??摘 要
??為了防治放射性污染，保障環(huán)境安全和人體健康，2009年12月9日上海市人民政府第23號令公布《上海市放射性污染防治若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》），自2010年1月15日起施行，后于2015年進行一次修正?！度舾梢?guī)定》實施已滿10年，對保障本市輻射環(huán)境安全和促進核技術(shù)利用行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但《若干規(guī)定》相關(guān)規(guī)定和執(zhí)行情況是否適應(yīng)當前環(huán)境管理的新形勢和新要求，與有關(guān)現(xiàn)行法律法規(guī)是否有效銜接等，需要重新評估。為此，上海市生態(tài)環(huán)境局根據(jù)《上海市規(guī)章立法后評估辦法》的相關(guān)規(guī)定，組織了對《若干規(guī)定》的立法后評估工作。
??本次評估為全面評估，在實地調(diào)研、專家咨詢、問卷調(diào)查和文獻分析的基礎(chǔ)上，從規(guī)章的制度規(guī)范性和實施有效性兩方面對《若干規(guī)定》全部條款進行了評估，并側(cè)重于對有關(guān)管理制度實施效果的評估。評估標準進一步細化出合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、適應(yīng)性、立法技術(shù)、認同性、可行性、實效性8個二級指標。
??經(jīng)評估，總體來看，《若干規(guī)定》立法質(zhì)量好，執(zhí)行情況較好，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和相關(guān)規(guī)章制度的完善，《若干規(guī)定》的實施效果已有所減弱。從制度規(guī)范性來看?！度舾梢?guī)定》結(jié)合本市實際情況，建立兩級管理體制，完善輻射工作單位的安全和防護管理制度，在維護法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，對本市輻射監(jiān)管制度作出拾遺補缺規(guī)定，針對性較強，立法依據(jù)和立法權(quán)限充分，制定程序、修改程序均符合法定程序，名稱和文本結(jié)構(gòu)規(guī)范、立法語言準確，制度設(shè)計的目的和法律規(guī)則設(shè)計合理，立法時與同位階法律文件和部委規(guī)范性文件不存在矛盾和沖突，符合公共政策要求。但，評估中也發(fā)現(xiàn)，《若干規(guī)定》的部分條款與后出臺的部門規(guī)章有不協(xié)調(diào)的情形，與新時代“放管服”改革精神有不適應(yīng)的情形，需要修改。從實施有效性來看。《若干規(guī)定》的社會知曉度較高，配套文件出臺及時，各項制度措施切實可行，大部分規(guī)定都得到了較好的貫徹實施，社會各界對制度必要性和目的實現(xiàn)程度評價較高。但，隨著時間推移，《若干規(guī)定》的部分管理規(guī)定，與優(yōu)化營商環(huán)境新要求存在不適應(yīng)之處，一些管理中涌現(xiàn)的新措施，也亟待通過修法提供法制保障。
??綜上所述，建議對《若干規(guī)定》進行修改。從修改的基本方向看，應(yīng)當注重與正在修訂的《放射性同位素與射線裝置安全與防護條例》相銜接，與經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢、新要求相銜接，重點關(guān)注簡政放權(quán)和對行政相對人的有效監(jiān)管問題。
??前 言
??放射性污染防治工作關(guān)系到城市公共安全和市民群眾的身體健康、財產(chǎn)安全。加強放射性污染的監(jiān)管，保障環(huán)境安全和人體健康是生態(tài)環(huán)境部門的重要職責(zé)。隨著核技術(shù)在醫(yī)療衛(wèi)生、教學(xué)科研、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，本市的輻射工作單位數(shù)量不斷增長，作業(yè)活動涉及生產(chǎn)、銷售、使用、運輸、貯存、處置等多個環(huán)節(jié)。核技術(shù)的廣泛應(yīng)用，在促進經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，對人體健康的環(huán)境風(fēng)險也日顯突出，迫切需要加強管理。
??為了防治放射性污染，保障環(huán)境安全和人體健康，2009年12月9日上海市人民政府第23號發(fā)布《上海市放射性污染防治若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》）?！度舾梢?guī)定》自2010年1月15日起實施以來，為本市建立健全兩級輻射環(huán)境監(jiān)管體制提供了依據(jù)，為輻射作業(yè)單位強化放射性污染防治提供了具體的操作辦法，有力地保障了城市輻射環(huán)境安全，促進了本市核技術(shù)利用行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。
??《若干規(guī)定》實施至今已滿10年。隨著國家“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境決策部署的深入推進，包括放射性污染防治在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境管理理念和管理體制正在發(fā)生深刻變化，如，環(huán)境監(jiān)管模式從側(cè)重強調(diào)嚴管向強化管理和優(yōu)化服務(wù)相結(jié)合轉(zhuǎn)變，行政審批制度改革持續(xù)推動審批和執(zhí)法事權(quán)向基層下放，落實屬地環(huán)境監(jiān)管責(zé)任。為適應(yīng)管理新形勢，《若干規(guī)定》的上位法《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》（以下簡稱《安全和防護條例》）已于2019年啟動修改。《若干規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定和執(zhí)行情況是否適應(yīng)當前環(huán)境管理的新形勢和新要求，與有關(guān)現(xiàn)行法律法規(guī)是否有效銜接等，需要重新評估。
??上海市生態(tài)環(huán)境局根據(jù)《上海市規(guī)章立法后評估辦法》（以下簡稱《評估辦法》）確定的評估條件、標準和辦法，組織對《若干規(guī)定》開展了全面立法后評估工作，為下一步立法活動奠定基礎(chǔ)。
??一、《若干規(guī)定》的評估目的和過程
??（一）評估目的
??本次評估為全面評估，評估的主要目的為：
??1.對《若干規(guī)定》立法質(zhì)量和立法目的的實現(xiàn)情況作一次比較全面、客觀的總結(jié)。梳理和分析《若干規(guī)定》的制度設(shè)計是否合法合理，各項規(guī)定是否貫徹實施到位，為立法機關(guān)適時修訂和完善立法提供依據(jù)。
??2.對《若干規(guī)定》實施效果作重點評估，了解《若干規(guī)定》與環(huán)境管理新形勢的適應(yīng)性。全面總結(jié)、分析各項規(guī)定實施的有效性，重點梳理、研究解決實施過程中出現(xiàn)的問題，以及輻射環(huán)境管理新形勢下對地方立法的要求。對《若干規(guī)定》是否需要修改提出具體的評估意見，為進一步完善本市輻射環(huán)境管理制度，優(yōu)化核技術(shù)利用行業(yè)營商環(huán)境提供意見和建議。
??（二）評估過程
??1.立項的準備階段
??2019年11月，上海市生態(tài)環(huán)境局組建由管理部門、技術(shù)專家、法律專家組成的評估小組，制定評估方案，明確評估目的和內(nèi)容、評估方法、時間安排等，并組織開展文獻資料收集整理工作，擬定調(diào)研提綱，設(shè)計調(diào)查問卷。
??2.項目的調(diào)研階段
??2020年5-7月，評估組通過文獻分析、實地走訪、專家咨詢、論證會、問卷調(diào)查等形式，調(diào)研了解《若干規(guī)定》的立法質(zhì)量和實施情況。調(diào)研對象主要包括相關(guān)管理部門（市輻射環(huán)境監(jiān)督站、16個區(qū)生態(tài)環(huán)境局及相關(guān)輻射站、上海自貿(mào)試驗區(qū)保稅區(qū)綜合執(zhí)法大隊）和主要的行政相對人（輻射銷售、使用單位24家，探傷單位16家）。此外，通過問卷調(diào)查等方式，調(diào)研了社會公眾對《若干規(guī)定》的認知度。
??3.評估報告的形成階段
??2020年8-9月，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，研究提出相關(guān)的評估結(jié)論和修法建議，形成立法后評估報告。10月，召開了專家論證會，邀請相關(guān)法律、核技術(shù)利用等領(lǐng)域的專家學(xué)者對評估結(jié)論和立法后評估報告進行論證，提出修改建議。根據(jù)專家論證意見，進一步修改完善形成最終立法后評估報告。
??二、《若干規(guī)定》的評估標準和方法
??（一）評估標準
??1.評估的一級指標
??根據(jù)《評估辦法》第十條評估標準有關(guān)規(guī)定，《若干規(guī)定》主要從兩方面確定評估的標準，作為一級總體指標。一是
??制度規(guī)范性。主要評估《若干規(guī)定》是否存在與上位法相抵觸的內(nèi)容，制度措施是否合理，是否符合公平、公正的原則，是否適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，是否存在與其他規(guī)章不相協(xié)調(diào)的內(nèi)容等。
??二是實施有效性。主要評估公眾、行政相對人等對《若干規(guī)定》及其主要制度的知曉度、滿意度，相關(guān)制度措施是否可行，相關(guān)配套制度建設(shè)情況，規(guī)章的執(zhí)行情況和效果以及實施中存在的主要問題和原因等。
??2.評估的二級指標
??根據(jù)《評估辦法》的規(guī)定，在充分聽取有關(guān)專家、學(xué)者意見和建議的基礎(chǔ)上，形成了《若干規(guī)定》評估適用的二級指標，即為一級指標的細化，詳見表1。
??表1 《若干規(guī)定》評估的二級評估指標體系
制度規(guī)范性 | 1.合法性 | 符合上位法的規(guī)定；立法權(quán)限合法；制定程序合法 |
2.合理性 | 設(shè)定目標科學(xué)合理；權(quán)利和義務(wù)的配置合理（法律規(guī)則寬嚴是否科學(xué)合理，處罰種類與幅度設(shè)定是否合理） | |
3.協(xié)調(diào)性 | 與相關(guān)同位法之間的協(xié)調(diào)性；與相關(guān)規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)性； 與現(xiàn)行公共政策之間的協(xié)調(diào)性 | |
4.適應(yīng)性 | 對改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的適應(yīng)性 | |
5.立法技術(shù) | 體例結(jié)構(gòu)的完整性；立法語言的準確性 | |
實施有效性 | 6.認同度 | 對立法基本規(guī)定的知曉度；對立法基本規(guī)定的認可度； 對執(zhí)法效果的評價；對自我守法情況的評價 |
7.可行性 | 制度設(shè)計針對性和現(xiàn)實性；法律規(guī)范與法律后果的對應(yīng)性；制度內(nèi)容是否過于抽象、模糊、有歧義 | |
8.實效性 | 執(zhí)法的有效性；守法的有效性；專業(yè)管理制度的有效性 |
??（二）評估方法
??1.實地調(diào)研
??根據(jù)《評估辦法》的要求，結(jié)合《若干規(guī)定》評估項目的特點，對執(zhí)法單位和行政相對人等進行了實地走訪，并通過座談等方式，獲取了第一手的資料和意見建議。
??2.專家咨詢
??在評估過程中，就核技術(shù)利用管理中專業(yè)性和技術(shù)性問題，專門聽取相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖?、建議，為評估提供了相應(yīng)的技術(shù)支撐。
??3.文獻分析
??查閱了放射性污染防治領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章以及國家和本市管理文件，整理和比較分析了相關(guān)具體規(guī)定，深入研究《若干規(guī)定》的合法性、合理性與協(xié)調(diào)性等。
??4.問卷調(diào)查
??分受眾設(shè)計了針對管理者、行政相對人和社會公眾的不同版本“本市放射性污染防治制度實施情況調(diào)查問卷”，線上與線下相結(jié)合開展問卷調(diào)查。問卷回收情況為：對管理者的問卷有效回收30份，對行政相對人的問題有效回收43份，對社會公眾的問卷有效回收85件，合計有效回收問卷158份。
??三、《若干規(guī)定》的論證與評估
??根據(jù)評估標準，對《若干規(guī)定》進行全方位評估?，F(xiàn)圍繞8個二級指標提出以下評估意見：
??（一）合法性評估
??在立法內(nèi)容方面?！度舾梢?guī)定》制定時的上位法依據(jù)是《放射性污染防治法》和《安全和防護條例》?！度舾梢?guī)定》結(jié)合本市實際情況，對健全本市輻射監(jiān)管制度作出拾遺補缺規(guī)定，主要是建立市區(qū)兩級輻射環(huán)境管理體制，完善輻射工作單位的安全和防護管理制度，針對性較強，立法當時不存在與上位法相抵觸的問題。《若干規(guī)定》實施以來，《放射性污染防治法》一直未作修改?！栋踩头雷o條例》于2014年和2019年進行過兩次修正。其中，2014年修改是將國務(wù)院調(diào)整輻射安全許可證發(fā)證權(quán)限
??的決定法制化，不影響《若干規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，2019年修正是固化本輪機構(gòu)改革成果，主要是將“環(huán)境保護主管部門”修改為“生態(tài)環(huán)境主管部門”?！度舾梢?guī)定》出臺后，2009年國務(wù)院頒布的《放射性物品運輸安全管理條例》和2016年上海市人大常委會通過修改的《上海市環(huán)境保護條例》也是其上位法。經(jīng)對比，《若干規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定與上述兩部法規(guī)沒有抵觸的情形。因此，《若干規(guī)定》也不存在與現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸的問題。
??在立法程序方面?！度舾梢?guī)定》制定時《立法法》和《規(guī)章制定程序條例》已頒布施行。由市政府發(fā)布實施《若干規(guī)定》的制定程序符合法律規(guī)定。此后，2015年市政府第30號令對《若干規(guī)定》進行了修正，主要是修改了第三條第二款，增加了一項區(qū)級生態(tài)環(huán)境部門的職責(zé) ：“（四）受市環(huán)保部門委托，負責(zé)Ⅳ類、Ⅴ類放射源轉(zhuǎn)讓的審批、備案”。這次修正的程序亦符合法定程序。
??在立法權(quán)限方面?！度舾梢?guī)定》的制定權(quán)限主要來自《立法法》《行政許可法》和《行政處罰法》。主要制度設(shè)計及其權(quán)限依據(jù)包括兩方面：一是市局委托區(qū)局實施部分審批（第3條），權(quán)限依據(jù)來自《行政許可法》關(guān)于行政機關(guān)可以依據(jù)規(guī)章的規(guī)定在法定權(quán)限內(nèi)委托其他行政機關(guān)實施行政許可的規(guī)定。二是其他主要管理制度及法律責(zé)任（第4條至第20條），權(quán)限依據(jù)來自于《立法法》和《行政處罰法》?！度舾梢?guī)定》建立了兩級輻射環(huán)境監(jiān)管體制，明確了部門協(xié)同、信息共享和制定規(guī)劃等政府部門職責(zé)，建立符合本市實際的輻射工作單位環(huán)境管理制度并設(shè)定處罰。相關(guān)權(quán)限依據(jù)來自《立法法》關(guān)于直轄市政府規(guī)章可以對屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項作出規(guī)定的規(guī)定，以及《行政處罰法》關(guān)于直轄市政府規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)定。
??綜上所述，評估組認為，《若干規(guī)定》立法依據(jù)充分，立法內(nèi)容具有合法性，符合法定立法權(quán)限和程序的規(guī)定。
??（二）合理性評估
??在立法目的合理性方面。放射性物質(zhì)的危害性決定了在上海特大型城市開展嚴格監(jiān)管的必要性和正當性?！度舾梢?guī)定》制定時正逢世博會前夕，保障城市安全是行政機關(guān)和社會各界面臨的重要任務(wù)，依法有效開展放射性污染防治工作亟需出臺一部符合地方實際的法律文件。因此，《若干規(guī)定》立法的目的和制度設(shè)計目標是科學(xué)合理的。
??在法律規(guī)則合理性方面?！度舾梢?guī)定》重點針對本市含放射源探傷裝置使用單位多的客觀情況，抓住了當時風(fēng)險防范的幾個重要環(huán)節(jié)，即銷售、貯存、作業(yè)、轉(zhuǎn)移使用、運輸和退役，分別設(shè)定了行為規(guī)范（第6條至第14條）。源頭上，通過禁止性條款保護居民住宅樓和商住綜合樓遠離放射性同位素等高風(fēng)險放射性物質(zhì)，切實保障人民群眾居住環(huán)境安全和人體健康，并禁止向無輻射安全許可證的單位轉(zhuǎn)讓放射性同位素和射線裝置，推動作業(yè)單位依法持證作業(yè)。流動放射源管理上，明確了檢查、報告、實時定位監(jiān)控、跨區(qū)轉(zhuǎn)移備案、作業(yè)要求等具體管理要求。對于一般輻射工作單位，細化規(guī)定了臺賬、放射性工作場所監(jiān)測和退役、運輸以及應(yīng)急和事故處理等管理要求?？傮w上，各項管理制度圍繞落實企業(yè)環(huán)境主體責(zé)任和保障人民群眾環(huán)境安全和人體健康的立法目的設(shè)計，權(quán)利義務(wù)設(shè)置合理，可操作性強。
??在處罰措施合理性方面?！度舾梢?guī)定》針對本市設(shè)定的行為規(guī)范明確了具體的行政處罰要求，罰款幅度有1萬至3萬（第16、17、19條）、1萬至5萬（第18條第1款）、1萬至10萬（第15條、第18條第2款）不等，符合《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于市人民政府制定規(guī)章設(shè)定行政處罰罰款限額的規(guī)定》（2006年、2014年）的規(guī)定。
??綜上所述，評估組認為，總體看，《若干規(guī)定》的立法目的和主要內(nèi)容合理可行。
??（三）協(xié)調(diào)性評估
??在同位法協(xié)調(diào)性方面
??。與《若干規(guī)定》調(diào)整內(nèi)容相關(guān)的部門規(guī)章，主要有《放射性同位素與射線裝置安全許可管理辦法》《放射性同位素與射線裝置安全和防護管理辦法》以及《放射性物品道路運輸管理規(guī)定》等。經(jīng)研究，《若干規(guī)定》的大部分條款與相關(guān)部門規(guī)章銜接良好，但也存在不一致的情形，主要是關(guān)于輻射工作單位應(yīng)當委托有資質(zhì)的機構(gòu)定期對工作場所及周圍環(huán)境進行檢測（第7條第1款）的規(guī)定，與《放射性同位素與射線安全和防護管理辦法》關(guān)于不具備自行監(jiān)測能力的單位才應(yīng)當委托第三方的要求不一致。調(diào)研中，行政相對人和執(zhí)法單位都認為，應(yīng)當允許具備自行監(jiān)測能力的單位進行自行監(jiān)測，并明確具備自行監(jiān)測能力的認定標準。
??在配套文件協(xié)調(diào)性方面。近年來，與《若干規(guī)定》調(diào)整內(nèi)容相關(guān)的生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的規(guī)范性文件，主要有《關(guān)于醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)用輻射場所輻射監(jiān)測有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于明確核技術(shù)利用輻射安全監(jiān)管有關(guān)事項的通知》等文件。經(jīng)研究，《若干規(guī)定》的規(guī)定與生態(tài)環(huán)境部規(guī)范性文件的內(nèi)容不存在沖突和矛盾
??，協(xié)調(diào)性方面的問題主要也是生態(tài)環(huán)境部規(guī)范性文件規(guī)定允許自行監(jiān)測。
??在公共政策協(xié)調(diào)性方面?！度舾梢?guī)定》的制定和實施有利于保障人民生命安全和城市安全，符合公共政策目標。
??綜上所述，評估組認為，總體看，《若干規(guī)定》的協(xié)調(diào)性較好。
??（四）適應(yīng)性評估
??《若干規(guī)定》重點圍繞本市放射性污染防治工作中迫切需要解決的兩級環(huán)境監(jiān)管體制和含放射源探傷裝置管理等問題開展立法，準確把握住了當時的管理實際需要。《若干規(guī)定》實施以來，市區(qū)兩級生態(tài)環(huán)境部門依法嚴格履職，和衛(wèi)生、交通、公安等部門建立信息共享機制，定期開展工作會商和執(zhí)法聯(lián)動，強化輻射環(huán)境監(jiān)督管理。本市輻射工作單位積極落實主體責(zé)任，輻射環(huán)境管理能力大幅提升，未發(fā)生丟源等惡性環(huán)境事故?？傮w看，《若干規(guī)定》是一部適應(yīng)本市實際的管用的規(guī)章。
??但是，近年來，隨著國家行政管理體制改革深入推進，加快政府職能轉(zhuǎn)變提出了簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革要求，《若干規(guī)定》的一些管理規(guī)定明顯與新時代“放管服”改革精神不適應(yīng)，有待修改、完善。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：一是關(guān)于落實屬地監(jiān)管責(zé)任。本輪機構(gòu)改革，強化了區(qū)級生態(tài)環(huán)境部門和執(zhí)法隊伍的建設(shè)。輻射安全許可審批權(quán)限和處罰權(quán)限具備了進一步下放的條件?！度舾梢?guī)定》關(guān)于市區(qū)輻射環(huán)境監(jiān)管權(quán)限的規(guī)定，已與落實屬地監(jiān)管責(zé)任的新要求不適應(yīng)。二是關(guān)于含放射源探傷裝置使用單位的月度報告等規(guī)定有待減化?！度舾梢?guī)定》出臺時，本市含放射源探傷裝置單位普遍管理水平較差，安全風(fēng)險意識不夠，為此，立法針對性地設(shè)置了企業(yè)的月度報告義務(wù)，讓企業(yè)及時向生態(tài)環(huán)境部門匯報輻射污染防治工作開展情況，置于生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)督之下。十余年來，本市輻射工作單位已經(jīng)逐步建立健全了輻射環(huán)境管理制度，市區(qū)生態(tài)環(huán)境部門也強化了事中事后監(jiān)管力量，月度報告制度不在必須。三是關(guān)于禁止向無輻射安全許可證的單位或者向超出輻射安全許可證規(guī)定的種類和范圍的單位轉(zhuǎn)讓射線裝置的規(guī)定，與優(yōu)化營商環(huán)境的新形勢不適應(yīng)。該禁止性條款屬于本市立法對上位法的補充規(guī)定，目的是對射線裝置的轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方都從嚴監(jiān)管，實現(xiàn)“無證不能買賣”的管控目標，從流通環(huán)節(jié)防止“未批先用”。實踐中，射線裝置的購買、安裝、開機、出數(shù)、使用有一個較長的過程，轉(zhuǎn)入方為把握商機，客觀上存在先簽訂合同購入相關(guān)射線裝置，再辦理相關(guān)許可證申請手續(xù)，持證后再安裝使用的需求。從優(yōu)化營商環(huán)境的角度考慮，建議刪除該項禁止性規(guī)定，盡可能減少對企業(yè)發(fā)展的限制，更多的通過強化政府部門的事中事后監(jiān)管職責(zé)來實現(xiàn)禁止無證活動的政策目標。
??綜上所述，評估組認為，《若干規(guī)定》符合制定當時的監(jiān)管需求，但部分制度內(nèi)容存在與新時代“放管服”改革精神不適應(yīng)的問題。
??（五）立法技術(shù)評估
??在名稱規(guī)范性方面。根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定，規(guī)章的名稱一般稱“規(guī)定”“辦法”，但不得稱“條例”?！度舾梢?guī)定》名稱中使用“規(guī)定”，符合《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定；名稱中冠以“上海市”，明確了規(guī)章的實施區(qū)域。從立法內(nèi)容看，《若干規(guī)定》原則上不重復(fù)國家規(guī)定，主要解決本市輻射環(huán)境管理工作中迫切需要解決的問題，彌補管理空白，所以使用“若干規(guī)定”的體例是合理的。
??在文本結(jié)構(gòu)的完整性方面?！度舾梢?guī)定》在文本上共21條，第1-3條為目的和依據(jù)、適用范圍、部門職責(zé)；第4-5條為政府職責(zé)，包括部門聯(lián)動和防治規(guī)劃等；第6-14條為行政相對人的義務(wù)，包括禁止規(guī)定、工作場所定期檢測、含放射源探傷裝置的日常監(jiān)管、轉(zhuǎn)移使用、運輸管理、臺賬管理、工作場所退役、應(yīng)急和事故管理等；第15-20條為處罰條款，第21條是施行日期。作為若干規(guī)定，文本的結(jié)構(gòu)較為完整。
??在立法語言規(guī)范準確性方面。通過對《若干規(guī)定》用語的分析，立法語言總體上準確規(guī)范，在語言邏輯和內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面不存在相互矛盾和沖突的問題。但，個別文字的表述存在瑕疵，主要是《若干規(guī)定》第7條對輻射工作場所同時使用了定期“檢測”和“監(jiān)測”，《安全和防護條例》《放射性同位素與射線裝置安全和防護管理辦法》使用的術(shù)語都是“監(jiān)測”。
??綜上所述，評估組認為，在立法技術(shù)方面，《若干規(guī)定》做到了結(jié)構(gòu)完整、語言準確。
??(六) 認同性評估
??為了解《若干規(guī)定》的社會知曉度、認可度和滿意度，本次評估采取問卷調(diào)查和座談會的方式，對社會公眾、行政相對人和執(zhí)法單位做了調(diào)查。參與問卷調(diào)查和座談會的人員均知曉《若干規(guī)定》，對主要管理制度和處罰條款的認同度較高，特別是對禁止在居民住宅樓、商住綜合樓內(nèi)生產(chǎn)、使用、貯存放射性同位素或者Ⅰ類、Ⅱ類射線裝置的規(guī)定，各方都高度認可。
??在座談會上，大多數(shù)行政相對人和執(zhí)法單位對《若干規(guī)定》的實施效果反映較好。對部分條款，如屬地監(jiān)管權(quán)限、輻射工作單位義務(wù)設(shè)置、加大處罰力度等，也提出需要與時俱進，及時修改完善的建議。
??綜上所述，評估組認為，《若干規(guī)定》的認同度總體上較高，也確實存在修改完善的客觀需求。
??（七）可行性評估
??在法律規(guī)范與客觀現(xiàn)實的針對性方面?！度舾梢?guī)定》直面本市管理實際需求，多數(shù)制度切實可行，但評估中，行政相對人也反應(yīng)了有關(guān)含放射源探傷裝置的日常檢查和記錄等管理規(guī)定的執(zhí)行情況一般，只有不到七成的受訪單位表示嚴格遵守。主要是因為含放射源探傷裝置并非每日都處于使用狀態(tài)，因此，每日檢查和記錄義務(wù)較難落實?？傮w來看，對含放射源探傷裝置使用單位的義務(wù)規(guī)定有待減化。
??在法律規(guī)范與法律后果的對應(yīng)性方面。《若干規(guī)定》有部分行為規(guī)范沒有對應(yīng)的處罰規(guī)定，一定程序上影響了執(zhí)行效果。主要是關(guān)于輻射工作單位管理臺賬的規(guī)定（第12條），沒有設(shè)定違反臺賬義務(wù)的處罰條款。
??關(guān)于條文規(guī)范是否存在抽象、模糊、歧義。由于《放射性污染防治法》和《安全和防護條例》針對放射性污染、放射源、射線裝置、轉(zhuǎn)讓等專業(yè)術(shù)語設(shè)定了定義條款，《若干規(guī)定》未再重復(fù)規(guī)定，執(zhí)法中可以直接適用上位法。因此，《若干規(guī)定》的條文規(guī)范含義明確，不存在歧義條款。
??綜上所述，評估組認為，《若干規(guī)定》的制度設(shè)計在出臺時是具有較強的針對性和現(xiàn)實性，可行性較好。目前需要結(jié)合管理新要求進行更新完善。
??（八）實效性評估
??《若干規(guī)定》實施十余年來，通過市區(qū)生態(tài)環(huán)境部門和輻射站、執(zhí)法部門的共同努力，本市放射性污染風(fēng)險得到有效控制，特別是對世博會、進博會等重大活動安全保障發(fā)揮了積極的作用，《若干規(guī)定》的實施成效顯著。
??在執(zhí)法有效性方面。《若干規(guī)定》施行后，生態(tài)環(huán)境部門編制了放射性污染防治規(guī)劃并納入本市環(huán)境保護規(guī)劃；編制了上海市處置核與輻射事故應(yīng)急預(yù)案，并落實相關(guān)應(yīng)急演練等工作；通過聯(lián)席會議等機制，與公安、交通、衛(wèi)生等相關(guān)部門共享信息，研究解決監(jiān)管難點問題，強化監(jiān)管；建立健全輻射安全管理信息系統(tǒng)，推動輻射相關(guān)審批事項網(wǎng)上辦理，打通市區(qū)兩級監(jiān)管聯(lián)動；定期開展放射源安全檢查和清查、移動源探傷作業(yè)專項檢查等執(zhí)法活動，強化對輻射工作單位的日常監(jiān)管，依法查處違法行為；針對實施中遇到的問題及時制定出臺一系列配套文件，包括《關(guān)于加強放射源移動探傷作業(yè)與日常監(jiān)管工作的通知》《關(guān)于進一步明確區(qū)縣環(huán)保局輻射安全監(jiān)管職責(zé)的通知》等?？傮w上，《若干規(guī)定》的執(zhí)行效果良好。
??在守法有效性方面。近年來，本市生態(tài)環(huán)境部門不斷強化輻射法律制度的宣傳普及工作，在日常執(zhí)法檢查和專項行動中落實普法責(zé)任，輻射工作單位的守法意識不斷提高。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，行政相對人的自我守法評價總體較好。其中，第7條（定期監(jiān)測）、第12條（臺賬）、第13條（退役）的遵守情況最好，均有超過90%以上的受訪者表示本單位能嚴格遵守規(guī)定；第14條（應(yīng)急和事故管理）的遵守情況也比較好，86%受訪者表示本單位能夠嚴格遵守；第9條（跨區(qū)轉(zhuǎn)移使用）、第10條（室外野外作業(yè)要求）、第11條（運輸監(jiān)管）的規(guī)定，80%左右的受訪者表示本單位能夠嚴格遵守。但是，第8條（含放射源探傷裝置日常監(jiān)管），只有不到70%受訪者表示本單位能夠嚴格遵守要求。這一結(jié)果與企業(yè)減負的呼聲一致。
??在專業(yè)管理制度的有效性方面?！度舾梢?guī)定》涉及的專業(yè)管理制度主要是含放射源探傷裝置管理制度。關(guān)于含放射源探傷裝置的日常監(jiān)管、轉(zhuǎn)移使用管理、作業(yè)要求和運輸管理制度，強化了對流動放射源的全方位監(jiān)管，對有效預(yù)防流動放射源環(huán)境風(fēng)險發(fā)揮了積極的作用。但，根據(jù)優(yōu)化營商環(huán)境的新要求，結(jié)合信息化監(jiān)管手段的不斷完善，對含放射源探傷作業(yè)單位的義務(wù)設(shè)置有待重新考量。此外，隨著含放射源探傷裝置實時監(jiān)控技術(shù)手段的逐漸成熟，從法律層面全面推進對高風(fēng)險移動放射源的實時監(jiān)控具備了可行性。這些新手段，亟需《若干規(guī)定》提供法制保障。
??綜上所述，評估組認為，《若干規(guī)定》的實施效果在最初立法時最為明顯，但隨著經(jīng)濟社會形勢的發(fā)展變化，《若干規(guī)定》的執(zhí)法效果和守法效果已有所減弱。
??四、《若干規(guī)定》評估結(jié)論
??（一）總體評估結(jié)論
??在綜合分析基礎(chǔ)上對《若干規(guī)定》立法及其實施情況的總體評估結(jié)論是：較好。二級指標具體評估結(jié)果如下：
??表2《若干規(guī)定》二級指標評估結(jié)果
一級指標 | 二級指標 | 評估等級 |
規(guī)范性 | 合法性 | 好 |
合理性 | 較好 | |
協(xié)調(diào)性 | 較好 | |
適應(yīng)性 | 一般 | |
技術(shù)性 | 較好 | |
有效性 | 認同度 | 較好 |
可行性 | 較好 | |
實效性 | 較好 |
??從評估結(jié)果來看，《若干規(guī)定》對加強放射性污染的源頭防治發(fā)揮了積極作用，立法目的基本實現(xiàn)，立法效果在執(zhí)行初期最為明顯，但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展形勢的變化,目前部分管理制度已不適應(yīng)輻射環(huán)境監(jiān)管新要求，需要進行修改。
??（二）具體評估結(jié)論
??1.關(guān)于《若干規(guī)定》的合法性評估結(jié)論
??從合法性評估看，立法依據(jù)充分，立法內(nèi)容具有合法性，符合法定立法權(quán)限的規(guī)定，制定程序、修改程序均符合相應(yīng)的法定程序。因此，《若干規(guī)定》的合法性評估結(jié)論為好。
??2.關(guān)于《若干規(guī)定》的合理性評估結(jié)論
??從合理性評估看，制度設(shè)計的目的和法律規(guī)則設(shè)計具有較強的合理性，也符合公共政策要求。因此，《若干規(guī)定》的合理性評估結(jié)論為較好。
??3.關(guān)于《若干規(guī)定》的協(xié)調(diào)性評估結(jié)論
??從協(xié)調(diào)性評估看，與同位階法律文件和部委規(guī)范性文件不存在矛盾和沖突，部分條款與后出臺的部門規(guī)章和規(guī)范性文件存在不一致之處，主要是輻射工作場所的委托監(jiān)測制度。因此，《若干規(guī)定》的協(xié)調(diào)性評估結(jié)論為較好。
??4.關(guān)于《若干規(guī)定》的適應(yīng)性評估結(jié)論
??從適應(yīng)性評估看，《若干規(guī)定》重點結(jié)合本市管理實際開展立法，符合制定當時的監(jiān)管需求。但是，近年來，與政府轉(zhuǎn)變職能的新形勢和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“放管服”改革要求出現(xiàn)了不適應(yīng)的情形。主要是進一步落實屬地監(jiān)管責(zé)任需要更多的審批權(quán)和處罰事權(quán)下放，含放射源探傷裝置使用單位的月度報告義
??務(wù)規(guī)定、禁止向無證單位轉(zhuǎn)讓射線裝置等規(guī)定與新時代“放管服”改革精神不適應(yīng)。因此，《若干規(guī)定》的適應(yīng)性評估結(jié)論為一般。
??5.關(guān)于《若干規(guī)定》的立法技術(shù)性評估結(jié)論
??從立法技術(shù)標準看，名稱規(guī)范性、文本結(jié)構(gòu)較為完整、立法語言規(guī)范基本準確，但個別表述存在瑕疵。因此，《若干規(guī)定》的立法技術(shù)性評估結(jié)論為較好。
??6.關(guān)于《若干規(guī)定》的認同性評估結(jié)論
??從認同性評估看，《若干規(guī)定》的社會知曉度、認可度和滿意度方面評價較高，總體上，各方對制度必要性和目的實現(xiàn)程度評價都給予肯定，但對部分條款也提出需要與時俱進修改完善的建議。因此，《若干規(guī)定》的認同性評估結(jié)論為較好。
??7.關(guān)于《若干規(guī)定》的可行性評估結(jié)論
??從可行性評估看，《若干規(guī)定》直面本市管理實際需求，多數(shù)制度切實可行，只是部分義務(wù)規(guī)定需要結(jié)合新的監(jiān)管思路作出調(diào)整，個別條款的法律責(zé)任有待補充。因此，《若干規(guī)定》的可行性評估結(jié)論為較好。
??8.關(guān)于《若干規(guī)定》的實效性評估結(jié)論
??從實效性評估看，《若干規(guī)定》實施以來，本市放射性污染風(fēng)險得到有效控制，特別是對世博會、進博會等重大活動安全保障發(fā)揮了積極的作用，《若干規(guī)定》的實施成效顯著。但是，隨著經(jīng)濟社會形勢的發(fā)展變化，《若干規(guī)定》的執(zhí)法效果和守法效果已有所減弱，一些管理新手段有待通過修法提供法制保障。因此，《若干規(guī)定》的實效性評估結(jié)論為較好。
??五、《若干規(guī)定》評估建議
??總體來看，《若干規(guī)定》立法質(zhì)量好，執(zhí)法情況較好，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和相關(guān)規(guī)章制度的完善，《若干規(guī)定》的實施效果已有所減弱。因此，建議對《若干規(guī)定》進行及時修改。
??（一）關(guān)于《若干規(guī)定》修改的基本方向
??《若干規(guī)定》的修改，應(yīng)注重與正在修訂的《安全與防護條例》相銜接，與經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢、新要求相銜接，重點關(guān)注簡政放權(quán)和對行政相對人的有效監(jiān)管問題。
??在立法的體例上，提出兩個方案。方案一是系統(tǒng)性全面對接《安全與防護條例》，構(gòu)建覆蓋全面、結(jié)構(gòu)完整的放射性污染防治地方立法體系。方案二是保持若干規(guī)定的體例，繼續(xù)解決重點問題。從立法技術(shù)角度看，兩個方案都是可行的，主要取決于管理實際需求。就目前的立法需求內(nèi)容來看，全面細化的條件尚不具備，建議在方案二的基礎(chǔ)上，適當擴充內(nèi)容，體現(xiàn)與時俱進，解決現(xiàn)實急需的立法保障問題。
??在立法進度方面，建議結(jié)合上位法修改的進度推進地方修法，以便有效銜接上位法的立法內(nèi)容，維護法制統(tǒng)一。
??（二）關(guān)于《若干規(guī)定》修改需要銜接的重點
??1.與修訂后的《安全和防護條例》相銜接。密切關(guān)注上位法的最新修改情況，及時修改與上位法不一致的內(nèi)容。
??2.與經(jīng)濟社會發(fā)展形勢的需要相銜接。在簡政放權(quán)的時代背景下，圍繞當前的改革要求和管理需求，進一步完善輻射環(huán)境監(jiān)管體制，合理配置輻射工作單位的權(quán)利義務(wù)，構(gòu)建放管服結(jié)合的放射性污染防治監(jiān)督管理制度。
??（三）《若干規(guī)定》修改需要關(guān)注的幾個內(nèi)容
??1.關(guān)于輻射環(huán)境監(jiān)管體制。推動進一步向區(qū)生態(tài)環(huán)境部門下放審批權(quán)和處罰權(quán)。
??2.關(guān)于健全輻射監(jiān)測管理制度。完善放射性工作場所的定期監(jiān)測制度，允許有能力的單位開展自行監(jiān)測。對有能力的認定作出相應(yīng)的規(guī)定。
??3.關(guān)于強化、優(yōu)化輻射工作單位的主體責(zé)任。一是對禁止向無證單位轉(zhuǎn)讓射線裝置的規(guī)定是否保留，作進一步研究。二是優(yōu)化含放射源射線裝置使用單位的日常監(jiān)管義務(wù)。結(jié)合管理實際需要，修改含放射源射線裝置使用單位的日常檢查義務(wù)，取消每月報告制度。三是利用實時監(jiān)控手段，強化監(jiān)管。根據(jù)國家要求全面推行高風(fēng)險移動放射源的在線監(jiān)控措施，實現(xiàn)非現(xiàn)場實時監(jiān)控。
??4.根據(jù)機構(gòu)改革成果，及時修改《若干規(guī)定》中的一些單位名稱，如“環(huán)境保護主管部門”的稱謂需統(tǒng)一修改為“生態(tài)環(huán)境部門”。本市“縣”級建制已取消，需刪除“縣”的表述。