??摘要
??《上海市高速公路管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）于2013年9月頒布，并于當(dāng)年開(kāi)始實(shí)施。2016年上海市政府對(duì)其進(jìn)行了修正并重新發(fā)布?！掇k法》實(shí)施7年多以來(lái)，為本市高速公路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、服務(wù)與使用、監(jiān)督與管理工作的順利開(kāi)展提供了法制保障。隨著本市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，長(zhǎng)三角一體化國(guó)家戰(zhàn)略的有序推進(jìn)，城市帶、城市群態(tài)勢(shì)的逐步形成，以及《中華人民共和國(guó)公路法》《上海市公路管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的修訂與完善，高速公路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、服務(wù)與使用、監(jiān)督與管理等都面臨著新的要求和挑戰(zhàn)。根據(jù)《上海市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》設(shè)定的評(píng)估規(guī)范與要求，對(duì)《辦法》開(kāi)展了立法后評(píng)估工作。
??評(píng)估組在管理機(jī)構(gòu)自評(píng)、社會(huì)調(diào)查、條文評(píng)估、座談?wù){(diào)研和個(gè)別訪談的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)《辦法》立法目的實(shí)現(xiàn)情況、主要規(guī)定的具體落實(shí)情況、對(duì)社會(huì)管理的促進(jìn)作用以及社會(huì)認(rèn)可度的分析，認(rèn)為，《辦法》的立法理念既符合當(dāng)時(shí)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，也具有一定的前瞻性。實(shí)施七年以來(lái)，通過(guò)強(qiáng)化行政管理、落實(shí)主體責(zé)任、完善行為規(guī)范、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管等方式，確保了本市高速公路的完好、安全和暢通。其立法及其實(shí)施情況的總體評(píng)估結(jié)論為“較好”。具體情況如下：
??首先，《辦法》的立法目的基本實(shí)現(xiàn)：一是高速公路的建設(shè)有序推進(jìn)；二是高速公路及其設(shè)施設(shè)備基本能夠保證正常使用；三是高速公路監(jiān)管工作基本落實(shí)到位；四是本市高速公路安全態(tài)勢(shì)總體平穩(wěn)。其次，《辦法》的主要規(guī)定落實(shí)情況“較好”：一是高速公路的建設(shè)管理機(jī)制不斷完善；二是高速公路養(yǎng)護(hù)的關(guān)鍵性制度有效確立；三是高速公路的收費(fèi)、服務(wù)和使用有效規(guī)范；四是高速公路路政管理不斷加強(qiáng)；五是《辦法》規(guī)定的資料報(bào)送制度順利實(shí)施。再次，《辦法》對(duì)社會(huì)管理起到了積極的促進(jìn)作用：一是相關(guān)配套管理制度和技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)先后出臺(tái)；二是高速公路相關(guān)責(zé)任主體依法履職情況良好，本市高速公路基本完好、安全和暢通。最后，《辦法》的社會(huì)認(rèn)可度“較高”。
??與此同時(shí)也發(fā)現(xiàn)，伴隨著上位法的修改，放管服改革的推進(jìn)，高速公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)、管理、執(zhí)法的客觀實(shí)踐而出現(xiàn)的新情況、新要求、新挑戰(zhàn)，《辦法》也存在一些需要予以修改的內(nèi)容。為此，提出相關(guān)政策性建議如下：
??首先，根據(jù)上位法的修改，放管服改革以及本市高速公路管理的實(shí)際情況等建議對(duì)《辦法》做出適應(yīng)性修改，主要涉及以下七個(gè)方面的建議：一是關(guān)于高速公路建設(shè)項(xiàng)目資金監(jiān)管的問(wèn)題，建議《辦法》修改時(shí)考慮將對(duì)建設(shè)資金使用情況的監(jiān)督檢查職責(zé)予以進(jìn)一步明確。二是高速公路建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)文件和施工圖設(shè)計(jì)文件的審批應(yīng)當(dāng)根據(jù)目前的實(shí)踐操作做出修改。三是年度養(yǎng)護(hù)運(yùn)行計(jì)劃的問(wèn)題，建議《辦法》修改時(shí)，對(duì)經(jīng)營(yíng)性高速公路養(yǎng)護(hù)資金的落實(shí)和使用情況采用與政府還貸高速公路和免費(fèi)高速公路不同的監(jiān)督檢查模式，并單獨(dú)做出具體規(guī)定。四是大中修的問(wèn)題，第一，對(duì)高速公路的中修和大修工程不再區(qū)分，而作出統(tǒng)一規(guī)定。第二，針對(duì)政府還貸高速公路和免費(fèi)高速公路，建議將相關(guān)內(nèi)容修改為“報(bào)市交通行政管理部門(mén)審批后組織實(shí)施”。而對(duì)于經(jīng)營(yíng)性高速公路，應(yīng)當(dāng)由“市公路管理機(jī)構(gòu)組織技術(shù)審核通過(guò)后，報(bào)市交通行政管理部門(mén)審批后組織實(shí)施”。第三，對(duì)養(yǎng)護(hù)工程內(nèi)容建議按照《公路養(yǎng)護(hù)工程管理辦法》的修改內(nèi)容做出調(diào)整和細(xì)化補(bǔ)充。五是高速公路收費(fèi)的問(wèn)題，建議《辦法》第二十一條第二款的標(biāo)準(zhǔn)修改為“按照部級(jí)或本市計(jì)費(fèi)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)或者通過(guò)查詢(xún)/詢(xún)問(wèn)收取車(chē)輛通行費(fèi)”。六是法律責(zé)任的問(wèn)題，針對(duì)《辦法》所設(shè)定的五項(xiàng)法律責(zé)任，除建議《辦法》修訂時(shí)，將第三十條的第二項(xiàng)修改為“通過(guò)人工收費(fèi)方式駛?cè)敫咚俟?，在出口處駛?cè)腚娮硬煌＼?chē)收費(fèi)專(zhuān)用車(chē)道”外，建議相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)結(jié)合管執(zhí)的實(shí)際情況，開(kāi)展論證研究和修訂工作。
??其次，建議對(duì)本市高速公路管理客觀實(shí)踐中存在的一些問(wèn)題予以適當(dāng)規(guī)范，主要包括以下七個(gè)方面：一是關(guān)于服務(wù)區(qū)設(shè)置“車(chē)輛維修點(diǎn)”的問(wèn)題；二是關(guān)于戶(hù)外廣告設(shè)施的管理問(wèn)題；三是關(guān)于長(zhǎng)三角地區(qū)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、跨區(qū)域治理公路超限運(yùn)輸聯(lián)防聯(lián)動(dòng)機(jī)制問(wèn)題；四是關(guān)于車(chē)輛通行費(fèi)減免問(wèn)題；五是關(guān)于高速公路的綠化養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題；六是關(guān)于道路運(yùn)輸行政管理部門(mén)在發(fā)生高速公路交通事故時(shí)指導(dǎo)清障施救工作的問(wèn)題；七是關(guān)于非指定清障施救單位開(kāi)展高速公路清障施救工作的管理和執(zhí)法問(wèn)題。
??一、評(píng)估概況
??2020年4月—10月，我委組織開(kāi)展了《辦法》的立法后評(píng)估工作。為了做好這項(xiàng)工作，采取委托評(píng)估方式：委托上海市行政法治研究所對(duì)《辦法》進(jìn)行立法后評(píng)估。
??（一）評(píng)估目標(biāo)
??《辦法》立法后評(píng)估項(xiàng)目的對(duì)象主要是《辦法》所確立的各項(xiàng)管理制度，主要包括信息公開(kāi)制度、建設(shè)管理制度、養(yǎng)護(hù)管理制度、收費(fèi)管理制度、非高速公路設(shè)施管理制度等五項(xiàng)管理制度。
??評(píng)估主要是圍繞兩個(gè)方面開(kāi)展：
??一是制度規(guī)范性有效性方面：主要評(píng)估是否存在與上位法相抵觸的內(nèi)容；制度措施是否合理，是否符合公平公正的原則，是否適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要；是否存在與其他規(guī)章不相協(xié)調(diào)的內(nèi)容等。
??二是制度實(shí)施有效性方面：主要評(píng)估公眾、行政相對(duì)人等對(duì)《辦法》及其主要制度的知曉度、滿(mǎn)意度；制度措施是否可行；相關(guān)配套制度建設(shè)情況；規(guī)章的執(zhí)行情況和效果，實(shí)施中存在的主要問(wèn)題以及原因等。
??（二）評(píng)估指標(biāo)
??評(píng)估指標(biāo)體系是立法后評(píng)估制度的重要組成部分，是反映立法文件是否需要修改、廢止的檢驗(yàn)標(biāo)尺。本項(xiàng)目結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，在上海市行政法治研究所前期研究成果《地方立法后評(píng)估制度研究》中構(gòu)建的指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上進(jìn)行了歸并與調(diào)整，最后形成以下6個(gè)一級(jí)評(píng)估指標(biāo)19個(gè)二級(jí)評(píng)估指標(biāo)為評(píng)估依據(jù)。評(píng)估指標(biāo)具體見(jiàn)下表：
??表1 評(píng)估指標(biāo)
一級(jí)指標(biāo) | 二級(jí)指標(biāo) |
合法性 | 依據(jù)合法；權(quán)限合法；程序合法；內(nèi)容合法 |
合理性 | 正當(dāng)性；平等性；適應(yīng)性 |
協(xié)調(diào)性 | 與同位法之間的協(xié)調(diào)性；與配套制度的協(xié)調(diào)性；與其他公共政策之間的協(xié)調(diào)性 |
立法技術(shù) | 文本結(jié)構(gòu)的完整性；立法語(yǔ)言的準(zhǔn)確性 |
專(zhuān)業(yè)管理制度 | 專(zhuān)業(yè)性；可操作性；實(shí)效性 |
實(shí)施效果 | 公眾知曉度；公眾認(rèn)可度；守法有效性；執(zhí)法有效性 |
??（三）評(píng)估的技術(shù)路徑
??此次評(píng)估，評(píng)估組采取了條文評(píng)估、行政管理部門(mén)自評(píng)、社會(huì)調(diào)查、專(zhuān)題調(diào)研、定向訪談相結(jié)合的評(píng)估方法。
??1. 管理機(jī)構(gòu)自評(píng)
??與《辦法》各項(xiàng)管理工作相關(guān)的行政管理部門(mén)開(kāi)展自我評(píng)價(jià)，出具自我評(píng)價(jià)分析報(bào)告，作為整個(gè)項(xiàng)目研究工作的基礎(chǔ)材料。
??2. 社會(huì)調(diào)查
??評(píng)估組采用“云走訪”的模式，對(duì)高速公路經(jīng)營(yíng)管理者和高速公路使用者開(kāi)展社會(huì)調(diào)查，掌握相關(guān)信息，出具相關(guān)分析報(bào)告。本次社會(huì)調(diào)查共回收問(wèn)卷241份，其中，屬于高速公路經(jīng)營(yíng)管理單位人員的受調(diào)查者有90人，占比37.08%；高速公路使用者的受調(diào)查者為134人，占比55.83%；其他人員17人，占比7.09%。雖然，通過(guò)“云走訪”方式回收的問(wèn)卷總量一般，但仍然能在一定程度上反映出高速公路經(jīng)營(yíng)管理者和管理相對(duì)人對(duì)高速公路以及《辦法》的關(guān)心程度、認(rèn)知度和評(píng)價(jià)情況。
??3.條文評(píng)估
??對(duì)《辦法》的具體條文進(jìn)行全面分析，評(píng)估其合法性、合理性和實(shí)效性。
??4.座談?wù){(diào)研
??召開(kāi)由市交通行政管理部門(mén)，道路運(yùn)輸行政管理部門(mén)，發(fā)展改革、財(cái)政、公安、綠化市容、水務(wù)等行政管理部門(mén)，上海市交通運(yùn)輸行業(yè)協(xié)會(huì)，以及高速公路經(jīng)營(yíng)管理者參加的座談會(huì)，了解掌握《辦法》實(shí)施中的具體問(wèn)題和相關(guān)意見(jiàn)建議。
??5.個(gè)別訪談
??一是在社會(huì)調(diào)查階段，結(jié)合問(wèn)卷情況進(jìn)行必要的前期訪談，以保證調(diào)查問(wèn)卷結(jié)果的客觀性和全面性；二是在補(bǔ)充訪談階段，在歸納梳理自評(píng)報(bào)告、座談會(huì)及數(shù)據(jù)分析報(bào)告的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地選擇一些訪談對(duì)象，深入了解被訪談人對(duì)該研究項(xiàng)目所涉內(nèi)容的具體評(píng)價(jià)及看法。
??二、總體評(píng)估
??在管理機(jī)構(gòu)自評(píng)、社會(huì)調(diào)查、條文評(píng)估、座談?wù){(diào)研和個(gè)別訪談的基礎(chǔ)上，通過(guò)綜合分析，以及對(duì)照評(píng)估等級(jí)及劃分標(biāo)準(zhǔn)（見(jiàn)表2），經(jīng)過(guò)充分討論后一致認(rèn)為，《辦法》的立法及其實(shí)施情況的總體評(píng)估結(jié)論為“較好”。具體分析如下：
??表2：總體評(píng)估等級(jí)及劃分標(biāo)準(zhǔn)
評(píng)估項(xiàng)目 | 具體評(píng)價(jià) | ||||
立法目的 | 已經(jīng) 實(shí)現(xiàn) | 基本 實(shí)現(xiàn) | 實(shí)現(xiàn)度不高 | 基本沒(méi)有實(shí)現(xiàn) | 沒(méi)有實(shí)現(xiàn) |
主要規(guī)定的落實(shí)情況 | 全部 落實(shí) | 多數(shù) 落實(shí) | 少數(shù)落實(shí) | 少數(shù)基本落實(shí) | 沒(méi)有落實(shí) |
對(duì)社會(huì)管理的促進(jìn)作用 | 積極的規(guī)范促進(jìn)作用 | 一定的規(guī)范促進(jìn)作用 | 較少的規(guī)范促進(jìn)作用 | 基本沒(méi)有規(guī)范促進(jìn)作用 | 沒(méi)有規(guī)范促進(jìn)作用 |
社會(huì)認(rèn)可度 | 高 | 較高 | 不高 | 較低 | 很低 |
評(píng)估等級(jí) | 好 | 較好 | 一般 | 較差 | 差 |
??（一）關(guān)于立法目的的實(shí)現(xiàn)程度
??《辦法》的立法目的有兩個(gè)：一是加強(qiáng)本市高速公路管理；二是保障高速公路完好、安全和暢通。從評(píng)估結(jié)果來(lái)看，《辦法》這兩個(gè)立法目的基本實(shí)現(xiàn)，具體理由如下：
??1.高速公路的建設(shè)有序推進(jìn)
??《上海市交通行業(yè)發(fā)展報(bào)告》顯示，截止到2019年年底，上海市域高速公路共計(jì)18條。其中，出省高速9條，高速公路總里程844.67公里（含S20外環(huán)高速），較2018年增加9.12公里，增長(zhǎng)1.1%。本市郊區(qū)高快速路網(wǎng)“兩環(huán)、十二射、一縱、一橫、多聯(lián)”的網(wǎng)絡(luò)格局已經(jīng)形成，為本市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和長(zhǎng)三角一體化國(guó)家戰(zhàn)略的順利開(kāi)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
??調(diào)查顯示，《辦法》對(duì)整個(gè)高速公路建設(shè)中的規(guī)范作用功不可沒(méi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近三年來(lái)，市交通委等根據(jù)《辦法》第七條的相關(guān)規(guī)定，共完成15個(gè)高速公路建設(shè)項(xiàng)目建議書(shū)、工程可行性研究的編制及上報(bào)工作；完成包括S4公路奉浦東橋及接線工程、G40長(zhǎng)興島西側(cè)服務(wù)區(qū)改擴(kuò)建工程等在內(nèi)的2個(gè)企業(yè)投資高速公路項(xiàng)目的行業(yè)審核工作；完成S26公路（G15-嘉閔高架路）入城段、沿江通道越江隧道（浦西牡丹江路-浦東外環(huán)線）和S7公路（S20-月羅公路）三個(gè)高速公路建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)施移交、接管工作。
??2.高速公路及其設(shè)施設(shè)備基本能夠保證正常使用
??《辦法》實(shí)施以來(lái)，除部分由于公路維護(hù)與交通保暢之間固有的矛盾所造成的維修不夠及時(shí)之外，本市高速公路各養(yǎng)護(hù)責(zé)任主體基本能夠做到及時(shí)有效地開(kāi)展高速公路及其設(shè)施設(shè)備的大中修工程和日常養(yǎng)護(hù)工作，確保了本市高速公路的正常使用。據(jù)《上海市交通行業(yè)發(fā)展報(bào)告》顯示，2019年，上海市收費(fèi)高速公路日均交通量達(dá)到114.5萬(wàn)輛次，較2018年增長(zhǎng)6.1%；全部高速公路的日均周轉(zhuǎn)量達(dá)到4841.3萬(wàn)pcu公里，較2018年增長(zhǎng)6.3%；每自然車(chē)高速公路平均行駛里程達(dá)到27.4公里，高速公路總體服務(wù)水平保持在C級(jí)，平均擁擠度為0.96等等。
??3.高速公路監(jiān)管工作基本落實(shí)到位
??一是市交通執(zhí)法總隊(duì)根據(jù)《辦法》要求，建立了高速公路路政巡查制度，明確了高速公路路政巡查的方式、頻次和巡查要求，規(guī)范了日常路政巡查行為，依法做好高速公路保護(hù)工作。2017年至2019年，總隊(duì)累計(jì)巡查高速公路里程數(shù)944000多公里；二是市交通執(zhí)法總隊(duì)高度重視超限運(yùn)輸治理工作，通過(guò)強(qiáng)化高速入口路面執(zhí)法力度和利用科技手段非現(xiàn)場(chǎng)治超相結(jié)合的方式打擊高速公路超限運(yùn)輸違法行為。僅2017年至2019年，市、區(qū)兩級(jí)交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)、公路管理機(jī)構(gòu)會(huì)同交警部門(mén)開(kāi)展各類(lèi)治超執(zhí)法檢查行動(dòng)1872余次, 其中開(kāi)展全市性集中整治行動(dòng)61次，累計(jì)檢查各類(lèi)貨運(yùn)車(chē)輛1.56萬(wàn)余輛，查獲違法超限運(yùn)輸車(chē)輛2765輛，責(zé)令卸載超限貨物3.49萬(wàn)余噸，對(duì)超限車(chē)企共立案85起，累計(jì)罰款金額156.65萬(wàn)元。為進(jìn)一步打擊違法超限運(yùn)輸?shù)男袨?，開(kāi)展非現(xiàn)場(chǎng)治超，對(duì)遏制本市的貨運(yùn)車(chē)輛違法超限運(yùn)輸行為，保障公路設(shè)施的安全運(yùn)行起到了極大的促進(jìn)作用，有效的維護(hù)了高速公路設(shè)施運(yùn)行安全；三是為配合全國(guó)取消省界高速公路收費(fèi)站以及收費(fèi)系統(tǒng)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)結(jié)算相關(guān)工作，交通執(zhí)法總隊(duì)還開(kāi)展了“保通保暢”專(zhuān)項(xiàng)保障工作，重點(diǎn)檢查車(chē)輛違反《辦法》第三十條第二項(xiàng)規(guī)定進(jìn)入ETC車(chē)道的行為，僅2020年5月7日至6月19日“排堵保暢”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)期間，就出動(dòng)執(zhí)法人員4714人次，車(chē)輛2039輛次，有效地保障了路網(wǎng)收費(fèi)系統(tǒng)改造后的正常有序通行。
??4.本市高速公路安全態(tài)勢(shì)總體平穩(wěn)
??總體來(lái)看，按照《辦法》的職責(zé)分工，相關(guān)區(qū)人民政府、發(fā)展改革、公安、財(cái)政、規(guī)劃國(guó)土、綠化市容、水務(wù)等部門(mén)、高速公路運(yùn)營(yíng)管理單位、高速公路養(yǎng)護(hù)單位等，基本上能夠依法履行各自的法定職責(zé)，在高速公路運(yùn)營(yíng)安全方面付出了大量努力，本市沒(méi)有發(fā)生明顯引起社會(huì)公眾高度關(guān)注或重大的高速公路安全事件，《辦法》在保障本市城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了積極有效的作用。
??（二）關(guān)于主要規(guī)定的落實(shí)情況
??《辦法》實(shí)施以來(lái)，本市高速公路管理的主要規(guī)定多數(shù)已經(jīng)得到較好的落實(shí)，在評(píng)估等級(jí)中處于“較好”。理由如下：
??1.高速公路的建設(shè)管理機(jī)制得以不斷完善
??市交通行政管理部門(mén)不僅就使用財(cái)政資金建設(shè)的高速公路的項(xiàng)目建議書(shū)和工程可行性研究報(bào)告的編制和上報(bào)審批，以及相關(guān)初步設(shè)計(jì)文件和施工圖設(shè)計(jì)文件的審批和審定完善了管理機(jī)制，確保了各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展，而且對(duì)除極少數(shù)關(guān)系國(guó)家安全和生態(tài)安全、涉及全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開(kāi)發(fā)和重大公共利益的企業(yè)投資項(xiàng)目開(kāi)展審批外，已經(jīng)將原來(lái)的審批制改為核準(zhǔn)制，有效地提升了企業(yè)投資項(xiàng)目的建設(shè)效率。
??2.高速公路養(yǎng)護(hù)的關(guān)鍵性制度得以有效確立
??一是針對(duì)政府還貸高速公路和免費(fèi)高速公路分別建立了年度養(yǎng)護(hù)運(yùn)行計(jì)劃的編制、審核、批準(zhǔn)運(yùn)行機(jī)制。該機(jī)制施行以來(lái)，基本上達(dá)到了制度設(shè)計(jì)的初衷，確保了政府還貸高速公路和免費(fèi)高速公路年度養(yǎng)護(hù)計(jì)劃的編制、審核與實(shí)施，確保了高速公路養(yǎng)護(hù)工作的順利開(kāi)展。二是為確保《辦法》第十七條關(guān)于中修和大修工程管理規(guī)定的落實(shí)，針對(duì)政府還貸高速公路和免費(fèi)高速公路分別建立了中修和大修工程管理的編制、審核和實(shí)施機(jī)制。近年來(lái)運(yùn)行的實(shí)踐證明，這些制度的設(shè)計(jì)也是行之有效的。
??3.高速公路的收費(fèi)、服務(wù)和使用得以有效規(guī)范
??根據(jù)受訪者的調(diào)查顯示，高速公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、快速通行保障、電子不停車(chē)收費(fèi)、信息服務(wù)、服務(wù)區(qū)管理、障施救牽引服務(wù)等方面基本能夠執(zhí)行《辦法》的相關(guān)規(guī)定，各項(xiàng)服務(wù)能力有所提高，使用體驗(yàn)滿(mǎn)意度有所提升。尤其是近三年以來(lái)，ETC的工程建設(shè)和發(fā)行取得了顯著的成果。2019年全年，市道運(yùn)局完成取消高速公路省界收費(fèi)站工作。全面完成G50滬蘇收費(fèi)站、S32滬浙收費(fèi)站等9座省界收費(fèi)站的拆除工作，完成296條ETC專(zhuān)用車(chē)道升級(jí)改造，完成全部省界收費(fèi)站設(shè)施改造；全市可辦理ETC業(yè)務(wù)的網(wǎng)點(diǎn)已達(dá)到400家，新增23個(gè)高速公路現(xiàn)場(chǎng)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。截止2019年12月底，新增ETC用戶(hù)簽約量248萬(wàn)，累計(jì)發(fā)行滬牌量180.52萬(wàn)。后期本市還將進(jìn)一步提高收費(fèi)口設(shè)置的科學(xué)性、創(chuàng)新和完善電子不停車(chē)收費(fèi)服務(wù)，規(guī)范施救牽引服務(wù)收費(fèi)等，同時(shí)加大對(duì)各類(lèi)違法收費(fèi)行為的查處力度。
??4.高速公路路政管理得以不斷加強(qiáng)
??一是路網(wǎng)信息系統(tǒng)建設(shè)有序開(kāi)展。市交通行政管理部門(mén)認(rèn)真按照要求在新建、改建、擴(kuò)建路段鋪設(shè)通信管線，積極做好新建、改建、擴(kuò)建高速公路，以及中修和大修工程驗(yàn)收中的聯(lián)網(wǎng)測(cè)試工作，不斷提升系統(tǒng)接入的效率和穩(wěn)定性，避免可能產(chǎn)生的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，為通信、監(jiān)控、收費(fèi)系統(tǒng)的正常運(yùn)行提供了保障。二是結(jié)合高速公路取消省界收費(fèi)站的整體工作部署，在本市所有高速公路收費(fèi)站入口設(shè)置稱(chēng)重檢測(cè)設(shè)備，采用入口拒超的手段加強(qiáng)治超，實(shí)現(xiàn)超限執(zhí)法系統(tǒng)與收費(fèi)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享。市交通委執(zhí)法總隊(duì)也能認(rèn)真做好高速公路巡查工作，利用科技手段，提升執(zhí)法效率，確保高速公路安全和正常使用。此外，受訪者也認(rèn)為高速公路路政管理在超限運(yùn)輸檢查、設(shè)施損壞的賠償和補(bǔ)償、非高速公路設(shè)施的安全管理等方面執(zhí)行情況較好，能夠有效地實(shí)現(xiàn)保護(hù)路產(chǎn)、維護(hù)路權(quán)、維持秩序、保障權(quán)益等目的。
??5.《辦法》規(guī)定的資料報(bào)送制度得以順利實(shí)施
??本市各高速公路項(xiàng)目公司能夠按照交通行業(yè)突發(fā)事件信息、高速公路阻斷信息等相關(guān)要求進(jìn)行信息報(bào)送,包括及時(shí)向市交通委指揮中心報(bào)送相關(guān)路況信息,及時(shí)向交通運(yùn)輸部、市委、市政府報(bào)送突發(fā)事件路況等信息。在重大活動(dòng)(賽事)、國(guó)定假日、災(zāi)害性天氣、突發(fā)事件保障等情況下,各高速公路項(xiàng)目公司能夠按照市交通委指揮中心的指令要求,按時(shí)提供交通流量數(shù)據(jù)，有效地確保了高速公路的正常安全使用。
??（三）關(guān)于對(duì)社會(huì)管理的促進(jìn)作用
??《辦法》對(duì)加強(qiáng)高速公路管理保障高速公路完好、安全和暢通起到了積極的促進(jìn)作用，評(píng)價(jià)結(jié)論為“較好”。
??1.相關(guān)配套管理制度和技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)先后出臺(tái)
??《辦法》頒布實(shí)施前后，相關(guān)行政管理部門(mén)先后出臺(tái)了《上海市交通委員會(huì)關(guān)于公路行政處罰的裁量基準(zhǔn)》《上海市市屬道路路網(wǎng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)基本技術(shù)要求》《本市公路和市管城市道路巡查管理規(guī)定》等一批配套管理制度和技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)保障高速公路及其附屬設(shè)施設(shè)備的建設(shè)、維護(hù)、運(yùn)營(yíng)起到了極其重要的保障作用。
??2.高速公路相關(guān)責(zé)任主體依法履職情況良好，本市高速公路基本完好、安全和暢通
??高速公路經(jīng)營(yíng)管理者作為高速公路運(yùn)營(yíng)責(zé)任主體的責(zé)任意識(shí)不斷加強(qiáng)，養(yǎng)護(hù)管理制度不斷健全，從業(yè)人員素質(zhì)不斷提升，市交通管理部門(mén)能夠嚴(yán)格依照法定職責(zé)，嚴(yán)格規(guī)范高速公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、服務(wù)、管理等活動(dòng)，嚴(yán)格依法開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)，發(fā)展改革、公安、財(cái)政、規(guī)劃國(guó)土、綠化市容、水務(wù)等部門(mén)能夠積極參與高速公路的相關(guān)管理工作，基本形成共治合力，確保本市高速公路基本完好、安全和暢通。
??（四）關(guān)于社會(huì)認(rèn)可度
??《辦法》的社會(huì)認(rèn)可度“較高”。高速公路已成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展重要的基礎(chǔ)設(shè)施，與市民的出行密切相關(guān)。根據(jù)社會(huì)調(diào)查，受訪者對(duì)《辦法》基本規(guī)定的知曉度和認(rèn)可度較高。受調(diào)查者圍繞高速公路收費(fèi)、服務(wù)、使用、路政管理等方面的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，同時(shí)能夠積極反饋實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題。對(duì)《辦法》的知曉度不高，主要集中在高速公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理制度中的部分管理規(guī)定，如編制年度養(yǎng)護(hù)運(yùn)行計(jì)劃、落實(shí)養(yǎng)護(hù)所需經(jīng)費(fèi)、開(kāi)展監(jiān)測(cè)和評(píng)定的情況等，這些規(guī)定相對(duì)專(zhuān)業(yè)性更強(qiáng)，與使用者的直接使用感受聯(lián)系較少。
??綜上所述，通過(guò)對(duì)《辦法》立法目的實(shí)現(xiàn)情況、主要規(guī)定的具體落實(shí)情況、對(duì)社會(huì)管理的促進(jìn)作用以及社會(huì)認(rèn)可度的分析，《辦法》的立法理念既符合當(dāng)時(shí)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，也具有一定的前瞻性，實(shí)施近七年以來(lái)，通過(guò)強(qiáng)化行政管理、落實(shí)主體責(zé)任、完善行為規(guī)范、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管等方式，基本實(shí)現(xiàn)了《辦法》加強(qiáng)高速公路管理、保障高速公路完好、安全和暢通的兩大立法目的。
??與此同時(shí)，評(píng)估在評(píng)估過(guò)程中發(fā)現(xiàn)《辦法》在具體實(shí)施中仍然存在一些需要完善和改進(jìn)的地方，主要包括：
??一是法制層面的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：《辦法》屬于實(shí)施性的地方政府規(guī)章，因此隨著上位法的修改、行政審批制度改革的推進(jìn)、以及交通運(yùn)輸部相關(guān)規(guī)定的調(diào)整，《辦法》中的部分規(guī)定與客觀現(xiàn)實(shí)之間呈現(xiàn)出一定的不一致、不適應(yīng)的狀態(tài)，亟需修改完善。
??二是體制機(jī)制層面的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：《辦法》對(duì)政府還貸高速公路和免費(fèi)高速公路的規(guī)范作用比較強(qiáng)，但是對(duì)經(jīng)營(yíng)性高速公路養(yǎng)護(hù)資金的落實(shí)和使用情況的監(jiān)督檢查，以及技術(shù)監(jiān)管等缺乏行之有效的制度性規(guī)范；《辦法》對(duì)高速公路建設(shè)中涉及溝渠填埋、地面通道調(diào)整，以及區(qū)屬土地上設(shè)置標(biāo)志的管理的責(zé)任主體等制度有待進(jìn)一步優(yōu)化。
??三是具體操作層面的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：《辦法》中因高速公路及相關(guān)橋梁隧道維護(hù)與交通暢通之間的固有矛盾所引發(fā)的及時(shí)養(yǎng)護(hù)的協(xié)調(diào)問(wèn)題有待進(jìn)一步解決；《辦法》規(guī)定的五項(xiàng)法律責(zé)任在現(xiàn)實(shí)中難以落實(shí)，有待進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整等。
??三、分項(xiàng)評(píng)估
??結(jié)合本次后評(píng)估的目的及《辦法》的具體情況，對(duì)照6個(gè)一級(jí)指標(biāo)、19個(gè)二級(jí)指標(biāo)，對(duì)《辦法》在立法和實(shí)施方面的情況逐項(xiàng)進(jìn)行了評(píng)估。具體評(píng)估結(jié)論如下：
??（一）關(guān)于立法的合法性
??合法性，是指立法必須符合立法權(quán)限、符合立法程序、不違背上位法的規(guī)定等。本次評(píng)估將合法性指標(biāo)細(xì)化分為以下四項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)：
??1.依據(jù)合法
??立法依據(jù)合法是指立法權(quán)的來(lái)源、效力位階合法，它是立法行為合法性的證明，而非內(nèi)容合法性的證明。《辦法》是2013年9月9日上海市政府第22次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，以上海市人民政府令第5號(hào)公布的政府規(guī)章，制定時(shí)以《中華人民共和國(guó)公路法》《公路安全保護(hù)條例》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》《上海市公路管理?xiàng)l例》為立法依據(jù)，屬于交通管理領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)性立法、實(shí)施性立法，主要是結(jié)合本市高速公路建設(shè)和管理的客觀實(shí)際，對(duì)高速公路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、收費(fèi)、服務(wù)和使用，以及管理進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。因此依據(jù)合法。
??2.權(quán)限合法
??符合法定權(quán)限是指立法符合《憲法》、《立法法》中有關(guān)立法權(quán)限劃分的規(guī)定，沒(méi)有違背法律保留、法律優(yōu)先等原則。根據(jù)2000年起施行，2015年修訂的《立法法》第八十二條第一款、第二款的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，就“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)以及屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)”制定地方政府規(guī)章。《辦法》規(guī)定的內(nèi)容，主要是通過(guò)規(guī)范管理高速公路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、收費(fèi)、服務(wù)、使用和管理活動(dòng)，達(dá)到加強(qiáng)本市高速公路的管理，保障高速公路完好、安全和暢通的目的。因此，上海市政府享有相應(yīng)的地方政府規(guī)章立法權(quán)，其對(duì)本市行政區(qū)域內(nèi)高速公路的具體管理事項(xiàng)進(jìn)行立法，符合法定的權(quán)限規(guī)定，是適格的立法主體。
??3.程序合法
??符合法定程序是指符合《立法法》中規(guī)定的有關(guān)立法的程序性規(guī)定，包括法律的立項(xiàng)、起草、審查和審議、決定和公布等?！掇k法》于2013年由市政府按照法定立法程序制定， 根據(jù)2016年6月21日上海市人民政府令第42號(hào)公布的《上海市人民政府關(guān)于修改<上海市關(guān)于管理外國(guó)企業(yè)常駐代表機(jī)構(gòu)的規(guī)定(試行)>等12件市政府規(guī)章的決定》修正并重新公布，是按照法定程序以打包形式修正一次，也是惟一的一次修正。無(wú)論是制定程序、修改程序均符合法定程序。
??4.內(nèi)容合法
??立法內(nèi)容合法又被稱(chēng)為實(shí)質(zhì)合法性，是指立法內(nèi)容沒(méi)有與上位法的規(guī)定相抵觸，符合基本法理和有關(guān)立法公平正義的價(jià)值取向?！掇k法》作為高速公路專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的實(shí)施性政府規(guī)章，在立法內(nèi)容上是對(duì)行政主管部門(mén)職責(zé)、高速公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)、收費(fèi)服務(wù)使用經(jīng)營(yíng)管理者、路政管理機(jī)構(gòu)等的權(quán)利義務(wù)的明確與規(guī)范，符合基本法理和有關(guān)立法公平正義的價(jià)值取向。在立法內(nèi)容方面不存在違反上位法規(guī)定的情形。
??綜上所述，《辦法》在立法依據(jù)、立法權(quán)限、立法程序、立法內(nèi)容等四個(gè)方面都不存在問(wèn)題。
??（二）關(guān)于立法的合理性
??立法的合理性，是立法的核心理念之一，主要是指立法規(guī)定在無(wú)法與上位法依據(jù)一一對(duì)應(yīng)時(shí)，立法應(yīng)當(dāng)從符合法治的基本精神和原則的高度去考慮和規(guī)定。本次評(píng)估將合理性指標(biāo)細(xì)化分為以下三項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)：
??1.正當(dāng)性
??正當(dāng)性，即立法內(nèi)容符合公平、正義的基本價(jià)值觀念，符合社會(huì)公共利益?！掇k法》的立法目的是為了保障高速公路完好、安全和暢通，保護(hù)高速公路經(jīng)營(yíng)管理者等運(yùn)行單位與高速公路使用者之間的合法權(quán)益。對(duì)《辦法》的條款逐一進(jìn)行評(píng)估，《辦法》的主要規(guī)定都較好地體現(xiàn)了立法正當(dāng)性的要求。比如：第十三條規(guī)定了日常巡查，“高速公路經(jīng)營(yíng)管理者應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和本市的有關(guān)規(guī)定，對(duì)高速公路進(jìn)行巡查，并制作巡查記錄。發(fā)現(xiàn)高速公路有坍塌、坑槽、隆起等情形，或者發(fā)現(xiàn)隔離欄、防眩板、聲屏障等附屬設(shè)施損壞，危及交通安全的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)設(shè)置警示標(biāo)志，并采取措施修復(fù)。”該條明確了高速公路經(jīng)營(yíng)管理單位有義務(wù)加強(qiáng)對(duì)高速公路正常運(yùn)行的日常監(jiān)管義務(wù)，保障高速公路的安全正常運(yùn)行，符合社會(huì)公共利益的要求。
??2.平等性
??平等對(duì)待原則，是指立法不存在對(duì)同類(lèi)權(quán)利義務(wù)主體的差別化對(duì)待和處理的規(guī)定。《辦法》中涉及有關(guān)行政管理相對(duì)人權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定均是針對(duì)某一領(lǐng)域不特定的主體，不存在對(duì)某一領(lǐng)域某類(lèi)主體的歧視與差別對(duì)待問(wèn)題。比如：第三十五條規(guī)定了設(shè)施損壞的賠償、補(bǔ)償，“任何單位和個(gè)人對(duì)高速公路及其附屬設(shè)施造成損壞、污染的，應(yīng)當(dāng)按照本市財(cái)政、價(jià)格主管部門(mén)核準(zhǔn)的賠償、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償、補(bǔ)償。高速公路經(jīng)營(yíng)管理者收取設(shè)施損壞的賠償、補(bǔ)償款時(shí)，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人開(kāi)具符合規(guī)定的收費(fèi)憑證，并對(duì)損壞設(shè)施按原技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修復(fù)。”這條明確了對(duì)使用高速公路的任何單位和個(gè)人的禁止性行為，也規(guī)定了高速公路經(jīng)營(yíng)管理者收取賠償補(bǔ)償款后，需要對(duì)損壞設(shè)施按原技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修復(fù)的義務(wù)，體現(xiàn)了對(duì)一切組織和個(gè)人平等對(duì)待的原則。
??3.適應(yīng)性
??立法的適應(yīng)性指的就是立法能否做到與時(shí)代理念同步，與改革發(fā)展同步，與社會(huì)管理實(shí)踐需要同步，即立法是否存在阻礙社會(huì)發(fā)展、改革推進(jìn)的規(guī)定，與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展是否相適應(yīng)。立法的適應(yīng)性對(duì)于制定時(shí)間較早，修改不太及時(shí)的法律、法規(guī)、規(guī)章而言，存在的問(wèn)題會(huì)比較多?！掇k法》制定于2013年，后于2016年通過(guò)打包修改的方式進(jìn)行了一次修正。而2016年的修改沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的修改。
??評(píng)估顯示，近年來(lái)隨著政府“放管服”改革的推進(jìn)，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管要求的深刻變化，以及大數(shù)據(jù)等高科技的異軍突起，《辦法》存在一些有待作出修改的內(nèi)容，以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。如《辦法》第八條第一款規(guī)定了本市高速公路附屬設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)由市建設(shè)交通行政管理部門(mén)制定的規(guī)定，但事實(shí)上，根據(jù)交通運(yùn)輸部全國(guó)“收費(fèi)一張網(wǎng)”及“入口治超一張網(wǎng)”的相關(guān)要求，收費(fèi)系統(tǒng)、入口治超系統(tǒng)的建設(shè)均按照交通運(yùn)輸部統(tǒng)一的方案、技術(shù)要求及標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不由本市交通行政管理部門(mén)制定，本市新建項(xiàng)目中涉及收費(fèi)系統(tǒng)及治超系統(tǒng)的，市道運(yùn)中心也將按交通運(yùn)輸部要求予以監(jiān)督落實(shí)?？梢?jiàn)，此條文已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的立法需求。又如，《辦法》第七條第一款關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目前期管理的規(guī)定，“高速公路建設(shè)項(xiàng)目建議書(shū)和工程可行性研究報(bào)告由市交通行政管理部門(mén)組織編制，報(bào)市發(fā)展改革部門(mén)批準(zhǔn)；高速公路建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)文件和施工圖設(shè)計(jì)文件由高速公路項(xiàng)目建設(shè)單位組織編制，報(bào)市交通行政管理部門(mén)批準(zhǔn)?！倍壳暗膶?shí)踐情況是，初步設(shè)計(jì)文件是由建設(shè)單位組織編制，交通行政管理部門(mén)征詢(xún)行業(yè)管理部門(mén)書(shū)面意見(jiàn)后，報(bào)市住建委審批；而施工圖設(shè)計(jì)文件已取消行政審批。因此該條文有待根據(jù)實(shí)際情況作出適應(yīng)性調(diào)整。
??綜上所述，《辦法》在正當(dāng)性和平等性方面不存在明顯的問(wèn)題，但在立法的適應(yīng)性方面，有進(jìn)一步改進(jìn)和提升的客觀需要。
??（三）協(xié)調(diào)性
??在地方立法后評(píng)估中，評(píng)估組需要評(píng)估地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章、部門(mén)規(guī)章與政府規(guī)章之間以及地方性法規(guī)之間、政府規(guī)章之間立法的協(xié)調(diào)性。對(duì)地方性法規(guī)、政府規(guī)章作出特別規(guī)定，要求制定配套性規(guī)范性文件的（其中既有授權(quán)的，也有規(guī)定義務(wù)的，還有既授權(quán)又設(shè)定義務(wù)的），應(yīng)當(dāng)評(píng)估配套性文件與法規(guī)、規(guī)章的協(xié)調(diào)性。在評(píng)估立法文件與公共政策之間的協(xié)調(diào)性時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共政策的指引適時(shí)地廢止一些過(guò)時(shí)的法律規(guī)范，確認(rèn)和保障一些新生的利益，合理地調(diào)整利益格局。
??1.與同位法之間的協(xié)調(diào)性
??即立法規(guī)定與其處于同一法律位階的其他法律規(guī)范之間是否協(xié)調(diào)。從地方層面上看，與《辦法》相關(guān)的地方政府規(guī)章主要包括：《上海市道路公共服務(wù)設(shè)施指示標(biāo)志管理規(guī)定》（2016年9月公布）、《上海市查處車(chē)輛非法客運(yùn)辦法》（2014年7月公布）、《上海市農(nóng)村公路管理辦法》（2011年3月公布）。經(jīng)認(rèn)真核對(duì)比較，《辦法》與同位法之間不存在矛盾沖突。
??2.與配套性文件的協(xié)調(diào)性
??與配套性文件的協(xié)調(diào)性是指立法與以其為依據(jù)制定的配套性性文件之間的協(xié)調(diào)性。以《辦法》為依據(jù)制定的配套性文件主要包括《上海市高速公路和快速路養(yǎng)護(hù)維修安全作業(yè)實(shí)施規(guī)定(試行)》（滬路政安〔2017〕123號(hào)）、《上海市交通委員會(huì)關(guān)于<上海市市屬道路路網(wǎng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)基本技術(shù)要求>的通知》（滬交科<2017>1112號(hào)）等文件。經(jīng)過(guò)對(duì)這些文件的評(píng)估，這些文件基本上都是根據(jù)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展要求，對(duì)《辦法》的相關(guān)制度進(jìn)行更加具體的細(xì)化和調(diào)整，總體上在協(xié)調(diào)性方面不存在沖突。
??3.與其他公共政策之間的協(xié)調(diào)性
??公共政策具有適時(shí)性和創(chuàng)造性，能夠及時(shí)地適應(yīng)變化的社會(huì)環(huán)境，反映社會(huì)利益的合理訴求。因此，需要評(píng)估立法與公共政策之間的協(xié)調(diào)性，保障和調(diào)整合理的社會(huì)利益。評(píng)估組以上海行政區(qū)域內(nèi)相關(guān)的公共政策為研究對(duì)象，就相關(guān)協(xié)調(diào)性問(wèn)題進(jìn)行了評(píng)估后認(rèn)為，從總體上講，《辦法》的相關(guān)規(guī)定與高速公路的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)和保障、使用等相關(guān)的公共政策之間基本不存在協(xié)調(diào)性問(wèn)題。
??綜上所述，《辦法》在與同位法、配套性文件、公共政策之間總體上不存在協(xié)調(diào)性方面的問(wèn)題，但隨著上位法、同位法以及國(guó)家重大政策等的改革調(diào)整，《辦法》在協(xié)調(diào)性方面需要與時(shí)俱進(jìn)。
??(四)立法技術(shù)
??立法技術(shù)是指“依照一定之體例，遵循一定之格式，運(yùn)用妥恰之詞語(yǔ)（法律語(yǔ)言），以顯示立法原則，并使立法原則或國(guó)家政策轉(zhuǎn)換為具體法律條文之過(guò)程”。立法技術(shù)的好壞，對(duì)于立法質(zhì)量、立法實(shí)施，包括執(zhí)法和守法均有非常直接和重大的影響。本次評(píng)估將立法技術(shù)指標(biāo)細(xì)化分為以下二項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)：
??1.文本結(jié)構(gòu)的完整性
??文本結(jié)構(gòu)的完整性，是指被評(píng)估的政府規(guī)章是否由法律規(guī)則一般要求的假定、處理和制裁三部分構(gòu)成。《辦法》在宏觀體例的設(shè)置和邏輯結(jié)構(gòu)的安排方面非常合理?！掇k法》由六章構(gòu)成，第一章為總則，第二章到第四章作為分則，具體對(duì)建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理，收費(fèi)、服務(wù)和使用管理，路政管理的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，第五章為法律責(zé)任，第六章為附則，主要是對(duì)《辦法》的實(shí)施日期做出了規(guī)定。從整體上來(lái)看，文本結(jié)構(gòu)非常完整。
??2.立法語(yǔ)言的準(zhǔn)確性
??立法語(yǔ)言的準(zhǔn)確性，即立法中法律用語(yǔ)具有內(nèi)在邏輯的嚴(yán)密性和表達(dá)的準(zhǔn)確性，不存在概念之間矛盾、前后不一致、語(yǔ)言使用不規(guī)范等情況。通過(guò)對(duì)《辦法》法律文本用語(yǔ)的分析，評(píng)估組認(rèn)為，《辦法》使用了法言法語(yǔ)，相關(guān)技術(shù)用詞精準(zhǔn)，符合立法語(yǔ)言的要求?？傮w上講，《辦法》立法語(yǔ)言準(zhǔn)確規(guī)范，在語(yǔ)言邏輯和內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面也不存在相互矛盾和沖突的問(wèn)題。
??綜上所述，無(wú)論是從文本結(jié)構(gòu)，還是從立法語(yǔ)言來(lái)看，《辦法》的立法技術(shù)都較為成熟。
??（五）專(zhuān)業(yè)管理制度
??對(duì)專(zhuān)業(yè)管理制度的評(píng)估，主要是評(píng)估立法所設(shè)立的專(zhuān)業(yè)管理制度的內(nèi)容及規(guī)定是否反映了所調(diào)整領(lǐng)域的內(nèi)在規(guī)律，與客觀規(guī)律的相符程度，以及實(shí)際的效果如何。本次評(píng)估將專(zhuān)業(yè)管理制度的評(píng)估細(xì)化分為以下三項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)：
??1.專(zhuān)業(yè)性
??專(zhuān)業(yè)性，強(qiáng)調(diào)立法規(guī)定必須與社會(huì)實(shí)際相一致，不僅要避免相關(guān)規(guī)定滯后于社會(huì)實(shí)際，也要防止相關(guān)規(guī)定過(guò)于超前，而導(dǎo)致規(guī)定無(wú)法執(zhí)行，造成不必要的社會(huì)浪費(fèi)或者政府強(qiáng)行推進(jìn)而得不償失。《辦法》作為一部專(zhuān)門(mén)用于全面規(guī)范高速公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、收費(fèi)、服務(wù)、使用和管理行為的政府規(guī)章，其不僅細(xì)化了一部分法律、法規(guī)所明確設(shè)定的制度，使其更具適應(yīng)性和可操作性，而且創(chuàng)設(shè)了一些具有針對(duì)性的制度，凸現(xiàn)了專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的特點(diǎn)。比如，《辦法》第二十一條設(shè)定的逃費(fèi)行為處罰制度，就是對(duì)高速公路上常見(jiàn)的駕駛員在出口不能提供通行卡的行為的一種分類(lèi)管理制度，其明確“對(duì)在出口不能提供有效的通行憑證且無(wú)法提供進(jìn)入入口證明，或者經(jīng)查實(shí)互換通行憑證的，收費(fèi)高速公路經(jīng)營(yíng)管理者可以按照路網(wǎng)內(nèi)離該出口最遠(yuǎn)路徑收取車(chē)輛通行費(fèi)，并對(duì)不能提供通行憑證的車(chē)輛用戶(hù)收取通行憑證的工本費(fèi)。車(chē)輛用戶(hù)事后提供進(jìn)入入口證明的，收費(fèi)高速公路經(jīng)營(yíng)管理者應(yīng)當(dāng)按照實(shí)際行駛里程收取通行費(fèi)?！边@一設(shè)定規(guī)避了通行的“無(wú)卡即按照最遠(yuǎn)端收費(fèi)”制度的弊端，在制度的科學(xué)性和專(zhuān)業(yè)性上都有了較大層級(jí)的提升。社會(huì)調(diào)查證明，在實(shí)踐中引入分類(lèi)管理模式對(duì)在出口不能提供通行卡的行為開(kāi)展管理是為絕大多數(shù)受訪者所認(rèn)可的，而其實(shí)踐情況也是令人滿(mǎn)意的。
??2.可操作性
??可操作性，是指立法既要充分考慮管理相對(duì)人自覺(jué)守法的可能性和可行性，又要充分考慮行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)及執(zhí)法人員有效執(zhí)行法律的可能性和可行性，以確保相關(guān)規(guī)定的實(shí)際操作和實(shí)施。從整體上來(lái)看，《辦法》可操作性較強(qiáng)。比如，《辦法》第二十七條就清障施救牽引服務(wù)做出了明確規(guī)定，“高速公路經(jīng)營(yíng)管理者接到清障救援信息后，應(yīng)當(dāng)立即派出清障施救牽引車(chē)輛和人員趕赴現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行緊急處理。根據(jù)就近、安全、便捷的原則，將障礙物或故障車(chē)輛拖移至距事發(fā)地最近的出口處或者與當(dāng)事人商定的地點(diǎn)?！薄案咚俟方?jīng)營(yíng)管理者或者其委托的清障施救牽引服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照市價(jià)格主管部門(mén)制定的高速公路清障施救牽引服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用，不得擅自增加收費(fèi)項(xiàng)目、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。”社會(huì)調(diào)查中評(píng)估組針對(duì)清障施救牽引服務(wù)涉及的“救援的及時(shí)性”“是否遵循就近、安全、便捷原則”“收費(fèi)情況”開(kāi)展的調(diào)研。社會(huì)調(diào)查顯示，認(rèn)為救援及時(shí)的比例達(dá)到95.02%，認(rèn)為救援能夠遵循就近、安全、便捷原則的比例達(dá)到了95.44%，認(rèn)為收費(fèi)合理的比例為89.22%。由此可見(jiàn)，《辦法》設(shè)定的清障施救牽引服務(wù)具有較強(qiáng)的可操作性，基本能夠保證救援的及時(shí)性，能夠遵循就近、安全、便捷原則，但是在收費(fèi)方面有待進(jìn)一步加強(qiáng)管理。
??3實(shí)效性
??專(zhuān)業(yè)管理制度的實(shí)效性，強(qiáng)調(diào)立法時(shí)所設(shè)計(jì)制度的目標(biāo)和要求是否被轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，并對(duì)社會(huì)產(chǎn)生積極的規(guī)范促進(jìn)作用。
??《辦法》涉及到的主要專(zhuān)業(yè)管理制度包括“信息公開(kāi)制度”、“建設(shè)管理制度”、“養(yǎng)護(hù)管理制度”、“收費(fèi)管理制度”、“非高速公路設(shè)施管理制度”等5項(xiàng)制度。在分別對(duì)這5項(xiàng)制度開(kāi)展評(píng)估后，評(píng)估組認(rèn)為，這些制度在實(shí)效性方面是可圈可點(diǎn)的：
??一是在信息公開(kāi)制度方面，社會(huì)調(diào)查顯示，市交通行政管理部門(mén)和收費(fèi)高速公路經(jīng)營(yíng)管理者都較好地履行了《辦法》第四條規(guī)定的信息公開(kāi)義務(wù)，受訪者給予正面評(píng)價(jià)的比例分別是88.38%和86.31%。但是高速公路使用者對(duì)責(zé)任主體履職情況的評(píng)價(jià)明顯低于高速公路經(jīng)營(yíng)管理者，說(shuō)明責(zé)任主體在正確履行信息公開(kāi)義務(wù)的同時(shí)，還需要拓展公開(kāi)的渠道，讓社會(huì)公眾更便利地知曉已公開(kāi)的信息。
??二是在建設(shè)管理制度方面，行政管理部門(mén)自我評(píng)估顯示，《辦法》的相關(guān)規(guī)定基本都能得到有效落實(shí)，但在建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)文件和施工圖設(shè)計(jì)文件的審批、附屬設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等方面，由于交通運(yùn)輸部規(guī)定的變化、行政機(jī)構(gòu)改革、行政審批制度改革、本市特定區(qū)域的實(shí)際情況等原因在不同程度上存在有待進(jìn)一步調(diào)整的客觀需求。
??三是在養(yǎng)護(hù)管理制度方面，社會(huì)調(diào)查顯示，建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理制度的整體實(shí)施情況較好。具體來(lái)看，養(yǎng)護(hù)作業(yè)安全要求的規(guī)定落實(shí)情況較好，高速公路的檢驗(yàn)檢測(cè)工作還需進(jìn)一步加強(qiáng)，以達(dá)到及時(shí)地進(jìn)行檢驗(yàn)維修的目標(biāo)。調(diào)查中，對(duì)《辦法》第二十條養(yǎng)護(hù)作業(yè)安全要求的兩款規(guī)定評(píng)價(jià)較低，認(rèn)為“非常好”或“好”的受調(diào)查者分別占比63.91%和62.66%；同時(shí)，《辦法》及時(shí)維修的情況(第14條第1款)的實(shí)施情況相對(duì)較不理想，認(rèn)為“不好”或“非常不好”的評(píng)價(jià)占比明顯高于其他規(guī)定，為9.55%。
??四是在收費(fèi)管理制度方面，首先，高速公路經(jīng)營(yíng)管理者收取相關(guān)費(fèi)用的規(guī)定執(zhí)行情況較好，收費(fèi)高速公路經(jīng)營(yíng)管理者能夠按照法定要求收取相關(guān)費(fèi)用；其次，車(chē)輛快速通行保障相關(guān)規(guī)定的執(zhí)行總體較好的，但是在執(zhí)行過(guò)程中還需不斷改進(jìn)和完善。主要涉及兩個(gè)問(wèn)題：一是收費(fèi)口設(shè)置的科學(xué)性還需提高，需要及時(shí)增加車(chē)流量變化調(diào)整收費(fèi)口數(shù)量。二是“免費(fèi)放行時(shí)相關(guān)標(biāo)志的設(shè)置”的實(shí)施效果還需提升；最后，電子不停車(chē)收費(fèi)管理的規(guī)定執(zhí)行情況為一般。需要進(jìn)一步加強(qiáng)電子不停車(chē)收費(fèi)管理能力，創(chuàng)新服務(wù)手段，提升高速公路使用者體驗(yàn)的滿(mǎn)意度。從高速公路使用者反饋的體驗(yàn)不好的原因看，電子不停車(chē)收費(fèi)規(guī)定實(shí)施中涉及的基層設(shè)施建設(shè)、與傳統(tǒng)收費(fèi)方式的協(xié)調(diào)等問(wèn)題有待解決。
??五是非高速公路設(shè)施管理制度方面，《辦法》關(guān)于非高速公路設(shè)施的安全管理實(shí)施情況較好，但根據(jù)部分受調(diào)查者的具體反饋，應(yīng)當(dāng)提高非高速公路設(shè)施修復(fù)、清除等緊急處置措施的及時(shí)性，更好保障高速公路交通安全。
??綜上所述，評(píng)估組認(rèn)為《辦法》在專(zhuān)業(yè)管理制度的設(shè)定方面，無(wú)論是專(zhuān)業(yè)性、可操作性還是實(shí)效性，都基本達(dá)到了設(shè)立這些專(zhuān)業(yè)管理制度時(shí)的原意，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，新形勢(shì)、新情況和新挑戰(zhàn)的不斷涌現(xiàn)，以及上位法的修改和相關(guān)規(guī)定的變化，這些管理制度在不同程度上都面臨著適度調(diào)整、升級(jí)換代、與時(shí)俱進(jìn)的問(wèn)題，有著不斷完善的客觀需求，有著進(jìn)一步提升實(shí)效性的必要。
??（六）實(shí)施效果
??法的生命來(lái)自與實(shí)施。因此對(duì)《辦法》實(shí)施效果的評(píng)價(jià)也是立法后評(píng)估的一項(xiàng)重要內(nèi)容。本次對(duì)《辦法》實(shí)施效果的評(píng)價(jià)主要圍繞以下四項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)展開(kāi)：
??1.公眾知曉度
??立法所調(diào)整的法律關(guān)系主體只有對(duì)立法規(guī)定有所了解，才有可能按照制度的要求來(lái)規(guī)范自己的行為。因此，對(duì)制度的知曉程度，可以從一個(gè)側(cè)面判斷制度的實(shí)現(xiàn)程度。從實(shí)際調(diào)研和問(wèn)卷的回收情況來(lái)看，《辦法》作為針對(duì)性較強(qiáng)的政府規(guī)章，在高速公路建設(shè)單位、經(jīng)營(yíng)管理者中的社會(huì)知曉度較高，但是在高速公路使用者群體中總體上偏低，且了解程度一般。
??2.公眾認(rèn)可度
??認(rèn)可度，是指公眾、尤其是立法所調(diào)整的法律關(guān)系主體對(duì)立法規(guī)定的認(rèn)可和信任程度。當(dāng)各方主體對(duì)立法規(guī)定持認(rèn)可態(tài)度時(shí)，不僅自己會(huì)自覺(jué)守法，還會(huì)積極地維護(hù)法律的實(shí)施，推動(dòng)立法目的的實(shí)現(xiàn)。這時(shí)，立法目的實(shí)現(xiàn)的可能性也較大；反之，當(dāng)各方主體抱有抵觸情緒時(shí)，立法實(shí)施的阻力就會(huì)增加，立法實(shí)施的成本也會(huì)增加。
??從社會(huì)調(diào)查反映的情況來(lái)看，受訪者對(duì)《辦法》基本規(guī)定的執(zhí)行情況主觀感受明顯，認(rèn)可度很高。調(diào)查問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，97.1%的受訪者認(rèn)可《辦法》規(guī)定的適用范圍。
??3.守法有效性
??守法有效性是指公眾、尤其是立法所調(diào)整的法律關(guān)系主體，對(duì)自身是否能夠?qū)⒘⒎ㄖ械南嚓P(guān)規(guī)定內(nèi)化為自覺(jué)行為的評(píng)價(jià)。如果能夠做到自覺(jué)內(nèi)化，那么則說(shuō)明該項(xiàng)立法的守法有效性高。從行政管理部門(mén)提交的自評(píng)報(bào)告，高速公路經(jīng)營(yíng)管理者和高速公路使用者填寫(xiě)的調(diào)查問(wèn)卷看，除部分由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程、交通暢通與道路養(yǎng)護(hù)的固有矛盾等因素引發(fā)的守法性問(wèn)題外，《辦法》相關(guān)各方的自覺(jué)守法的意識(shí)較強(qiáng)，守法情況較好。
??4.執(zhí)法有效性
??行政執(zhí)法的目的是為了實(shí)現(xiàn)立法意圖，保障立法規(guī)定在現(xiàn)實(shí)生活中得以實(shí)現(xiàn)。行政執(zhí)法的有效性，既能夠反映立法規(guī)定實(shí)施的情況，也能夠反映立法的質(zhì)量與水平。《辦法》共設(shè)定了五項(xiàng)法律責(zé)任，包括“違反養(yǎng)護(hù)規(guī)定的處理”、“違反快速通行規(guī)定的處罰”、“違反服務(wù)區(qū)管理的處罰”、“違反清障施救牽引規(guī)定的處理”、“違反專(zhuān)用車(chē)道通行規(guī)定的處罰”等。從執(zhí)法總隊(duì)提交的自評(píng)報(bào)告來(lái)看，出于種種不同的客觀原因，這五項(xiàng)行政執(zhí)法的實(shí)際處罰案例不多。
??綜上所述，評(píng)估組認(rèn)為《辦法》在實(shí)施效果方面總體情況較好，就是法律責(zé)任的設(shè)定有待進(jìn)一步研究和完善。
??四、具體評(píng)估建議
??對(duì)照立法后評(píng)估指標(biāo)體系，通過(guò)對(duì)《辦法》的全面評(píng)估，從總體上來(lái)看，《辦法》的立法質(zhì)量較高，執(zhí)行情況較好，但是伴隨著上位法的修改，行政審批制度改革的推進(jìn)，高速公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)、管理、執(zhí)法的客觀實(shí)踐而出現(xiàn)的新情況、新要求、新挑戰(zhàn)，《辦法》也出現(xiàn)了一些需要予以修改的內(nèi)容。為此，評(píng)估組提出相關(guān)建議如下：
??（一）根據(jù)上位法的修改，行政審批制度改革以及本市高速公路實(shí)際情況等做出適應(yīng)性修改
??1.關(guān)于高速公路建設(shè)項(xiàng)目資金監(jiān)管的問(wèn)題
??《辦法》第五條第二款和第三款就高速公路建設(shè)項(xiàng)目的資金監(jiān)管問(wèn)題做出了規(guī)定。但從目前的實(shí)際情況來(lái)看，無(wú)論是政府投資項(xiàng)目還是國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資的項(xiàng)目，按照工程建設(shè)的相關(guān)管理程序，市交通行政管理部門(mén)都只能對(duì)頒發(fā)施工許可前的建設(shè)資金是否到位進(jìn)行監(jiān)督，而無(wú)法對(duì)此后的資金使用情況等開(kāi)展監(jiān)督。為此，評(píng)估組建議《辦法》修改時(shí)，可以考慮將對(duì)建設(shè)資金使用情況的監(jiān)督檢查職責(zé)賦予發(fā)展改革和審計(jì)等行政管理部門(mén)。
??2.關(guān)于高速公路建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)文件和施工圖設(shè)計(jì)文件的審批問(wèn)題
??《辦法》第七條第一款就高速公路建設(shè)項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)文件和施工圖設(shè)計(jì)文件的審批作出了明確規(guī)定。但是隨著本市機(jī)構(gòu)改革和行政審批制度改革的推進(jìn)，原來(lái)的規(guī)定已經(jīng)不再適合目前的實(shí)際情況：一是目前對(duì)初步設(shè)計(jì)文件的審批流程是，建設(shè)單位完成編制之后，送交通行政管理部門(mén)征詢(xún)交通行業(yè)管理部門(mén)書(shū)面意見(jiàn)后，報(bào)市住建委審批；二是施工圖設(shè)計(jì)文件目前已經(jīng)改由具有相關(guān)資質(zhì)的審圖單位審定。
??為此，評(píng)估組建議《辦法》修改時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)這兩項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。
??3. 關(guān)于年度養(yǎng)護(hù)運(yùn)行計(jì)劃的問(wèn)題
??《辦法》第十二條第三款明確規(guī)定，“市交通行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)高速公路養(yǎng)護(hù)資金的落實(shí)和使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。”從目前的實(shí)際情況來(lái)看，無(wú)論是浦東新區(qū)轄區(qū)內(nèi)的，還是本市其他行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸高速公路和免費(fèi)高速公路的年度養(yǎng)護(hù)資金都是由相關(guān)政府財(cái)政按照法律法規(guī)的規(guī)定予以安排，并遵循合法的預(yù)決算程序和審計(jì)程序，因此其資金的落實(shí)和使用情況的監(jiān)督檢查工作情況是良好的。
??為此，評(píng)估組建議《辦法》修改時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)營(yíng)性高速公路養(yǎng)護(hù)資金的落實(shí)和使用情況采用與政府還貸高速公路和免費(fèi)高速公路不同的監(jiān)督檢查模式，并單獨(dú)做出具體規(guī)定。鑒于經(jīng)營(yíng)性高速公路的經(jīng)營(yíng)管理者遵循的往往是市場(chǎng)規(guī)則，因此可以考慮對(duì)其高速公路養(yǎng)護(hù)資金的落實(shí)和使用情況改用通過(guò)強(qiáng)化高速公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、考核和監(jiān)督經(jīng)營(yíng)性高速公路的實(shí)際路況、運(yùn)行狀況等來(lái)達(dá)到督促經(jīng)營(yíng)性高速公路的經(jīng)營(yíng)者正確履行高速公路養(yǎng)護(hù)職責(zé)，維護(hù)高速公路完好、安全和暢通的目的。
??4. 關(guān)于大中修的問(wèn)題
??《辦法》第十七條對(duì)高速公路的中修和大修工程管理做出了規(guī)定。根據(jù)目前上位法的修改情況和實(shí)際運(yùn)作情況，評(píng)估組建議就以下三個(gè)方面作出修改：
??一是鑒于目前高速公路的中修和大修工程都是按照初步設(shè)計(jì)文件深度編制工程可行性研究報(bào)告后報(bào)批，因此可以考慮不再作區(qū)分，而作出統(tǒng)一規(guī)定。
??二是目前就政府還貸高速公路和免費(fèi)高速公路而言，公路管理機(jī)構(gòu)和高速公路經(jīng)營(yíng)管理者實(shí)為一體，因此《辦法》第一款明確規(guī)定的由“市公路管理機(jī)構(gòu)組織技術(shù)審核通過(guò)后，方可組織實(shí)施”已經(jīng)不符合實(shí)際情況，建議修改為“報(bào)市交通行政管理部門(mén)審批后組織實(shí)施”。而對(duì)于經(jīng)營(yíng)性高速公路，應(yīng)當(dāng)由“市公路管理機(jī)構(gòu)組織技術(shù)審核通過(guò)后，報(bào)市交通行政管理部門(mén)審批后組織實(shí)施”。
??三是根據(jù)2018年交通運(yùn)輸部發(fā)布的《公路養(yǎng)護(hù)工程管理辦法》的規(guī)定，養(yǎng)護(hù)工程分為預(yù)防養(yǎng)護(hù)、修復(fù)養(yǎng)護(hù)、專(zhuān)項(xiàng)養(yǎng)護(hù)和應(yīng)急養(yǎng)護(hù)?！渡虾Ｊ懈咚俟饭芾磙k法》中第十六至十八條列出的小修保養(yǎng)、中修和大修工程相關(guān)內(nèi)容僅為修復(fù)養(yǎng)護(hù)中的內(nèi)容，因此,建議在《辦法》修訂時(shí)，對(duì)養(yǎng)護(hù)工程的其他內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化補(bǔ)充。
??5. 關(guān)于高速公路收費(fèi)的問(wèn)題
??《辦法》第二十一條第二款明確規(guī)定，“對(duì)在出口不能提供有效的通行憑證且無(wú)法提供進(jìn)入入口證明，或者經(jīng)查實(shí)互換通行憑證的，收費(fèi)高速公路經(jīng)營(yíng)管理者可以按照路網(wǎng)內(nèi)離該出口最遠(yuǎn)路徑收取車(chē)輛通行費(fèi)，并對(duì)不能提供通行憑證的車(chē)輛用戶(hù)收取通行憑證的工本費(fèi)。車(chē)輛用戶(hù)事后提供進(jìn)入入口證明的，收費(fèi)高速公路經(jīng)營(yíng)管理者應(yīng)當(dāng)按照實(shí)際行駛里程收取通行費(fèi)?！辫b于目前全國(guó)已經(jīng)取消省界高速公路收費(fèi)站，而如果按照“路網(wǎng)內(nèi)離該出口最遠(yuǎn)路徑收取車(chē)輛通行費(fèi)”的情況，就意味著要按照全國(guó)范圍內(nèi)的最遠(yuǎn)點(diǎn)收費(fèi)了，因此需要作出適應(yīng)性調(diào)整?？紤]到目前的技術(shù)發(fā)展已經(jīng)能夠支撐及時(shí)查詢(xún)車(chē)輛從哪處道口進(jìn)入高速公路，因此建議《辦法》第二十一條第二款的標(biāo)準(zhǔn)修改為“按照部級(jí)或本市計(jì)費(fèi)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)或者通過(guò)查詢(xún)/詢(xún)問(wèn)收取車(chē)輛通行費(fèi)”。
??6. 關(guān)于法律責(zé)任的問(wèn)題
??目前《辦法》共設(shè)定了五項(xiàng)法律責(zé)任，但是執(zhí)法實(shí)踐表明這五項(xiàng)法律責(zé)任的設(shè)定有進(jìn)一步修改完善的需要：
??一是關(guān)于“違反養(yǎng)護(hù)規(guī)定的處理”。《辦法》第三十八條對(duì)收費(fèi)高速公路經(jīng)營(yíng)管理者未按照國(guó)家和本市規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程進(jìn)行高速公路養(yǎng)護(hù)的行為，規(guī)定了代為養(yǎng)護(hù)的措施。但是實(shí)踐表明，一方面執(zhí)法總隊(duì)在日常巡查監(jiān)管工作中無(wú)法對(duì)經(jīng)營(yíng)管理者是否按照國(guó)家和本市規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程進(jìn)行養(yǎng)護(hù)作出判斷；另一方面，《辦法》實(shí)施后，市政府加大了收費(fèi)高速公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的回購(gòu)力度，目前全市絕大部分高速公路均由財(cái)政資金提供管理養(yǎng)護(hù)保障，養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)投入不足、管理不規(guī)范的情況已經(jīng)明顯減少。
??二是關(guān)于“違反快速通行規(guī)定的處罰”?！掇k法》第三十九條規(guī)定了對(duì)收費(fèi)高速公路經(jīng)營(yíng)管理者違反快速通行規(guī)定的行政處罰。由于執(zhí)法總隊(duì)路政執(zhí)法主要集中在保護(hù)路產(chǎn)路權(quán)，維護(hù)設(shè)施安全運(yùn)行方面，因此沒(méi)有在日常巡查中對(duì)此類(lèi)違法行為開(kāi)展執(zhí)法。
??三是關(guān)于“違反服務(wù)區(qū)管理的處罰”?！掇k法》第二十六條第一款規(guī)定了收費(fèi)高速公路經(jīng)營(yíng)管理者根據(jù)規(guī)劃配置高速公路服務(wù)區(qū)的服務(wù)設(shè)施以及相關(guān)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)職責(zé)。實(shí)踐表明，由于執(zhí)法總隊(duì)在日常執(zhí)法中很難對(duì)經(jīng)營(yíng)管理者設(shè)置的服務(wù)設(shè)施是否符合相關(guān)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)作出準(zhǔn)確判斷，因此一直沒(méi)有相關(guān)處罰案例。
??四是關(guān)于“違反清障施救牽引規(guī)定的處理”?！掇k法》第二十七條第二款規(guī)定了經(jīng)營(yíng)管理者承擔(dān)高速公路清障施救牽引的主體責(zé)任。實(shí)踐中，近三年來(lái)，執(zhí)法總隊(duì)未收到經(jīng)營(yíng)管理者未履行清障施救牽引義務(wù)的舉報(bào)，同時(shí)也未收到其他單位和個(gè)人在高速公路上實(shí)施清障施救牽引活動(dòng)的舉報(bào)，因此無(wú)具體處罰案件。
??五是關(guān)于“違反專(zhuān)用車(chē)道通行規(guī)定的處罰”。2020年開(kāi)始，執(zhí)法總隊(duì)在高速公路入口開(kāi)展“保通保暢”專(zhuān)項(xiàng)保障工作，并對(duì)違反規(guī)定進(jìn)入電子不停車(chē)收費(fèi)專(zhuān)用車(chē)道的行為實(shí)施行政處罰。
??綜上所述，針對(duì)《辦法》所設(shè)定的五項(xiàng)法律責(zé)任，除建議《辦法》修訂時(shí)，將第三十條的第二項(xiàng)修改為“通過(guò)人工收費(fèi)方式駛?cè)敫咚俟?，在出口處駛?cè)腚娮硬煌＼?chē)收費(fèi)專(zhuān)用車(chē)道”外，建議相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)結(jié)合管理的實(shí)際情況，開(kāi)展論證研究工作，以確定
??如何對(duì)相關(guān)法律責(zé)任的設(shè)定開(kāi)展必要的修訂工作，以提升執(zhí)法有效性。
??（二）其他建議《辦法》修改時(shí)予以適當(dāng)規(guī)范的內(nèi)容
??評(píng)估組根據(jù)評(píng)估過(guò)程中收集的資料和聽(tīng)取的意見(jiàn)、建議，匯總了以下六個(gè)需要做出適當(dāng)調(diào)整的內(nèi)容，一并做簡(jiǎn)要建議如下：
??一是建議《辦法》第二十六條關(guān)于服務(wù)區(qū)管理的規(guī)定中刪除對(duì)設(shè)置“車(chē)輛維修點(diǎn)”的規(guī)定；
??二是建議《辦法》第三十六條第一款關(guān)于戶(hù)外廣告設(shè)施的相關(guān)規(guī)定根據(jù)修正后的《上海市公路管理?xiàng)l例》第四十三條的相關(guān)規(guī)定做出調(diào)整；
??三是建議《辦法》根據(jù)修正后的《上海市公路管理?xiàng)l例》第九條和第五十五條的相關(guān)規(guī)定，就長(zhǎng)三角地區(qū)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、跨區(qū)域治理公路超限運(yùn)輸聯(lián)防聯(lián)動(dòng)機(jī)制等做出明確規(guī)定；
??四是建議根據(jù)《交通運(yùn)輸部 國(guó)家發(fā)展改革委 財(cái)政部關(guān)于全面清理規(guī)范地方性車(chē)輛通行費(fèi)減免政策的通知》（交公路發(fā)〔2019〕98號(hào)）第一款第三項(xiàng)的內(nèi)容，對(duì)《辦法》第二十二條的相關(guān)規(guī)定做出修改；
??五是建議本市對(duì)高速公路，尤其是經(jīng)過(guò)城區(qū)的高速公路的綠化養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)作出適當(dāng)調(diào)整，并由《辦法》就相關(guān)問(wèn)題以及養(yǎng)護(hù)責(zé)任主體等做進(jìn)一步明確規(guī)定；
??六是建議《辦法》就道路運(yùn)輸行政管理部門(mén)在發(fā)生高速公路交通事故時(shí)指導(dǎo)清障施救工作設(shè)定相關(guān)指導(dǎo)義務(wù)；
??七是建議市交通行政管理部門(mén)就非指定清障施救單位開(kāi)展高速公路清障施救工作的管理和執(zhí)法問(wèn)題作出研究，并在《辦法》中做出明確規(guī)定。