的現(xiàn)實情況存在一定程度上的不協(xié)調(diào)，也會面臨管線工程規(guī)劃管理專業(yè)領域產(chǎn)生的新問題。上述這類問題在調(diào)研中有明顯反映。具體表現(xiàn)在：
??一是有待與國家層面的新要求相銜接。國家層面，為加強管線建設管理，保障城市安全運行，在推進城市地下綜合管廊建設、優(yōu)化管線工程審批、推進綜合管理信息系統(tǒng)建設等方面，先后出臺一系列制度措施（見下表）。這些新的措施和要求有待于在《辦法》中體現(xiàn)。
時間 | 依據(jù) | 提出的主要改革措施或新的工作要求 |
2014 | 《關(guān)于加強城市地下管線建設管理的指導意見》（國辦發(fā)〔2014〕27號） | 穩(wěn)步推進城市地下綜合管廊建設。通過試點示范效應，帶動具備條件的城市結(jié)合新區(qū)建設、舊城改造、道路新（改、擴）建，在重要地段和管線密集區(qū)建設綜合管廊。 建立和完善綜合管理信息系統(tǒng)。各城市要在普查的基礎上，建立地下管線綜合管理信息系統(tǒng)，滿足城市規(guī)劃、建設、運行和應急等工作需要。 |
2015 | 《國務院辦公廳關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕61號） | 編制專項規(guī)劃。各城市人民政府要按照“先規(guī)劃、后建設”的原則，在地下管線普查的基礎上，統(tǒng)籌各類管線實際發(fā)展需要，組織編制地下綜合管廊建設規(guī)劃，規(guī)劃期限原則上應與城市總體規(guī)劃相一致。結(jié)合地下空間開發(fā)利用、各類地下管線、道路交通等專項建設規(guī)劃，合理確定地下綜合管廊建設布局、管線種類、斷面形式、平面位置、豎向控制等。 |
2019 | 《住房和城鄉(xiāng)建設部、工業(yè)和信息化部、國家廣播電視總局、國家能源局關(guān)于進一步加強城市地下管線建設管理有關(guān)工作的通知》（建質(zhì)〔2017〕169號） | 規(guī)范優(yōu)化管線工程審批。各地有關(guān)部門要按照國務院“放管服”改革要求，進一步優(yōu)化城市地下管線工程建設審批服務流程，將城市供水、排水、供熱、燃氣、電力、通信、廣播電視等各類管線工程建設項目納入工程建設項目審批管理系統(tǒng)，實施統(tǒng)一高效管理。推行城市道路占用挖掘聯(lián)合審批，研究建立管線應急搶險快速審批機制，實施嚴格的施工掘路總量控制，從源頭上減少挖掘城市道路行為。嚴格落實施工圖設計文件審查、施工許可、工程質(zhì)量安全監(jiān)督、工程監(jiān)理、竣工驗收以及檔案移交等規(guī)定。 |
??二是有待與城市發(fā)展的新形勢相銜接。隨著城市的發(fā)展，城市對包括市政公用管線在內(nèi)的公用基礎設施的需求也在不斷調(diào)整，《辦法》需要進一步與城市發(fā)展相協(xié)調(diào)。如《辦法》第十條第一款第一項對城市規(guī)劃區(qū)域劃分的表述與上海市總規(guī)2035的標準已不一致。
??三是有待與新出臺的改革措施相銜接。2018年以來，圍繞營商環(huán)境優(yōu)化，本市先后出臺了建設項目審批制度改革的一系列新舉措，《辦法》需要與其相適應。比如，《關(guān)于修訂印發(fā)<上海市進一步優(yōu)化電力接入營商環(huán)境實施辦法>的通知》(滬發(fā)改規(guī)范〔2019〕3號)，明確的多項審批并行操作、并聯(lián)審批的規(guī)定等。
??綜上所述，《辦法》立法時在合理性上不存在問題，但基于社會實踐的發(fā)展，在立法的適應性方面，已有進一步提升的空間。
??3.關(guān)于立法的協(xié)調(diào)性
??包括三個方面：
??（1）與相關(guān)同位法之間的協(xié)調(diào)性，在管線工程規(guī)劃管理領域，與《辦法》同位階的法律規(guī)范主要是部門規(guī)章《城市地下管線工程檔案管理辦法》，對兩部規(guī)章逐條分析，未發(fā)現(xiàn)相抵觸的情形。
??（2）與配套規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)性，以《辦法》為依據(jù)制定的配套性規(guī)范性文件主要有《關(guān)于上海市地下管線跟蹤測量工作的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），其主要對《辦法》相關(guān)內(nèi)容進行了細化規(guī)定，基本與《辦法》保持協(xié)調(diào)，但在個別問題上，由于審改等原因，已有不一致的地方，如《辦法》第二十四條規(guī)定第一款規(guī)定，管線工程開工前，管線建設單位應當按照建設工程規(guī)劃許可證的要求進行現(xiàn)場放樣，并向原審批的規(guī)劃行政管理部門申請放樣復檢，經(jīng)復檢無誤后方可開工。《實施意見》第三部分第七條規(guī)定，管線工程開挖前，管線建設單位應當進行現(xiàn)場放樣，并按規(guī)定進行放樣復驗備案?？梢姡瑑蓚€文件中關(guān)于復檢的規(guī)定并不完全一致。因此，《辦法》客觀上與配套文件在協(xié)調(diào)性上不盡一致。
??（3）與其他公共政策之間的協(xié)調(diào)性。與《辦法》相關(guān)的公共政策主要是2015年上海市人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強本市地下管線建設管理實施意見》。二者之間不存在相抵觸、相矛盾的地方。
??綜上所述，《辦法》與同位法、公共政策之間不存在不協(xié)調(diào)的問題，但在與配套規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)上存在需要改善的地方。
??4.關(guān)于立法的科學性
??包括兩個方面：
??（1）立法的專業(yè)性?！掇k法》是本市第一部專門用于加強本市管線工程規(guī)劃管理的政府規(guī)章，作為創(chuàng)制性立法，具有很強的專業(yè)性特點。比如，《辦法》第八條規(guī)定了道路管線位置的規(guī)劃安排,該條文對規(guī)劃紅線中心線不同方向、不同道路和空間鋪設不同種類的管線作出了具體規(guī)定，體現(xiàn)了專業(yè)方面的要求。但從社會實踐發(fā)展的角度看，《辦法》的專業(yè)性、科學性也有提高的空間，如《辦法》第七條規(guī)定的道路管線控制規(guī)劃，已不僅限《辦法》所述結(jié)合道路、公路建設的一些項目，河道、軌道交通等項目也有編制管線綜合控制規(guī)劃的需要。
??（2）立法的可操作性。從整體上來看，《辦法》由于施行時間已近20年，在操作性上表現(xiàn)一般。比如，第九條關(guān)于地下管線交叉的處理，文中對“相對次要”“相對主要”“技術(shù)要求低”“技術(shù)要求高”的概念界定不夠精晰明確，導致在實際操作的把握有難度。
??綜上所述，《辦法》立法時具有較好的科學性，但隨著社會的發(fā)展，《辦法》在專業(yè)性和可操作性方面出現(xiàn)需改進和提升的空間。
??5.關(guān)于立法的實效性
??包括三個方面：
??（1）守法的有效性。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，總體上，行政相對人自覺守法的意識較強，但存在個別條文執(zhí)行不到位的問題。如《辦法》第十二條關(guān)于管線通過橋梁和隧道的要求規(guī)定，“新建、擴建橋梁和隧道的，應當根據(jù)規(guī)劃要求，預留管線通過的位置；在橋梁和隧道的人行道下，應當預先埋設電力電纜管道和信息線纜管道。管線在橋梁上和隧道內(nèi)通過的，應當符合有關(guān)的技術(shù)規(guī)范，保證橋梁和隧道的安全以及正常的維修、養(yǎng)護，并不得影響市容?！闭{(diào)研中，電力公司代表認為橋梁和隧道建設單位在規(guī)劃設計時，有時會忽略將電纜管道和信息線纜管道的管位規(guī)劃等考慮進去。
??（2）執(zhí)法的有效性。從調(diào)研情況來看，《辦法》客觀上存在執(zhí)法力度不足、成效不明顯的問題，有待進一步研究。
??（3）專業(yè)管理制度的有效性。對《辦法》規(guī)定的三方面主要專業(yè)管理制度，分別進行了評估，情況如下：
??第一，規(guī)劃控制制度
??規(guī)劃管理是《辦法》的核心內(nèi)容，包括若干具體制度，主要有：
??一是管線專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃和詳細規(guī)劃管理制度。調(diào)研得知，該項制度在執(zhí)行中總體情況較好。
??二是道路管線規(guī)劃控制制度。調(diào)研得知，《辦法》第七條規(guī)定的該項制度總體執(zhí)行較好，但其第三款規(guī)定，“在高速公路的規(guī)劃紅線內(nèi)和一級公路的快車道內(nèi)，不得埋設地下管線?！痹摫硎鲇胁粐乐斨帲菀滓鹋c《中華人民共和國公路法》第四十五條關(guān)于滿足一定條件后管線是可以穿越高速公路的規(guī)劃紅線和一級公路的快車道的規(guī)定不符的質(zhì)疑，但事實上，本市規(guī)劃管理實際與《公路法》是一致的，《辦法》第七條的表述應在修法時予以調(diào)整。
??三是道路管線位置的規(guī)劃安排制度。調(diào)研得知，《辦法》第八條規(guī)定的道路管線位置的規(guī)劃安排制度，在實際執(zhí)行中存在一些問題。特別是在中心城區(qū)，隨著近年來老舊污水管網(wǎng)改造、老舊自來水管網(wǎng)改造，普遍會遇到原先隨意安排的管道，現(xiàn)在排新管線嚴格按照此條規(guī)定操作則較為困難。
??四是地下管線交叉處理制度。調(diào)研得知，《辦法》第九條規(guī)定的地下管線交叉處理的制度，在實際執(zhí)行中存在一定問題。主要因為法條中“相對次要”“相對主要”“技術(shù)要求低”“技術(shù)要求高”等概念的表述不夠清晰，執(zhí)行中較難把握。
??五是架空線的規(guī)劃控制制度。調(diào)研得知，《辦法》第十條規(guī)定的架空線的規(guī)劃控制制度，總體執(zhí)行較好，但也存在一定的問題。比如規(guī)劃分區(qū)概念變化的問題，以及根據(jù)本市戰(zhàn)略定位和區(qū)域調(diào)整等要求，架空線禁止范圍有進一步擴大的需求。
??六是架空線設置的規(guī)劃要求制度。調(diào)研得知，《辦法》第十一條規(guī)定的架空線設置的規(guī)劃要求制度，總體上執(zhí)行較好。
??七是管線通過橋梁和隧道的要求制度。調(diào)研得知，《辦法》第十二條規(guī)定的管線通過橋梁和隧道的相關(guān)要求，雖然在設置的合理性方面認可度較高，但存在的問題也較為明顯，調(diào)研中，電力公司代表認為橋梁和隧道建設單位在規(guī)劃設計時往往會忽略預留管線，從而影響了這一制度的實施效果。
??八是管線技術(shù)標準。調(diào)研得知，《辦法》第十三條規(guī)定的地下管線的技術(shù)標準，總體上執(zhí)行較好，但隨著本市地下空間日益擁擠，以及管線技術(shù)進步導致管線口徑變化等問題，客觀上存在現(xiàn)行管線技術(shù)標準與工作需求不匹配的問題。
??第二，與規(guī)劃相關(guān)的制度
??一是協(xié)調(diào)制度。調(diào)研得知，《辦法》第十四條規(guī)定的管線通過橋梁和隧道的相關(guān)要求，總體上執(zhí)行較好，但也存在一定問題，主要是由管線建設單位作為協(xié)調(diào)主體，在操作中很難做到，從便民的角度考慮，建議由行政主管部門作為協(xié)調(diào)主體更為合適。
??二是建設條件限制的處理制度。調(diào)研得知，《辦法》第十五條規(guī)定的建設條件限制的處理制度，總體上執(zhí)行較好，但還存在需要完善的地方，主要是協(xié)調(diào)的方式和作出決定的時間限制不夠清楚，不利于項目的建設進程。
??三是跟測制度。調(diào)研得知，《辦法》第二十五條規(guī)定的地下管線的跟蹤測量制度，制度設計較為合理，操作性較強，但由于執(zhí)法的實效性問題，導致該制度的執(zhí)行效果受到一定影響。
??四是竣工圖編制制度。調(diào)研得知，《辦法》第二十五條規(guī)定的竣工圖的編制制度，總體上執(zhí)行較好。
??總體來說，被調(diào)研對象較普遍地期待隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，進一步完善管線的規(guī)劃制度，不斷提升管線規(guī)劃質(zhì)量。
??第三，規(guī)劃許可制度
??一是關(guān)于選址意見書和建設用地規(guī)劃許可制度。調(diào)研得知，《辦法》第十六條規(guī)定的建設項目選址意見書和建設用地規(guī)劃許可的相關(guān)要求，實際執(zhí)行較好。
??二是建設工程規(guī)劃許可制度。調(diào)研得知，《辦法》第十七條規(guī)定的建設工程規(guī)劃許可制度，總體上執(zhí)行較好，但其中第一款關(guān)于“局部更新”的表述不夠清晰，實際中利用這個模糊性的規(guī)定回避許可的現(xiàn)象客觀存在，一定程度影響了該項制度的實施效果。
??三是變更規(guī)劃要求的手續(xù)制度。調(diào)研得知，《辦法》第二十二條規(guī)定的變更規(guī)劃要求的相關(guān)手續(xù)，總體上執(zhí)行較好，但辦理變更手續(xù)較為復雜煩瑣，存在需要重復提交申報材料的情況。
??四是放樣復驗制度。調(diào)研得知，《辦法》第二十四條規(guī)定的管線工程開工前放樣復驗制度，審批制度改革增加了事后備案的選項。
??五是規(guī)劃驗收和竣工檔案報送制度。調(diào)研得知，《辦法》第二十六條規(guī)定的規(guī)劃驗收和竣工檔案報送的相關(guān)要求總體上執(zhí)行較好，但也存在改進的空間。主要體現(xiàn)在對需要提交的檔案清單目錄，各個區(qū)在具體理解和操作要求上存在差異，需要進一步統(tǒng)一標準。
??總體來看，管線許可對于本市管線的有效管理起到了十分重要的作用，但有必要根據(jù)實際形勢，對審批流程有待進一步簡化。
??綜上所述，《辦法》設定的以上三方面制度，總體上具有合理性和可操作性，具體實踐也證明了這些制度實施的有效性。但是經(jīng)濟社會發(fā)展，隨著行政審批制度和“放管服”改革的深化，這些制度有根據(jù)新形勢、新要求與時俱進、適度調(diào)整、不斷完善的客觀需求。
??6.關(guān)于立法的技術(shù)
??包括兩個方面：
??（1）文本結(jié)構(gòu)的完整性。《辦法》共30條，主要涵蓋了立法依據(jù)、定義、適用范圍、管理主體、管理原則、規(guī)劃、技術(shù)標準、許可、法律責任、救濟、施行日期等，從整體上來看，文本結(jié)構(gòu)和內(nèi)容較為完整。
??(2)立法語言的準確性。通過對《辦法》法律文本用語的分析，《辦法》立法語言基本上準確規(guī)范，在語言邏輯和內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面也不存在相互矛盾和沖突的問題。但隨著本市區(qū)域規(guī)劃等的調(diào)整，原有的一些提法已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，如規(guī)劃分區(qū)概念的調(diào)整。
??綜上所述，《辦法》基本做到了結(jié)構(gòu)完整、語言準確，但是，在相關(guān)概念界定方面有待進一步與時俱進。
??7.關(guān)于立法的認同度
??主要采用問卷調(diào)查和專題訪談的方式，從四個方面對認同度進行了調(diào)查：
??（1）對立法基本規(guī)定的知曉度。從調(diào)查結(jié)果可知，超過半數(shù)的被調(diào)查者知道《辦法》的存在，但在知道《辦法》存在的被調(diào)查者中，大多數(shù)對《辦法》的內(nèi)容并不熟悉，說明《辦法》的整體知曉度一般。但是，從群體來看，管理機關(guān)和行政相對人作為執(zhí)法機關(guān)和適用法律的對象，絕大部分知道并了解《辦法》的內(nèi)容，而公眾的知曉度偏低。
??（2）對立法基本規(guī)定的認可度。
??根據(jù)調(diào)查問卷可知，相關(guān)主體對《辦法》的總體認可度較高，絕大多數(shù)的調(diào)查者認可《辦法》確定的各項管線工程規(guī)劃管理制度具有必要性和合理性。但與此同時，對于上述制度的實施，被調(diào)查者也持有“需要改善”的態(tài)度。主要建議包括：中心城、新城、中心鎮(zhèn)的口徑需要與規(guī)劃統(tǒng)一；建設條件限制的處理應當細化；管線規(guī)劃許可證制度設立應適應行政審批改革的要求；應完善地下管線跟蹤測量和竣工圖的編制的監(jiān)督檢查制度等。
??（3）對執(zhí)法效果的評價。根據(jù)調(diào)查問卷結(jié)果得知，有相當部分被調(diào)查者在回答問題時，選擇了“不清楚”的選項，這與公眾對《辦法》的知曉度低相互關(guān)聯(lián)。但選擇“清楚”的被調(diào)查對象傾向于立法目的基本實現(xiàn)和實施有正面效果。與此同時，公眾在對現(xiàn)存問題的回答中，較多勾選了“拉鏈馬路和架空線影響市容”的選項，由此看出，綜合管廊、管線工程與道路統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)建設以及架空線合理規(guī)劃及控制等問題是改善《辦法》實施效果的重要方面。
??（4）對自我守法情況的評價。根據(jù)調(diào)研所知，管線規(guī)劃編制單位、管線建設單位、測繪單位等對自我守法的評價較好，在對《辦法》相關(guān)制度較高認可度的情況下，自覺守法成為必然的選擇。
??三、評估建議
??綜合以上評估情況，建議《辦法》適時予以修訂，重點在適應性、協(xié)調(diào)性、專業(yè)性、可操作性、實效性等方面加以完善。
??（一）增強立法的適應性
??1.完善架空線規(guī)劃控制制度
??按照國務院批復的《上海市城市總體規(guī)劃(2017—2035年)》，“上海2035”的主題是建設“卓越的全球城市”。未來上海城市空間的建設也必然要適應這一要求，對標最高標準、最好水平。在架空線規(guī)劃管理方面，可以適應上述要求，進行立法完善，具體為：一是落實《上海市城市總體規(guī)劃(2017—2035年)》關(guān)于規(guī)劃分區(qū)名稱和內(nèi)涵的新要求。二是擴大架空線禁止范圍。根據(jù)城市建設發(fā)展的當前階段，適時將臨港新片區(qū)、長三角一體化示范區(qū)等重點區(qū)域，納入新建架空線控制范圍。三是將電車客運線路觸線網(wǎng)納入控制范圍。軌道交通線路和電車客運線路的觸線網(wǎng)，不屬于《辦法》規(guī)定的架空線控制管控范圍。但電車客運觸線網(wǎng)在道路交叉口立桿多、拉線密、對城市景觀建設有較大的影響，且市交通委已經(jīng)明確了規(guī)劃保留的電車客運線路，因此，建議《辦法》第十條進行相應調(diào)整，即在交通委規(guī)劃保留的電車線路之外，將電車客運線路觸線網(wǎng)納入控制范圍。
??2.完善規(guī)劃申請許可制度
??《辦法》第二十條規(guī)定了申請建設工程許可證必須提交的材料，對材料的形式要求是“書面材料”，但隨著電子信息技術(shù)的發(fā)展和行政審批方式的變革，當前對材料的形式要求已經(jīng)發(fā)生了變化，如對于第二十一條第四款要求的“有關(guān)管理部門和相關(guān)單位的書面材料”，按照審改的要求已經(jīng)更改為電子材料。未來《辦法》的立法完善也應當符合時代發(fā)展要求，對申請材料的形式作出變更。此外，當前放管服改革不斷在深入、一網(wǎng)通辦等審批途徑也在推進，規(guī)劃申請許可制度無論在申請形式上還是程序上都應對改革作出回應，對改革中較為成熟的做法給予確定。
??（二）增強立法的協(xié)調(diào)性
??《辦法》制定時間較為久遠，隨著社會的發(fā)展，對城市治理要求的提升，管線工程管理也在逐漸發(fā)生變化，為此也陸續(xù)出臺了一些相關(guān)規(guī)范，2015年出臺《關(guān)于加強本市地下管線建設管理實施意見的通知》、《上海市測繪質(zhì)量管理規(guī)定》、2017年出臺《關(guān)于本市地下管線納入地下綜合管廊的若干意見》等，建議將相關(guān)文件中施行效果較好的核心內(nèi)容與《辦法》現(xiàn)有內(nèi)容進行整合，既可以促進相關(guān)制度與時俱進，不斷完善，也可避免立法過于分散，提升執(zhí)法效率。
??此外，在《辦法》出臺后制定的一些審改文件，有個別規(guī)定已經(jīng)做出了調(diào)整，比如放樣復檢增加備案形式等，未來《辦法》在修訂時應對相應條款進行修改，既保障《辦法》與相關(guān)文件的協(xié)調(diào)性，也有利于提升《辦法》的科學性。
??（三）增強立法的專業(yè)性
??1.完善管線位置規(guī)劃安排制度
??《辦法》第八條對道路管線位置作出了規(guī)劃，即在城市道路、公路的規(guī)劃紅線內(nèi)進行管線工程建設的，管線位置的規(guī)劃安排應當遵循相應的位置規(guī)定，如在規(guī)劃紅線的中心線以東、以南，主要安排污水管、燃氣管、電力排管和電力電纜等。但根據(jù)調(diào)研，對于在一些老路的管線建設，尤其在中心城區(qū)的老路，很多管線已經(jīng)存在，新的管線在現(xiàn)存情況下無法遵循第八條的位置規(guī)劃。此外，還可能出于避讓地鐵、地下通道等各種現(xiàn)實原因，管線位置也無法完全符合第八條的規(guī)定?！掇k法》第十五條關(guān)于建設條件限制的處理，為第八條規(guī)定的變通處理提供了法律依據(jù)。按照其規(guī)定，對于因管線工程建設條件限制，確實無法按照本辦法規(guī)定的規(guī)劃要求執(zhí)行的，應當由市規(guī)劃行政管理部門或者區(qū)、縣規(guī)劃行政管理部門會同各有關(guān)管理部門協(xié)調(diào)作出處理決定。但實踐中，通常的處理方式是管線規(guī)劃編制單位在編制階段即協(xié)調(diào)處理，管線建設單位在申請許可時提出合理理由，然后再由規(guī)劃行政部門在實施許可時考量和決定。這種處理程序符合現(xiàn)實需求，更具有合理性，有必要在立法上明確。
??2.完善道路管線規(guī)劃控制相關(guān)表述
??《辦法》第七條第一款規(guī)定：市規(guī)劃行政管理部門和區(qū)、縣規(guī)劃行政管理部門應當結(jié)合城市道路、公路的建設，根據(jù)管線專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃和城市詳細規(guī)劃，組織編制道路管線綜合規(guī)劃。但根據(jù)實際情況，當前涉及到管線綜合規(guī)劃的項目類型比較多，并不僅限于結(jié)合道路、公路建設的一些項目，其他如河道、軌道交通等，都會需要編制相應的管線綜合控制規(guī)劃。因此，建議在《辦法》第一款“應當結(jié)合城市道路、公路的建設”后增加“河道、軌道交通等”的表述，以使規(guī)定更加符合現(xiàn)實發(fā)展要求。
??（四）增強立法的可操作性
??1.完善管線工程與城市道路、公路等綜合平衡、統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)建設的制度
??《辦法》第五條規(guī)定第二款規(guī)定，管線工程應當與城市道路、公路以及沿線建設項目工程統(tǒng)一規(guī)劃，綜合平衡，統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)建設。該條規(guī)定對盡量減少管線工程建設對城市環(huán)境和公眾生活的影響有著重要意義，對于保障管線工程順利建設也具有重要作用，但該項規(guī)定過于原則，誰來組織綜合協(xié)調(diào)、如何開展綜合協(xié)調(diào)等都缺乏具體規(guī)定，沒有相應的制度和機制，該項規(guī)定很難落實。
??2.完善地下管線的交叉處理制度
??《辦法》第九條規(guī)定，地下管線工程的建設在規(guī)劃上產(chǎn)生交叉的，按照下列規(guī)定處理：（一）相對次要管線避讓相對主要管線；（二）易彎曲管線避讓不易彎曲管線；（三）壓力管線避讓重力管線；（四）技術(shù)要求低的管線避讓技術(shù)要求高的管線；（五）臨時性管線避讓永久性管線?！睏l文中對“相對次要”“相對主要”“技術(shù)要求低”“技術(shù)要求高”的概念界定不夠精晰明確，導致在實際操作中很難把握，需要改善。
??3.完善管線建設單位與相關(guān)單位的協(xié)調(diào)制度
??《辦法》第十四條規(guī)定：管線工程需穿越城市道路、公路、鐵路、地下鐵道、民防設施、河道、綠（林）地，或者涉及消防安全、凈空控制、樹（林）木保護的，管線建設單位應當征求相關(guān)單位的意見，協(xié)商采取相應的防護或者安全措施。該條面臨的問題一是由管線建設單位作為協(xié)調(diào)單位不易操作，二是協(xié)商應當采取的方式不明確，實踐中相關(guān)單位理解不一，有些采取的是征求意見會，有些是征求意見函，客觀上影響此項工作的規(guī)范性和效率。
??4.完善建設工程規(guī)劃許可的申請制度
??《辦法》第十七條規(guī)定，管線建設單位進行管線工程建設，應當按照有關(guān)規(guī)定申請建設工程（管線）規(guī)劃許可證，但有下列情形之一的除外：（一）不改變原管位軸線和管徑的地下管線局部更新……實踐中對于什么是“局部更新”有不同理解，一些建設單位利用其模糊性規(guī)避許可，立法上有必要進一步明確規(guī)定。
??（五）增強執(zhí)法的有效性
??1.加強管線工程規(guī)劃許可的監(jiān)督檢查，實現(xiàn)管線工程建設的全線管理
??當前規(guī)劃管理部門在管位控制、跟測管理和竣工驗收方面已經(jīng)有了很好的成效，但面臨的問題是，仍然存在已經(jīng)建設的管線并未進入管線規(guī)劃管理之中，一些建設單位或因為項目涉及民生需要加急施工的原因、或是因為管線較短認為不重要等原因，未取得規(guī)劃許可就進行管線建設，導致管理失效。根據(jù)城市管理的需要，以及《辦法》管理的范圍，所有涉及市政公用管線和熱力、油料等特種管線工程都應納入規(guī)劃許可范疇，為保障管線規(guī)劃許可的實施，《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第五十條專門建立了監(jiān)督檢查制度，規(guī)定規(guī)劃行政管理部門應當未經(jīng)規(guī)劃許可的建設用地和建設工程情況以及規(guī)劃許可的執(zhí)行情況等進行檢查，有關(guān)部門應按照上述規(guī)定加強執(zhí)法。
??2.加強架空線的規(guī)劃控制執(zhí)法，防止架空線設置影響市容市貌
??《辦法》第十條明確了架空線的禁設區(qū)域，但當前私自設置架空線和桿架的情況時有發(fā)生。在對公眾的調(diào)研中，對管線工程存在的問題上，選擇“架空線隨意設置，影響市容景觀”的占比較高，可見，架空線的規(guī)劃控制是管線規(guī)劃管理需要加強的內(nèi)容，尤其在上海市建設卓越城市的目標追求下，城市市容市貌的要求進一步提升，規(guī)劃行政管理部門應進一步加強執(zhí)法，保障架空線符合規(guī)劃控制。