??摘 要
??專業(yè)技術(shù)人員是人才隊伍的重要組成部分, 是創(chuàng)新和運用科技成果、發(fā)展社會生產(chǎn)力、參與國際競爭中最活躍、最寶貴的人才資源。加強對專業(yè)技術(shù)人的繼續(xù)教育, 努力培養(yǎng)造就一大批高素質(zhì)人才, 是推動經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的必然要求。1993年4月14日，上海市人民政府發(fā)布了《上海市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。該《規(guī)定》頒布施行已有27年，距離2010年修改也有10年。
??為全面客觀地了解《規(guī)定》的實施效果和執(zhí)行情況，對實施過程中出現(xiàn)的問題進行梳理和研究，達到進一步完善相關(guān)制度的目的，受上海市人力資源和社會保障局（以下簡稱市人力資源社會保障局）委托，華東政法大學研究生教育院組成評估組，通過開展社會調(diào)查、舉行座談訪談等方法，從合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、科學性、實效性、立法技術(shù)和認同度等方面對《規(guī)定》開展了立法后評估工作。
??立法后評估組對照評估指標體系，對《規(guī)定》進行了全面評估。評估組認為，《規(guī)定》頒布實施以來，對加強本市專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育工作,提高專業(yè)技術(shù)隊伍素質(zhì),促進本市經(jīng)濟社會發(fā)展起到了積極的推動作用。但是，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，教育信息化技術(shù)的推廣和應(yīng)用，傳統(tǒng)的教育形式受到較大程度的沖擊。尤其是，人力資源和社會保障部修訂出臺《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》后，《規(guī)定》中的部分內(nèi)容與之產(chǎn)生了沖突。評估組在全面評估的基礎(chǔ)上認為，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，尤其2015年人力資源和社會保障部《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》的修訂，《規(guī)定》也逐漸呈現(xiàn)出需要進一步優(yōu)化完善的內(nèi)容，亟需適時啟動修訂工作，以使其能夠繼續(xù)發(fā)揮關(guān)鍵性作用?！兑?guī)定》的修訂除了應(yīng)將《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》中的相關(guān)內(nèi)容予以吸納外，還應(yīng)當著重推動解決繼續(xù)教育師資管理，機構(gòu)管理以及繼續(xù)教育制度等方面存在的問題。
??第一部分 評估工作情況
??根據(jù)《上海市規(guī)章立法后評估辦法》和上海市人民政府2020年度立法工作安排，受市人力資源社會保障局委托，由華東政法大學洪冬英教授領(lǐng)銜的科研團隊對《規(guī)定》展開了后評估工作。
??一、評估的準備工作
??（一）成立評估小組
??評估小組由市人力資源社會保障局費予清副局長擔任組長，華東政法大學洪冬英教授任副組長，小組成員包括市人力資源社會保障局相關(guān)業(yè)務(wù)處室負責人及相關(guān)工作人員以及華東政法大學的行政法學、勞動法學領(lǐng)域的專家、博士與碩士研究生。
??（二）制定評估工作方案
??評估小組根據(jù)《上海市規(guī)章立法后評估辦法》，擬定了評估工作方案，明確了《規(guī)定》立法后評估的評估目的、評估組織、評估標準、評估步驟、評估報告的主要內(nèi)容、評估方法以及評估報告的撰寫等具體事項。
??（三）制定具體的評估指標和重點解決的問題
??評估小組經(jīng)過認真研究，主要圍繞《規(guī)定》的制度規(guī)范性和實施有效性，分合法性、合理性、實效性、技術(shù)性、協(xié)調(diào)性等法規(guī)評估一級指標，以及一級指標所包含的二級指標開展研究。另外，對其實施過程中反映比較突出的問題進行重點評估并提出修改建議。
??（四）準備相關(guān)的文獻資料
??評估小組查閱了相關(guān)的國內(nèi)外立法、上海市和其他省市的相關(guān)立法文獻以及理論研究文獻，對其進行分類與整理和初步的分析，為評估工作打下良好基礎(chǔ)。
??二、評估工作過程
??（一）召開座談會
??2020年4月15日，評估小組成員召開小型座談會，全面深入研討《規(guī)定》評估的路徑，通過分析市人力資源社會保障局提供的書面資料，了解《規(guī)定》實施以來存在的現(xiàn)實問題及有關(guān)修改或廢止的意見和建議，并對實踐中發(fā)現(xiàn)的立法盲點與立法技術(shù)進行梳理。2020年8月13日下午，評估小組在市人力資源社會保障局聽取了相關(guān)綜合部門、業(yè)務(wù)處室在《規(guī)定》執(zhí)行過程中遇到的相關(guān)問題。
??（二）匯總、分析評估意見和建議
??評估小組多次召開《規(guī)定》立法后評估會議，在掌握前期第一手資料的基礎(chǔ)上，將《規(guī)定》與上位法、同位法等法律、法規(guī)、規(guī)章進行系統(tǒng)分析和對比分析，對《規(guī)定》實施情況、實施效果、實施過程中存在的問題、與上位法的銜接以及后續(xù)的完善等進行客觀分析，得出初步結(jié)論。
??（三）起草評估報告
??2020年7月中旬到8月底，評估組根據(jù)前期座談、問卷調(diào)查所掌握的情況擬定評估報告提綱，起草評估報告初稿。評估報告主要是對《規(guī)定》的各項制度設(shè)計和程序規(guī)定是否具有合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、可操作性等進行評估，在得出評估結(jié)論的基礎(chǔ)上，提出有針對性的意見和建議。
??（四）形成正式評估報告，并將評估報告提交委托方
??在吸取專家論證意見與評估報告（初稿）基礎(chǔ)上，通過進一步調(diào)研，聽取相關(guān)專家意見建議，形成最終評估報告，對《規(guī)定》的制度規(guī)范性和實施有效性等給予客觀公正的評價。
??第二部分 評估標準體系
??地方立法后評估的指標體系是根據(jù)被評估對象，通過科學的評估途徑，構(gòu)建出反映地方立法現(xiàn)實狀況的評估指標。2010年法律體系的基本形成，是我國數(shù)量型法制建設(shè)向質(zhì)量型轉(zhuǎn)軌的重要標志。地方立法后評估評價指標體系既要對法律規(guī)范制定的合法性和必要性進行考量，也要對法律規(guī)范實施后的效果和效益進行評價，進而發(fā)現(xiàn)法律規(guī)范運用過程中存在的問題，對地方立法后實施后的績效做出全面科學的評價，此評價結(jié)果是地方立法及時立、改、廢的可靠依據(jù)。評估組認為，就《規(guī)定》在法律體系中所處的位階看，屬于由直轄市政府頒布的政府規(guī)章。為了科學開展《規(guī)定》的立法后評估，評估組認為《規(guī)定》的后評估評價體系可以由文本質(zhì)量評估、實施效益評估兩個子體系組成。
??一、確立后評估標準的原則
??地方立法后評估評價指標體系是科學反映立法基本要求和客觀規(guī)律的依據(jù)。地方立法后評估評價指標體系的原則是指標體系確立應(yīng)遵循的基本準則，是貫穿始終的最高精神指導?！兑?guī)定》的立法后評估評價指標體系，應(yīng)堅持以下原則：
??（一）合法性原則
??合法性原則運用于地方立法后評估評價指標體系的確立中，指的是要評估地方立法遵循的主體、權(quán)限、程序等。只有合法的法律規(guī)范才值得公眾遵守，才能體現(xiàn)其權(quán)威性、強制性。
??（二）必要性原則
??地方立法后評估評價指標體系中的必要性原則，即是對地方立法存續(xù)的必要性進行評估。法律的生命在于實施，如果一項法律規(guī)范被評估為沒有實施的必要，那此法律規(guī)范也沒有存在的必要。
??（三）技術(shù)原則
??立法技術(shù)是用以規(guī)范表達法律文件的概念、文體、結(jié)構(gòu)、用語、形式等內(nèi)容需要具備的知識、經(jīng)驗、規(guī)則、方法和技巧等技術(shù)總稱。地方立法后評估評價指標體系確立的技術(shù)原則要求對地方立法的名稱與體例、地方立法的結(jié)構(gòu)、立法語言三個方面進行技術(shù)評估。
??（四）效率原則
??效率原則是行政機關(guān)在行使職能時的重要價值取向，運用在地方立法后評估評價指標體系確立方面，指的是對地方立法進行價值標準評估。地方立法后評估重點考察如下價值：政策導向、利益取向、成本效益。政策導向主要指的是地方立法應(yīng)符合黨的路線、方針、政策，符合經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)律；利益取向要求充分反映和體現(xiàn)最廣大人民的根本利益、維護公共利益和社會秩序；成本效益要求遵守法律的社會成本與社會效益之比，進行守法成本與違法成本的比較。
??（五）效果原則
??法的實效性指的是法的應(yīng)然狀態(tài)到實然狀態(tài)的有效狀況，法律規(guī)范的執(zhí)行、適用、遵守是否能夠促進經(jīng)濟社會持續(xù)性發(fā)展、是否有利于維持社會和諧統(tǒng)一、是否有助于群眾糾紛的解決等。地方立法后評估評價指標體系的效果原則，即法的實效性在行政執(zhí)法、公民守法、社會認知、管理制度等方面的效果體現(xiàn)。比如，執(zhí)法者和守法者按法律規(guī)范行使權(quán)力義務(wù)、追究違法者的法律責任、配套性規(guī)范文件的完成符合規(guī)定等，是行政執(zhí)法的有效性體現(xiàn)。社會認知度的效果性包括對法律規(guī)范的了解、知曉和接受程度，以及實施中存在的司法機關(guān)反映、評估等適用問題。
??（六）可操作性原則
??確立地方立法后評估評價指標體系是評估地方立法質(zhì)量的重要依據(jù)，而可測的、切實可行的指標體系才能發(fā)揮其應(yīng)有作用。為了保證地方立法后評估評價的科學性、公正性，評價指標體系的可操作性是必須具備的基本要求。實現(xiàn)地方立法后評估評價指標體系可操作性，要堅決杜絕“繁瑣哲學”，至少做到以下方面：語言簡潔且通俗易懂；內(nèi)涵明確且設(shè)置合理；內(nèi)容周全且重點突出；實施簡明且易操作。不容忽視的是，地方立法后評估評價指標體系的可操作性，需以充足的信息和評估工作人員的高素質(zhì)為重要前提。
??（七）地方特色原則
??地方立法要體現(xiàn)地方特色，如果沒有本地特色，地方立法就失去了存在價值。地方立法后評估評價指標體系同樣也要體現(xiàn)其特色，使其能夠緊密結(jié)合本地實際情況對地方性法律規(guī)范有針對性地進行評估。上海市地方立法后評估評價指標體系的設(shè)計應(yīng)從評估工作的實際出發(fā)，結(jié)合本地重大發(fā)展戰(zhàn)略和重大決策實施，針對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和建設(shè)中出現(xiàn)的新情況、新問題，制定實事求是、客觀可行、符合本地立法特色的評估指標體系，使每一個評估指標都具有實際意義。
??二、《規(guī)定》的立法后評估指標體系
??根據(jù)上述確立地方后立法評估的原則，本課題組確立了《規(guī)定》的立法后評估指標體系。該指標體系分文本質(zhì)量評估指標體系、實施效益評估指標體系，兩大指標體系都采取基本相同的立法質(zhì)量指標，但各有側(cè)重。指標體系分為一級指標和二級指標。二級指標是將一級指標分解為若干項，具體內(nèi)容詳見下表：
??表一：立法文本質(zhì)量評估指標體系
序號 |
一級指標 |
二級指標 |
1 |
立法必要性 |
《規(guī)定》有上位法授權(quán)，或該事項僅用上位法調(diào)整無法窮盡本地區(qū)實際情形。 |
2 |
該事項已不能或難以用一般的規(guī)范性文件調(diào)整，適用地方政府規(guī)章手段進行規(guī)范。立法迫切，立法時機確已成熟。 |
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3 |
合法性 |
符合地方立法權(quán)限。《規(guī)定》與憲法、法律及行政法規(guī)的立法精神和具體條文無抵觸，與上位法銜接較好。 |
4 |
《規(guī)定》設(shè)定的行政處罰未超越《行政處罰法》的范圍限制。 |
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5 |
合理性 |
《規(guī)定》沒有過多地干預經(jīng)濟，沒有不當?shù)馗深A市民社會，沒有給行政相對人創(chuàng)設(shè)過多的義務(wù)。 |
6 |
公民、法人及其他社會組織之間的權(quán)利、利益分配合理。 |
|
7 |
執(zhí)法程序明確、得當，行政相對人的權(quán)利有充分的程序保障。行政相對人的救濟渠道充分有效。 |
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8 |
執(zhí)法自由裁量權(quán)范圍適當；行政處罰的種類與范圍和行政相對人的違法行為相對稱。 |
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9 |
執(zhí)法主體明確。執(zhí)法權(quán)限設(shè)置合理、權(quán)責分明、執(zhí)法權(quán)授權(quán)或委托符合法律規(guī)定。 |
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10 |
可操作性 |
《規(guī)定》所規(guī)范的行為模式容易被辨識。 |
11 |
《規(guī)定》中禁止性規(guī)定的法律責任承擔方式明確、適當。 |
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12 |
《規(guī)定》沒有過度的授權(quán)立法條款。授權(quán)行政部門制定的實施細則未摻入部門利益，并易于操作。 |
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13 |
行政相對人的實體性權(quán)利有完善的程序保障。 |
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14 |
地方特色 |
若為創(chuàng)新性的規(guī)章，其事務(wù)的地方性特點突出，且與地方事務(wù)相關(guān)的立法目的、任務(wù)、措施在條文中的得到具體體現(xiàn)。 若為實施性的規(guī)章，其結(jié)合本地區(qū)特點對上位法有所細化。 |
15 |
在本地區(qū)沒有重復立法。與本地區(qū)其他地方性法規(guī)能協(xié)調(diào)、互補。 |
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16 |
不搞大而全。無宣誓性規(guī)范。 |
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17 |
沒有片面追求與上位法的配套性。與上位法的重復率低于20%。 |
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18 |
與其他省市同類規(guī)章重復率低于30%。 |
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19 |
技術(shù)性 |
《規(guī)定》的立法名稱精確、統(tǒng)一。法律概念術(shù)語準確、統(tǒng)一、規(guī)范。沒有非法律性語言表述。標點符號、數(shù)字的表述符合立法要求。 |
20 |
邏輯性 |
《規(guī)定》體系結(jié)構(gòu)合理、邏輯關(guān)系明確嚴謹。 |
??表二：立法實施效益評估指標
序號 |
一級指標 |
二級指標 |
1 |
法制統(tǒng)一性 |
是否因該《規(guī)定》與上位法的原則和精神相抵觸，或與上位法的具體內(nèi)容相沖突，導致執(zhí)法沖突或法律糾紛。 |
2 |
是否因與同位法規(guī)定不一致或相沖突而導致執(zhí)法沖突或法律糾紛。 |
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3 |
合理性 |
是否因《規(guī)定》的職權(quán)不明確，權(quán)責不相匹配而導致行政機關(guān)監(jiān)管不力或執(zhí)法不作為。 |
4 |
是否因為《規(guī)定》規(guī)定的權(quán)利缺乏救濟措施，或救濟措施規(guī)定不周或不當而導致公民無法正當維權(quán)。 |
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5 |
是否因執(zhí)法程序規(guī)定不合理或不具體而給執(zhí)法程序不公或隨意留下空間，從而損害行政相對人的權(quán)益。 |
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6 |
是否明確規(guī)定有對行政相對人損害的最小方式。執(zhí)法機關(guān)依本法規(guī)執(zhí)法時是否能夠選擇對行政相對人權(quán)益損害最小的方式。 |
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7 |
可操作性 |
是否因《規(guī)定》規(guī)定的自由裁量權(quán)范圍過大而導致執(zhí)法部門對同樣案件的不同處理。 |
8 |
是否因《規(guī)定》的內(nèi)容缺乏針對性地解決實際問題而導致實踐中難以操作。 |
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9 |
是否因《規(guī)定》的一些重要條款規(guī)定過于籠統(tǒng)而導致難以執(zhí)法和實施。 |
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10 |
是否因《規(guī)定》規(guī)定的程序過于煩瑣或程序不完善而導致執(zhí)法實踐中很難或無法操作。 |
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11 |
地方特色 |
屬于本地方的事務(wù)在《規(guī)定》制定實施后是否得到合理規(guī)范和有效處理。 |
12 |
屬于本地方突出問題在《規(guī)定》制定實施后是否得到妥善解決。 |
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13 |
實效性 |
《規(guī)定》是否被大多數(shù)人知曉并自覺遵守。 |
14 |
《規(guī)定》生效后每年是否被司法審判、行政復議、仲裁適用。 |
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15 |
《規(guī)定》實施后，違法案件的發(fā)生率是否降低。 |
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16 |
公眾對《規(guī)定》實施后所產(chǎn)生的經(jīng)濟和社會效益的滿意度。 |
??需要特別說明的是，在上述指標體系中，“立法必要性”“合法性”指標，原本可以在立法前評估中列為主要評估指標。不過，現(xiàn)在我國的地方立法中多采取調(diào)研報告、可行性論證等定性式辦法來作立法決策，立法前評估制度未及構(gòu)建，或雖有所構(gòu)建但很不健全，而且?guī)缀跛鞋F(xiàn)行有效的地方性法規(guī)都沒有經(jīng)過立法前評估階段，因此，將這幾項評估指標保留在立法后評估中是必要的。況且，“立法必要性”“合法性”本身也有一個法規(guī)實施一段時間后的實踐驗證問題。
??第三部分 評估報告主要內(nèi)容
??當今社會，人力資源已成為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略性資源, 各國紛紛把發(fā)展教育作為國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略。繼續(xù)教育是對人才素質(zhì)能力進行補充、提高的重要手段，已由教育的邊緣進入教育的中心地帶, 終身學習的概念逐步深入人心，學習型社會正在形成。專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育工作是專業(yè)技術(shù)人才隊伍建設(shè)的一項基礎(chǔ)性工作，其核心是以經(jīng)濟社會發(fā)展和科技進步為導向，持續(xù)推進專業(yè)技術(shù)人員能力建設(shè)。
??一、立法文本質(zhì)量評估
??（一）立法必要性
??專業(yè)技術(shù)人員是人才隊伍的重要組成部分, 是創(chuàng)新和運用科技成果、發(fā)展社會生產(chǎn)力、參與國際競爭中最活躍、最寶貴的人才資源。加強對專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育, 努力培養(yǎng)造就一大批高素質(zhì)人才, 是推動經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的必然要求。當前，本市專業(yè)技術(shù)人才總量為271萬人，其中，具有高級職稱的占8.5%，具有大專及以上學歷的占81.8%，在第三產(chǎn)業(yè)的占69.5%，在非公有制領(lǐng)域的占63.4%。加強對專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育, 努力培養(yǎng)造就一大批高素質(zhì)人才, 是推動本市經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的必然要求。然而，改革開放以后到90年代初期，繼續(xù)教育不被重視、針對性不強、激勵作用發(fā)揮不好、工學矛盾突出等問題長期困擾著本市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育的發(fā)展。在這一背景下，上海市出臺《規(guī)定》，通過立法的方式推進繼續(xù)教育, 這對于保障專業(yè)技術(shù)人員學習權(quán)利、構(gòu)建學習型社會、增強自主創(chuàng)新能力具有十分重要的意義。
??（二）合法性
??合法性，是指立法必須符合立法權(quán)限、符合立法程序、不違背上位法的規(guī)定等。
??1.立法依據(jù)。立法依據(jù)是立法工作得以開展的前提,沒有立法依據(jù)或立法依據(jù)不明確,就沒有立法的必要,立法工作也就無從談起,也無法達到立法的目的。立法依據(jù)合法，是指立法權(quán)的來源、效力位階合法，它是立法行為合法性的證明，而非內(nèi)容合法性的證明?！兑?guī)定》適用范圍是上海市范圍內(nèi)與專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育活動有關(guān)的單位和人員，因此其上位法包括《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國就業(yè)促進法》《中華人民共和國教育法》等，《中華人民共和國勞動法》第六十七條規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當把發(fā)展職業(yè)培訓納入社會經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃，鼓勵和支持有條件的企業(yè)、事業(yè)組織、社會團體和個人進行各種形式的職業(yè)培訓。”《中華人民共和國就業(yè)促進法》第四十五條規(guī)定“縣級以上人民政府根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和市場需求，制定并實施職業(yè)能力開發(fā)計劃。”《中華人民共和國教育法》第二十條關(guān)于職業(yè)教育制度和繼續(xù)教育制度規(guī)定“各級人民政府，有關(guān)行政部門和行業(yè)組織以及企業(yè)事業(yè)組織應(yīng)當采取措施，發(fā)展并保障公民接受職業(yè)學校教育或者各種形式的職業(yè)培訓?！币虼恕兑?guī)定》作為地方政府規(guī)章，是地方政府結(jié)合本地區(qū)實際情形執(zhí)行上位法的一種體現(xiàn)，有上位法授權(quán)。
??2.法定權(quán)限。法定權(quán)限是指立法符合《憲法》《立法法》中有關(guān)立法權(quán)限劃分的規(guī)定，沒有違背法律保留、法律優(yōu)先等原則?！兑?guī)定》是本行政區(qū)內(nèi)，各單位開展專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育，提高專業(yè)技術(shù)隊伍素質(zhì)的法律規(guī)定。依據(jù)《立法法》第82條的規(guī)定，屬于自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章的立法事權(quán)范圍，由本市人民政府出臺政府規(guī)章，符合法定立法權(quán)限的規(guī)定。
??3.法定程序。符合法定程序是指符合《立法法》《規(guī)章制定程序條例》中規(guī)定的有關(guān)立法的程序性規(guī)定，包括法規(guī)、規(guī)章的立項、起草、審查和審議、決定和公布等?！兑?guī)定》由上海市人民政府1993年按照立法程序制定，并于2010年依照法定程序修改，制定和修改程序符合法定程序。
??4.立法內(nèi)容。立法內(nèi)容合法又被稱為實質(zhì)合法性，是指立法內(nèi)容沒有與上位法的規(guī)定相抵觸，符合基本法理和有關(guān)立法公平正義的價值取向?！兑?guī)定》作為執(zhí)行性地方立法，在立法內(nèi)容上對加強本市專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育工作,提高專業(yè)技術(shù)隊伍素質(zhì)，推動本市經(jīng)濟社會發(fā)展起到了重要作用。但是，隨著一系列法律、法規(guī)的頒布和實施，尤其是2015年8月3日人力資源和社會保障部第70次部務(wù)會討論通過了《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》，原1995年11月1日人事部發(fā)布的《全國專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》同時廢止后，《規(guī)定》在立法內(nèi)容上與人社部的《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》在繼續(xù)教育內(nèi)容、學時要求等方面有諸多不協(xié)調(diào)之處。
??綜上所述，評估組認為，《規(guī)定》在立法依據(jù)、法定權(quán)限和法定程序方面不存在問題，但是立法內(nèi)容上由于法律位階的問題，與一些法律、法規(guī)、部門規(guī)章的規(guī)定存在一定程度上的不協(xié)調(diào)，需要適時做出調(diào)整。
??（三）合理性
??1.目的正當性?！兑?guī)定》在第一章總則第一條即闡明了該規(guī)定的立法目的，即“為了加強對本市專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育工作，提高專業(yè)技術(shù)隊伍素質(zhì)，適應(yīng)上海經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要，制定本規(guī)定?！比瞬刨Y源是第一資源，專業(yè)技術(shù)人員是人才隊伍的重要組成部分，做好專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育工作是提升人才隊伍建設(shè)質(zhì)量的重要途徑。通過地方政府規(guī)章的形式對專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育培訓做出規(guī)定，對提高專業(yè)技術(shù)人才隊伍素質(zhì)，促進本市地方經(jīng)濟社會發(fā)展將起到積極推動作用。因此，《規(guī)定》的立法目的正當。
??2.最小侵害。最小侵害原則是比例原則的子原則，要求行政機關(guān)采取的措施必須能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的或至少有助于行政目的達成并且在能達成法律目的諸方式中，應(yīng)選擇對人民權(quán)利最小侵害的方式。
??《規(guī)定》第21條規(guī)是規(guī)定中設(shè)定的唯一一條法律責任條款，該條第一款規(guī)定“對違反本規(guī)定的部門和單位，應(yīng)給予批評教育；情節(jié)嚴重經(jīng)批評教育無效的，由其上級主管部門對有關(guān)負責人和直接責任者給予必要的處分?！痹摽顚`反《規(guī)定》的部門和單位設(shè)定的法律責任首先是“批評教育”，經(jīng)過批評教育無效后給予“必要的處分”。
??第二款規(guī)定“對違反本規(guī)定的專業(yè)技術(shù)人員，由其所在單位根據(jù)情節(jié)輕重，分別給予批評教育、不予報銷學習費用、扣發(fā)脫產(chǎn)學習期間工資和獎金、解聘專業(yè)技術(shù)職務(wù)等處理?！睂`反規(guī)定的專業(yè)技術(shù)人員設(shè)定的處罰種類，也是從批評教育到解聘。以上兩款法律責任條款遵循了循序漸進，先輕后重的原則，體現(xiàn)了法律責任與違法情節(jié)相適應(yīng)，因此，《規(guī)定》設(shè)定的法律責任符合最小侵害原則的要求。
??3.平等對待。平等對待原則，即立法不存在對同類權(quán)利義務(wù)主體的差別化對待和處理的規(guī)定?！兑?guī)定》對市區(qū)人力資源和社會保障部門、初中高級專業(yè)技術(shù)人員、高等院校、科研院所、大中型企業(yè)的培訓機構(gòu)等均一視同仁，要求其在自身領(lǐng)域內(nèi)各盡其能、恪守其職?！兑?guī)定》中有關(guān)行政管理相對人權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定均是針對某一領(lǐng)域不特定的主體，不存在對某一領(lǐng)域某類主體的歧視與差別對待問題。如《規(guī)定》第16條規(guī)定了各單位專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育中的管理職權(quán)，《規(guī)定》第15條則規(guī)定了各單位要認真貫徹國家關(guān)于繼續(xù)教育的方針、政策，接受上級主管部門的檢查、指導，保障專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育正常開展。《規(guī)定》第12條規(guī)定了專業(yè)技術(shù)人員“專業(yè)技術(shù)人員在接受繼續(xù)教育期間，工資、福利等待遇不受影響”，第14條則規(guī)定了“專業(yè)技術(shù)人員接受繼續(xù)教育，應(yīng)服從所在單位的統(tǒng)一安排，遵守學習紀律和有關(guān)制度，參加考核；在接受繼續(xù)教育后，有義務(wù)為本單位服務(wù)。”這些條款都比較清晰、明確地揭示了各方主體的相關(guān)權(quán)利義務(wù)與責任。在平等原則的基礎(chǔ)上，各方的義務(wù)和責任分配適當、合理，均衡。為此，評估組認為，《規(guī)定》在立法上做到了堅持平等對待原則。
??4.符合公序良俗。公序良俗可理解為公共秩序、善良風俗，在不違法的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)為社會的一般利益與道德觀念，也可表現(xiàn)在某一社會活動領(lǐng)域的傳統(tǒng)或習慣?！兑?guī)定》第十條第二款規(guī)定“提倡集資辦學，開展有償服務(wù)，以增強繼續(xù)教育自我發(fā)展的活力?！蓖ㄟ^引入社會力量辦學，壯大專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育培訓力量，推動專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)培訓工作有序開展。
??（四）實效性
??實效性是指法律文件在其具體實施過程中所帶來的社會效果，也就是設(shè)計的制度在實施中的實現(xiàn)程度。我們采取以下三項二級指標來評價立法的實效性：行政執(zhí)法的有效性、守法的有效性、與社會經(jīng)濟發(fā)展的相適應(yīng)性。
??1.行政執(zhí)法的有效性。《規(guī)定》明確了相關(guān)行政機關(guān)的義務(wù)與職責。《規(guī)定》第16條規(guī)定了市人力資源社會保障局、各委辦局以及區(qū)縣的人事部門、教育部門的職責，明確了市人力資源社會保障局是全市繼續(xù)教育工作的主管部門，負責全市繼續(xù)教育的宏觀管理和綜合指導，各委、辦、局、區(qū)、縣的人事部門是本系統(tǒng)、本地區(qū)繼續(xù)教育工作的主管部門，負責本系統(tǒng)、本地區(qū)繼續(xù)教育的綜合管理。同時明確各級教育部門應(yīng)積極配合繼續(xù)教育工作的開展。因此，《規(guī)定》對行政部門應(yīng)盡職責的條款，占有較多的篇幅，有利于推動相關(guān)行政部門有效履行職責。
??2.守法的有效性。《規(guī)定》第四章規(guī)定了與專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育相關(guān)的各主體的行為義務(wù)，而在第五章第二十一條規(guī)定了相關(guān)的法律責任，將行為義務(wù)與責任對照結(jié)合，符合民眾普遍的認知與理解，且在法律責任中，雖不同違法行為，但情節(jié)后果同樣可分為一般或嚴重化，也設(shè)定了相對應(yīng)梯度的處罰后果，與普遍上責任與后果相適應(yīng)的理念契合，便于民眾理解與接受，遵從法律的要求。
??3.與社會經(jīng)濟發(fā)展的相適應(yīng)性?，F(xiàn)今科學技術(shù)快速發(fā)展，影響力遍及社會生活各個角落，繼續(xù)教育領(lǐng)域同樣如此。作為回應(yīng)，《規(guī)定》第五條第一款規(guī)定“繼續(xù)教育的內(nèi)容必須根據(jù)行業(yè)（系統(tǒng)）和單位的業(yè)務(wù)發(fā)展和工作需要,以及專業(yè)技術(shù)人員的知識結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)水平等實際情況來確定,做到針對性、實用性、科學性和先進性的統(tǒng)一”。第二款規(guī)定“高級專業(yè)技術(shù)人員主要學習和掌握本專業(yè)、本學科最新專業(yè)技術(shù)知識……”，第三款規(guī)定“中級專業(yè)技術(shù)人員主要結(jié)合本職工作,了解本專業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀,學習新理論、新技術(shù)和新方法……”，第四款規(guī)定“初級專業(yè)技術(shù)人員主要結(jié)合本職工作,加強本專業(yè)知識學習和實際技能鍛煉……”第六款規(guī)定“所有專業(yè)技術(shù)人員都要不斷提高外語水平,努力學習和掌握電子計算機應(yīng)用技術(shù)，從事涉外工作的專業(yè)技術(shù)人員還應(yīng)提高外語口語能力”。上述規(guī)定，體現(xiàn)了《規(guī)定》與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的原則。但是，與此同時我們也應(yīng)當看到，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，尤其近年來信息技術(shù)在教育領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，國家也出臺了《教育信息化十年發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》，繼續(xù)教育形式發(fā)生了重大變革，《規(guī)定》中的諸多規(guī)定已經(jīng)跟不上時代發(fā)展的需要。
??（五）協(xié)調(diào)性
??協(xié)調(diào)性，是指立法在符合合法性的前提下，與其他法律規(guī)范在規(guī)定上是否存在內(nèi)容交叉重疊、相互抵觸等問題。主要包括以下三項二級指標：
??1.與同位法的關(guān)聯(lián)。與同位法之間的關(guān)聯(lián)即立法規(guī)定與其處于同一法律位階的其他法律規(guī)范之間是否協(xié)調(diào)?！兑?guī)定》作為政府規(guī)章，與其有關(guān)聯(lián)且處于相同位階的法律主要是2015年8月3日人力資源和社會保障部第70次部務(wù)會討論通過的《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》，該規(guī)定是在1995年11月1日人事部發(fā)布的《全國專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》的基礎(chǔ)上修改而成的。通過對比《規(guī)定》和《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》，評估組發(fā)現(xiàn)不少條款存在不協(xié)調(diào)的情況。如《規(guī)定》第七條“高、中級專業(yè)技術(shù)人員每年脫產(chǎn)學習時間累計不少于72學時，初級專業(yè)技術(shù)人員每年脫產(chǎn)學習時間累計不少于42學時”，在《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》中，第八條規(guī)定“專業(yè)技術(shù)人員參加繼續(xù)教育的時間，每年累計應(yīng)不少于90學時”。《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》第七條把繼續(xù)教育內(nèi)容分為公需科目和專業(yè)科目，規(guī)定公需科目包括專業(yè)技術(shù)人員應(yīng)當普遍掌握的法律法規(guī)、理論政策、職業(yè)道德、技術(shù)信息等基本知識。專業(yè)科目包括專業(yè)技術(shù)人員從事專業(yè)工作應(yīng)當掌握的新理論、新知識、新技術(shù)、新方法等專業(yè)知識。而《規(guī)定》沒有做這種區(qū)分。因此，建議《規(guī)定》應(yīng)根據(jù)社會發(fā)展實際情況作出修改完善。
??2.與相關(guān)配套規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)性。即立法與其內(nèi)容緊密相關(guān)的規(guī)范性文件之間的協(xié)調(diào)性。與《規(guī)定》有關(guān)的其他規(guī)范性文件主要有三。其一，《關(guān)于本市深入推進專業(yè)技術(shù)人才知識更新工程的實施細則》（滬人社?！?016〕200號）；其二，《關(guān)于完善本市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育公需科目培訓工作的通知》（滬人社專2017〔256〕號）；其三，《關(guān)于加強本市基層專業(yè)技術(shù)人才隊伍建設(shè)的實施意見》（滬人社?！?017〕399號）。評估組認為上述三個其他規(guī)范性文件是市人力資源和社會保障部門為貫徹落實《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》和《規(guī)定》的具體舉措。由于《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》頒行后，《規(guī)定》的部分內(nèi)容與之存在不協(xié)調(diào)之處，上述三個其他規(guī)范性文件中的表述采用的《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》的相關(guān)內(nèi)容，如《關(guān)于完善本市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育公需科目培訓工作的通知》中就將專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育科目區(qū)分為公需科目和專業(yè)科目，課時要求也與《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》保持一致，這實質(zhì)上突破了《規(guī)定》中的相關(guān)規(guī)定。因此，評估組認為，目前《規(guī)定》在與相關(guān)配套規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)性方面還存在不少問題。
??3.與其他公共政策之間的協(xié)調(diào)性。公共政策具有適時性和創(chuàng)造性，能夠及時地適應(yīng)變化的社會環(huán)境，反映社會利益的合理訴求。因此，需要評估立法與公共政策之間的協(xié)調(diào)性，保障和調(diào)整合理的社會利益。本市作為國際性大都市，也是全國的人才高地，如何通過繼續(xù)教育提升本市專業(yè)技術(shù)隊伍素質(zhì)，一直是本市公共政策制定時重點考慮問題之一。立法后評估組，經(jīng)查閱相關(guān)的政策文件，發(fā)現(xiàn)《規(guī)定》的立法目的與近年來本市人才隊伍建設(shè)政策走向基本保持一致，沒有沖突。
??（六）可操作性
??可操作性，既要考慮行政執(zhí)法機構(gòu)及執(zhí)法人員執(zhí)行法律的可能性和可行性，又要考慮管理相對人自覺守法的可能性和可行性，以保證立法的實際操作和實施。評估組認為，從整體上來看，作為政府規(guī)章，《規(guī)定》所建立的專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育制度是具有較好的可操作性的?！兑?guī)定》中對于專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育的執(zhí)行主體、管理部門和具體制度明確，充分保障了專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育活動的開展。《規(guī)定》明確各基層單位負責本單位繼續(xù)教育工作的開展，并且明確了專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育的對象是從事專業(yè)技術(shù)工作的在職專業(yè)技術(shù)人員,重點是中青年專業(yè)技術(shù)骨干?！兑?guī)定》第五條對各類專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育內(nèi)容作出了規(guī)定?！兑?guī)定》第六條、第七條對繼續(xù)教育的形式和學時進行了規(guī)定?！兑?guī)定》第八條至第十一條對開展繼續(xù)教育的教育基地進行了詳細的規(guī)定。第十六條中明確市人力資源社會保障局是全市繼續(xù)教育工作的主管部門，第十七條明確各委、辦、局、區(qū)、縣的人事部門是本系統(tǒng)、本地區(qū)繼續(xù)教育工作的主管部門。《規(guī)定》涉及的各部門執(zhí)法權(quán)限設(shè)置合理、權(quán)責分明、執(zhí)法權(quán)授權(quán)或委托符合法律規(guī)定，禁止性規(guī)定所對應(yīng)的法律責任承擔方式明確、適當。
??（七）地方特色
??《規(guī)定》是1993年頒布實施的，當時國家尚未出臺有關(guān)專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育的相關(guān)規(guī)定，并且《規(guī)定》在立法過程中，堅持“振興上海、開發(fā)浦東、服務(wù)全國、面向世界的戰(zhàn)略方針”，在作出相關(guān)制度安排時，緊密結(jié)合本市的實際情況，具有鮮明的地方特色。
??在《規(guī)定》實施期間，人力資源和社會保障部于2015年出臺《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》，兩者都屬于規(guī)章，效力等級相同?！兑?guī)定》原有的地方性特色已經(jīng)被人力資源和社會保障部的《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》所吸納，評估組通過對照兩個規(guī)章發(fā)現(xiàn)，《規(guī)定》原有的地方特色已經(jīng)不再明顯。
??（八）立法技術(shù)性
??1.結(jié)構(gòu)完整性?！兑?guī)定》在文本結(jié)構(gòu)上由二十三條構(gòu)成，涵蓋了目的、適用范圍、任務(wù)、原則、內(nèi)容和形式、基地和條件、權(quán)利和義務(wù)和行政執(zhí)法規(guī)范等。從整體上來看，文本結(jié)構(gòu)基本完整?！兑?guī)定》第一章是總則，對立法目的和依據(jù)，以及其他一般事項作了總括性的規(guī)定；第二章規(guī)定了專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育的內(nèi)容和形式；第三章規(guī)對承擔專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育的基地做了規(guī)定；第四章規(guī)定了對相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)進行了規(guī)定；第五章是繼續(xù)教育相關(guān)制度和法律責任的規(guī)定；第六章規(guī)定的《規(guī)定》的解釋、法律沖突和本法的實施時間?！兑?guī)定》具備一般法律規(guī)范的三個組成部分，總則、分則與附則，總則開篇立義，分則規(guī)定行為義務(wù)與責任，附則規(guī)定法律解釋權(quán)和實施時間，結(jié)構(gòu)完備，體例科學，首尾照應(yīng)，立法思路清晰。
??2.邏輯嚴密性?！兑?guī)定》中的法律概念術(shù)語準確、統(tǒng)一、規(guī)范，無非法律性語言表述。在語言邏輯和內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面不存在相互矛盾和沖突的問題。《規(guī)定》第四章為專業(yè)技術(shù)人員和各單位的權(quán)利義務(wù)，第五章則規(guī)定了相關(guān)的管理制度和違反上述相關(guān)行為的法律責任與處罰。行為規(guī)范在前，法律責任在后，符合普遍的認知順序與邏輯思路。與此同時，《規(guī)定》也存在以下兩處規(guī)范問題：
??一是《規(guī)定》第十三條“各單位……要求專業(yè)技術(shù)人員學習后更好地為本單位服務(wù)”與第十四條“專業(yè)技術(shù)人員……在接受繼續(xù)教育后，有義務(wù)為本單位服務(wù)”，為避免重復，建議將第十三條中“要求專業(yè)技術(shù)人員學習后更好地為本單位服務(wù)”刪除。
??二是“縣”的表述已過時。2010年《規(guī)定》修改時，上海是16區(qū)1縣行政區(qū)劃。而隨著上海市崇明區(qū)“崇明撤縣設(shè)區(qū)”工作大會的召開，2016年7月22日，上海正式告別最后一個縣。因而，整部《規(guī)定》包括本條均應(yīng)當刪除“縣”的表述方式。
??二、立法實施效益評估
??（一）法制統(tǒng)一性
??法制統(tǒng)一性是立法的重要原則之一，該原則要求一國的各種法律規(guī)范所體現(xiàn)的統(tǒng)治階級利益和意志的內(nèi)容是統(tǒng)一的或一致的，在部分與整體之間、部分與部分之間形成有機的整體，協(xié)調(diào)一致，不應(yīng)相互矛盾和抵觸。從廣義上講，法制的統(tǒng)一性包含立法、執(zhí)法、司法、法律解釋、法律監(jiān)督、普遍遵守等方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。評估組通過對《規(guī)定》的文本分析，認為雖然《規(guī)定》在立法依據(jù)、法定權(quán)限和法定程序方面不存在問題，但是隨著人力資源和社會保障部修訂頒布《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》，《規(guī)定》的部分內(nèi)容與一些法律、法規(guī)、部門規(guī)章的規(guī)定存在一定程度上的不協(xié)調(diào)。為了解決這一問題，本市人力資源社會保障局通過發(fā)布諸如《關(guān)于完善本市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育公需科目培訓工作的通知》等方式，貫徹落實人力資源社會保障的部門規(guī)章。在2020年8月13日召開的座談會上，評估組也了解到人力資源和社會保障部修訂頒布《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》后，《規(guī)定》幾乎已經(jīng)不再適用。評估組認為，目前，同屬規(guī)章的《規(guī)定》與《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》的不少內(nèi)容產(chǎn)生了立法沖突，雖然現(xiàn)實中尚未因為《規(guī)定》與同位法之間的不協(xié)調(diào)導致發(fā)生法律糾紛，但是這種同位法間的不協(xié)調(diào)，直接影響到法制的統(tǒng)一性。
??（二）合理性
??《規(guī)定》實施后，本市人力資源社會保障局會同其他相關(guān)部門，在做好專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育工作在推進知識更新工程的基礎(chǔ)上，積極做好公需科目方面的培訓，包括經(jīng)濟師繼續(xù)教育、創(chuàng)新案例培訓、知識產(chǎn)權(quán)培訓、項目管理培訓等，協(xié)調(diào)推進經(jīng)濟信息化領(lǐng)域的繼續(xù)教育培訓工作，極大提升了本市專業(yè)技術(shù)人員的技能和水平?！兑?guī)定》提出了市區(qū)兩級人力資源和社會保障部門、企事業(yè)單位、繼續(xù)教育機構(gòu)和專業(yè)技術(shù)人員等相關(guān)主體應(yīng)遵循的基本義務(wù)，同時也對上述主體的違法行為責任做出了相應(yīng)規(guī)定。立法后評估小組通過調(diào)研了解到，現(xiàn)實中未出現(xiàn)因《規(guī)定》的職權(quán)不明確，權(quán)責不相匹配而導致行政機關(guān)監(jiān)管不力或執(zhí)法不作為，也未出現(xiàn)因執(zhí)法程序規(guī)定不合理或不具體而給執(zhí)法程序不公或隨意留下空間，從而損害行政相對人的權(quán)益的情形?！兑?guī)定》在實施過程中的未出現(xiàn)因為給人力資源和社會保障部門留下的自由裁量空間過大，導致侵害行政相對人權(quán)益的情形。
??（三）可操作性
??對于《規(guī)定》的可操作性，評估組主要通過兩種方式進行分析，一是通過問卷調(diào)查數(shù)據(jù)進行分析，二是通過調(diào)研聽取相關(guān)部門的意見和建議。調(diào)研問卷顯示，52.32%（293人次）的受訪群體認為《規(guī)定》可操作性強，43.39%（243人次）的受訪群體認為《規(guī)定》的可操作性一般，僅4.29%（24人次）群體認為《規(guī)定》的可操作性較差。評估組通過座談會了解到，隨著人力資源和社會保障部修訂頒布《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》，對培訓學時、科目要求的提高，其可操作性將會受到一定的影響。尤其是在人社部修訂頒布新的規(guī)定后，《規(guī)定》的大部分內(nèi)容已經(jīng)不再執(zhí)行，因此，其可操作性問卷調(diào)研結(jié)果可參考性不大。
??（四）實效性
??立法實施的實際情況，不僅指其在實施過程中所帶來的客觀結(jié)果，同時也包括公眾、尤其是立法所調(diào)整的法律關(guān)系主體對該制度的認知和認同情況。一般情況下，只有當社會公眾及相關(guān)主體對立法持認同態(tài)度時，立法才能夠得到有效的實施。對立法認同度的評估，主要是通過調(diào)查問卷和專家座談來完成對《規(guī)定》的評估的。
??1.對立法基本規(guī)定的知曉度。立法所調(diào)整的法律關(guān)系主體只有對立法規(guī)定有所了解，才有可能按照制度的要求來規(guī)范自己的行為。因此，對制度的知曉程度，可以從一個側(cè)面判斷制度的實現(xiàn)程度。為了做好本次評估工作，立法后評估小組通過微信小程序發(fā)放問卷，收到有效問卷560份。參與問卷調(diào)查的受訪群體中國有企事業(yè)單位人員和非公有經(jīng)濟主體從業(yè)人員比例最高，分別為39.82%和28.39%；年齡群體在30-45歲之間最多，占63.39%；學歷為大學以上的最多，占90.89%；本身為專業(yè)技術(shù)人員的為79.11%。
??本《規(guī)定》實施以來，上海相關(guān)部門通過媒體宣傳等多種形式向社會公眾、相關(guān)機構(gòu)從業(yè)人員宣傳介紹《規(guī)定》的內(nèi)容，同時各單位也按照《規(guī)定》要求對專業(yè)技術(shù)人員進行繼續(xù)教育培訓，意圖為《規(guī)定》的實施打下堅實的基礎(chǔ)，實際操作情況也比較樂觀。從調(diào)查問卷的收集情況來看，有21.25%（119人次）的受訪群體熟悉暫行《規(guī)定》的內(nèi)容，有44.64%（250人次）的群體知曉一部分規(guī)定，有20%（112人次）聽說過《規(guī)定》，僅14.11%（79人次）的群體完全不了解《規(guī)定》的內(nèi)容，說明《規(guī)定》的宣傳貫徹方面比較到位（如下圖）。
??2.實施效果評價。經(jīng)過多年的實施，《規(guī)定》已經(jīng)取得了一定的成果，為上海市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育奠定了良好的基礎(chǔ)，但是仍有需要提高的空間。47.68%（267人次）的受訪群體認為《規(guī)定》能夠適應(yīng)上海市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育的需要，52.32%（293人次）的受訪群體認為《規(guī)定》還有改進的空間。當各方主體對立法規(guī)定持認可態(tài)度時，不僅自己會自覺守法，還會積極地維護法律的實施，推動立法目的的實現(xiàn)。這時，立法目的實現(xiàn)的可能性也較大；反之，當各方主體抱有抵觸情緒時，立法實施的阻力就會增加，立法實施的成本也會增加。在“您認為《規(guī)定》目前的總體適用性？”問題中，有55.89%的受訪群體認為《規(guī)定》部分適用，說明《規(guī)定》的實施效果目前尚未完全符合工作的需要（如下圖）。
??《規(guī)定》第13、14條規(guī)定，專業(yè)技術(shù)人員在接受繼續(xù)教育后，有義務(wù)為本單位服務(wù)。59.82%（335人次）的受訪群體認為該條具有合理性，但應(yīng)當規(guī)定最短與最長服務(wù)期（如下圖）。
??對于《規(guī)定》21條，罰則部分設(shè)置的對個人的法律責任，包括對違反本規(guī)定的專業(yè)技術(shù)人員，給予批評教育、不予報銷學習費用、扣發(fā)脫產(chǎn)學習期間工資和獎金、解聘專業(yè)技術(shù)職務(wù)等處理，43.39%（243人次）的受訪群體認為雖具有合理性，但應(yīng)當明確具體情節(jié)如何處理（如下圖）。
??對于《規(guī)定》第15條，要求各單位要認真貫徹國家關(guān)于繼續(xù)教育的方針、政策，保證專業(yè)技術(shù)人員參加繼續(xù)教育的時間、經(jīng)費和其它必要條件。46.25%（256人次）的受訪群體認為該條雖然基本落實，但仍有不少問題（如下圖）。
??從以上三條問卷結(jié)果來看，《規(guī)定》在某些具體條款上雖規(guī)定合理，但在細節(jié)上仍需要更進一步的細化規(guī)定。
??（五）地方特色
??是否具有地方特色，應(yīng)當主要看《規(guī)定》實施專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育工作是否得到有效落實，立法前存在的問題是否得到有效處理。為了分析這一問題，評估組在問卷中專門設(shè)計了一個題目，“您認為《規(guī)定》的制定是否體現(xiàn)了上海市的地方特色?”
??從上圖中可知：有25.36%（142人次）的受訪群體認為《規(guī)定》顯著體現(xiàn)了上海特色。上海作為我國經(jīng)濟上領(lǐng)先的直轄市，上海對專業(yè)技術(shù)人員的需求量也比較大，在上海各單位的參與下，《規(guī)定》在上海專業(yè)從業(yè)人員的素養(yǎng)提高方面體現(xiàn)出了地方特色。另外，社會公眾對《規(guī)定》的認知密切相關(guān)，從認知程度上看，很多群眾對《規(guī)定》的內(nèi)容比較了解或部分了解，這直接影響了其對地方特色的評價。
??第四部分 評估結(jié)論和建議
??立法后評估組對照評估指標體系，對《規(guī)定》進行了全面評估。評估組認為，《規(guī)定》頒布實施以來，對加強對本市專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育工作,提高專業(yè)技術(shù)隊伍素質(zhì),促進本市經(jīng)濟社會發(fā)展起到了積極地推動作用。但是，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，尤其是教育信息化技術(shù)的官方推廣和應(yīng)用，“教育云”等新的教育形式不斷出現(xiàn)，傳統(tǒng)的教育形式受到較大程度的沖擊。尤其是，人力資源和社會保障部修訂出臺的《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》后，對專業(yè)技術(shù)人繼續(xù)教育工作作了詳盡規(guī)定。本市的《規(guī)定》在學時、科目等諸多方面都與之相沖突。為了解決好兩部同等效力的行政規(guī)章之間的沖突，建議啟動《規(guī)定》的修改程序?！兑?guī)定》的修訂除了應(yīng)將《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》中的相關(guān)內(nèi)容予以吸納外，還應(yīng)當應(yīng)當著重解決以下問題：
??一是繼續(xù)教育師資管理的問題。當前國家對在各級各類學校專門從事教育教學工作的老師的準入資格都有明確的規(guī)定，受《教師法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)制，但是對從事專業(yè)技術(shù)人員培訓的教師缺乏相關(guān)的準入條件規(guī)定，職級晉升、薪酬待遇等缺乏統(tǒng)一規(guī)定，從一定程度上影響了師資隊伍水平和繼續(xù)教育效果。
??二是專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育機構(gòu)的管理問題。當前本市出臺多個辦法對教育培訓進行管理，雖然專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育機構(gòu)大多都屬于培訓機構(gòu)范圍，受《上海市培訓機構(gòu)監(jiān)督管理辦法》《上海市民辦培訓機構(gòu)設(shè)置標準》的規(guī)范，但是上述辦法更多是對文化教育培訓、文化藝術(shù)輔導等培訓市場的規(guī)范，對職業(yè)教育培訓市場的特殊性關(guān)注不夠。
??三是繼續(xù)教育管理制度的問題。借鑒國內(nèi)專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育培訓立法先進地區(qū)的經(jīng)驗，對繼續(xù)教育的經(jīng)費籌措機制等相關(guān)制度進行完善，比如廣東省通過制定《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育證書的管理辦法》對專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育證書進行管理；深圳市則對專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育培訓的經(jīng)費籌措機制進行了規(guī)定，要求用人單位組織本單位專業(yè)技術(shù)人員參加繼續(xù)教育，從職工教育經(jīng)費中列支繼續(xù)教育經(jīng)費，額度不低于專業(yè)技術(shù)人員工資總額的1.5%。
??綜上，通過本次立法后評估，評估組認為，《規(guī)定》在過去的二十多年間對提升上海專業(yè)技術(shù)人員素質(zhì)，推動上海地方經(jīng)濟發(fā)展起到了重要作用，改變了長期以來專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育工作不受重視的問題。但是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，尤其2015年人力資源和社會保障部《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》的修訂，《規(guī)定》也逐漸呈現(xiàn)出需要進一步優(yōu)化完善的內(nèi)容，亟需適時啟動修訂工作，以使其能夠繼續(xù)發(fā)揮關(guān)鍵性作用。