上海市審計局印發(fā)《“十三五”上海市審計工作發(fā)展規(guī)劃》
為貫徹落實黨的十八大和十八大以來中央歷次全會、市委有關全會精神和市政府決策部署，全面履行審計監(jiān)督職責，根據(jù)《國務院關于加強審計工作的意見》、中共中央辦公廳國務院辦公廳《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件、《上海市人民政府關于加強審計工作的實施意見》、《上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》、《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》，結(jié)合上海審計工作實際，制定本規(guī)劃。
一、審計工作的指導思想
以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，牢固樹立“四個意識”，著力貫徹落實“五大發(fā)展理念”，圍繞市委、市政府和審計署工作部署，加大審計創(chuàng)新力度，完善審計制度，依法獨立行使審計監(jiān)督權，在上海推進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，加快建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，統(tǒng)籌推進“四個全面”戰(zhàn)略布局和“五位一體”總體布局等進程中，充分發(fā)揮審計的監(jiān)督和保障作用。
二、審計工作的總體目標
按照協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的部署要求，圍繞提高發(fā)展質(zhì)量和效益這個中心，貫穿供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線，貫徹黨政同責、同責同審要求，堅持圍繞中心、服務大局，依法加強對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、領導干部經(jīng)濟責任履行情況的審計，努力實現(xiàn)審計全覆蓋。圍繞到2020年基本形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的審計監(jiān)督機制這一目標，大力推進審計工作創(chuàng)新，實現(xiàn)審計制度更加完善、審計機制更加健全、審計模式更加科學、審計能力全面提升，更加充分發(fā)揮審計的作用。
——形成有利于依法獨立行使審計監(jiān)督權的審計管理體制。加強全市審計工作統(tǒng)籌，強化對各區(qū)審計機關的領導，按照國家統(tǒng)一部署積極穩(wěn)妥推進地方審計機關人財物管理改革，優(yōu)化審計機關內(nèi)部架構(gòu)，實現(xiàn)審計資源的科學配置，推動建立健全履行法定審計職責保障機制，自覺接受對審計機關的監(jiān)督。適時推動修訂《上海市審計條例》，完善相關專業(yè)審計制度體系和內(nèi)部管控制度，做到依法審計。
——建立健全與審計全覆蓋相適應的審計工作機制。按照本市實行審計全覆蓋的要求，堅持科學規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，分類實施，注重實效，對依法屬于審計監(jiān)督范圍的部門和單位，以及黨政主要領導干部和國有企事業(yè)領導人員履行經(jīng)濟責任情況進行全面審計，實現(xiàn)有重點、有步驟、有深度、有成效的審計全覆蓋。
——建立具有審計職業(yè)特點的審計人員管理制度。加強審計機關領導班子和干部隊伍建設，健全審計干部培養(yǎng)和管理機制，打造一支政治強、業(yè)務精、作風優(yōu)、紀律嚴的審計鐵軍。根據(jù)國家統(tǒng)一部署和本市專業(yè)技術類公務員分類管理改革，積極推進審計職業(yè)化建設，建立符合審計職業(yè)特點、分類科學、權責一致的審計人員管理制度和職業(yè)保障機制，確保審計隊伍專業(yè)化水平。
——積極推行現(xiàn)代綜合審計模式。著眼于推進審計“一盤棋”，牢固樹立科學的國家審計觀，加大審計力量、審計計劃、項目管理、組織實施、成果運用等方面的統(tǒng)籌整合力度，著力推進審計工作的“六個轉(zhuǎn)變”和“七個一體化”，實現(xiàn)審計能力、層次和水平的跨越式提升。實行“1N”的審計計劃管理模式、“總調(diào)度過程協(xié)調(diào)”的審計實施管控模式和“N1”的審計成果利用模式，實現(xiàn)多專業(yè)融合、多視角分析、多條線組合、多方式協(xié)同，切實增強審計監(jiān)督的整體性、全局性、宏觀性和建設性。
三、審計工作的基本原則
全市審計機關要綜合運用理論攻關、實務研究、專題研討、總結(jié)提煉、案例培訓、建章立制、部門會商等多種方式，推動審計人員適應新常態(tài)、踐行新理念、革新思維方式，更加有效地將以下原則貫穿審計工作始終：
——堅持依法審計。樹立法治理念，強化法治思維，完善制度規(guī)范，做到審計程序合法、審計方式遵法、審計標準依法、審計保障用法。嚴格遵循憲法和基本法律法規(guī)，以是否符合黨和政府的決定精神和重大改革方向作為審計定性判斷的標準。
——堅持問題導向。及時揭示反映損害國家和群眾利益、重大違紀違法、重大履職不到位、重大損失浪費、重大環(huán)境污染和資源毀損、重大風險隱患等問題，對以權謀私、假公濟私、權錢交易、騙取財政資金、失職瀆職、貪污受賄等違法犯罪問題，做到“零容忍”。
——堅持客觀求實。實事求是地揭示、分析和反映問題。對審計發(fā)現(xiàn)的情況和問題，區(qū)分是政策法規(guī)不完善，還是有意違規(guī)；區(qū)分是改革創(chuàng)新中出現(xiàn)的失誤，還是以權謀私；區(qū)分是嚴重違法亂紀，還是過失犯錯。
——堅持鼓勵創(chuàng)新。積極穩(wěn)妥處理依法審計與服務大局、揭示問題與鼓勵創(chuàng)新、處理處罰與寬容失敗“三個關系”，注重保護改革發(fā)展中的新生事物，對突破原有制度或規(guī)定，但有利于維護群眾利益，有利于調(diào)結(jié)構(gòu)、補短板、化解產(chǎn)能過剩，有利于降低企業(yè)成本、提質(zhì)增效，有利于化解庫存，有利于擴大有效供給，有利于防范化解風險，有利于資源節(jié)約利用和保護生態(tài)環(huán)境，有利于推進財政資金統(tǒng)籌使用和提高資金績效的創(chuàng)新舉措，要予以支持鼓勵，積極促進規(guī)范和完善，大力推動形成新的制度規(guī)范。
——堅持推動改革。把審計的最終落腳點放到推動政策落實、促進改革發(fā)展上，深入把握全市改革發(fā)展的重點領域、關鍵環(huán)節(jié)，密切關注影響改革發(fā)展的深層次問題，對制約和阻礙重大政策措施貫徹落實，制約和阻礙結(jié)構(gòu)性改革推進，制約和阻礙創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、激發(fā)活力，制約和阻礙簡政放權、政府職能轉(zhuǎn)變，制約和阻礙轉(zhuǎn)型升級、提高績效等體制機制性問題，要及時反映，大力推動完善制度和深化改革。
四、審計工作的總體要求
圍繞協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局和服務創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展，始終堅持“兩手抓”，突出以下重點：
——推動政策落實。把國家重大政策措施、宏觀調(diào)控部署以及本市相關重要政策落實情況作為各項審計工作的重要內(nèi)容。持續(xù)加強對穩(wěn)增長促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生防風險等政策措施落實情況的跟蹤審計，促進資金到位、項目落地、政策生效。加強對上海自貿(mào)試驗區(qū)、科創(chuàng)中心建設等重大政策落實情況的審計，著力反映政策落實中存在的瓶頸和不足，為上海自貿(mào)試驗區(qū)、科創(chuàng)中心建設發(fā)揮審計的保障作用。
——促進深化改革。充分利用審計監(jiān)督涉及面廣，掌握信息全面、系統(tǒng)、客觀的優(yōu)勢，加強對多個單項審計成果和跨部門、跨行業(yè)、跨領域的數(shù)據(jù)信息的綜合關聯(lián)分析，揭示各領域改革措施不配套、不銜接甚至相互矛盾、抵消等問題，推動完善制約發(fā)展、阻礙改革的制度規(guī)定，促進各項改革相互促進、整體推進、形成合力。
——維護群眾利益。加大對社會保障、教育、醫(yī)療、就業(yè)、“三農(nóng)”、扶貧、救災等民生資金和項目的審計力度，使市民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。針對社會治理重心在基層、民生服務和常態(tài)管理資源下沉基層等實際，圍繞市委、市政府“創(chuàng)新社會治理加強基層建設”“16”文件相關配套制度的實施，高度關注各部門、各街鎮(zhèn)民生工作開展情況，促進公共資源、公共資產(chǎn)、公共服務的公平合理配置。
——維護經(jīng)濟運行安全。密切關注財政、金融、民生、國有資產(chǎn)、資源、環(huán)境保護和城市運行等方面存在的薄弱環(huán)節(jié)和風險隱患，以及可能引發(fā)的社會不穩(wěn)定因素，關注相關部門、單位建立健全風險防范機制、加強重點領域風險監(jiān)測、評估情況，及時揭示苗頭性問題，推動完善風險防控機制，促進提升經(jīng)濟抗風險能力。
——推動依法行政。緊緊圍繞十八屆四中全會關于全面推進依法治國的部署，監(jiān)督公權力行使和運用，及時發(fā)現(xiàn)和糾正有令不行、有禁不止行為，促進有法必依、違法必究；注重反映現(xiàn)行法律法規(guī)不適應以及地方法規(guī)制度不銜接、不配套、操作性不強等問題，推動解決無法可依、有法難依問題；深化領導干部經(jīng)濟責任審計，推動領導干部履行好發(fā)展、環(huán)保、民生、安全、績效、廉政責任，促進領導干部守法守紀守規(guī)盡責，防止發(fā)生以言代法、以權壓法問題。
——促進黨風廉政建設。加大對財經(jīng)紀律執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查力度，保障財政資金安全合法有效使用。緊盯違紀違法違規(guī)問題易發(fā)、多發(fā)的重點領域、關鍵環(huán)節(jié)，推動追責問責。著眼源頭治理，深入分析審計發(fā)現(xiàn)違紀違法問題的特點和規(guī)律，從體制機制制度層面提出完善預防和懲治腐敗體系的對策建議。
五、審計工作的主要任務
圍繞黨中央、國務院和市委、市政府的中心工作和對審計工作的要求，全力推進審計全覆蓋，對重點領域、重點項目、重點資金、重點單位、關鍵崗位加大審計力度。
(一)重大政策落實情況跟蹤審計。對各區(qū)、各部門、各單位，國有企業(yè)，以及其他依法屬于審計監(jiān)督范圍的單位貫徹落實國家重大政策措施、宏觀調(diào)控部署、本市相關重要政策落實情況，持續(xù)組織開展審計。
——突出政策落實審計重點內(nèi)容。著力監(jiān)督檢查各區(qū)、各部門落實國家和本市重大政策措施的具體部署、執(zhí)行進度、實際效果，著力關注政府工作目標落實、重大項目落地、重點資金保障、政策落實、風險防范情況，及時揭示和反映有令不行、有禁不止以及不作為、慢作為、亂作為等問題，揭示和反映政策落實過程中各方面關系不協(xié)調(diào)、配合不順暢、機制不健全、具體操作規(guī)則不匹配等體制機制障礙和制度瓶頸問題，揭示和反映相關調(diào)控部署實施過程中出現(xiàn)的新情況、新問題。深入分析產(chǎn)生問題的原因，積極提出建設性意見，促進政策落地生根、不斷完善、協(xié)同配合和發(fā)揮效應。
——創(chuàng)新政策落實跟蹤審計組織方式。優(yōu)化審計項目計劃安排，結(jié)合本市“十三五”規(guī)劃和市委、市政府年度中心工作，強化政策落實審計中長期規(guī)劃與年度項目計劃的銜接，確定審計的重點領域、重點事項。除開展獨立型項目審計外，將有關重大政策落實情況作為各項審計的重要內(nèi)容。切實增強大數(shù)據(jù)運用意識，探索信息化環(huán)境下政策審計的思路和技術方法，加強政策執(zhí)行跟蹤審計過程監(jiān)督，提高審計質(zhì)量效率。不斷完善操作規(guī)范，強化上下級審計機關聯(lián)動，到2018年形成有效的政策落實審計制度規(guī)范，建立對各區(qū)審計機關跟蹤審計組織實施、審計結(jié)果上報以及審計質(zhì)量情況的檢查、考核和通報制度。
(二)財政審計。圍繞推動完善政府預算體系、促進深化財稅改革和建立現(xiàn)代財政制度、維護財政資金安全，以財政政策為總攬、以財政管理為核心、以預算執(zhí)行為主線、以促進事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展為重點，依法對政府全部收入和支出、政府部門管理或其他單位受政府委托管理的資金，以及相關經(jīng)濟活動進行審計。進一步健全完善財政審計“大格局”，增強財政審計的宏觀性、整體性、建設性。
——深化政府“全口徑”預算執(zhí)行及決算草案審計。每年組織開展本級政府“全口徑”預算執(zhí)行及決算草案審計，促進政府預、決算的真實、準確和完整。重點關注財稅體制運行、財稅政策執(zhí)行、政府預算體系建設、重點專項資金管理使用、預算績效管理、政府債務管理，以及推進政府資產(chǎn)報告制度、權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度等情況。每年要在深入開展調(diào)查研究的基礎上，綜合分析財政管理體制改革的新政策新要求、預算管理中出現(xiàn)的新情況新問題，合理確定年度審計工作重點內(nèi)容。探索開展科目審計和預算執(zhí)行審計分階段組織實施方式。
——加強稅收審計。每年對本市稅收征管情況開展審計，監(jiān)督依法征收情況，審查稅務稽查情況，關注“營改增”等稅制改革制度，以及結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技創(chuàng)新、大眾創(chuàng)業(yè)、環(huán)境保護等方面稅收優(yōu)惠政策落實情況及效果，推動完善地方稅體系，促進建立規(guī)范公平、征管高效的現(xiàn)代稅收制度。
——深化部門預算執(zhí)行及決算草案審計。對各部門（單位）的部門預算執(zhí)行及決算草案，要在一個周期內(nèi)至少審計一次，監(jiān)督檢查部門預決算的真實性、合法性和效益性，以及部門(單位)財政預決算管理的總體水平和各項資金管理狀況，促進嚴格預算約束，提高預算績效管理水平。重點關注部門預算編制、執(zhí)行和調(diào)整，以及預算資金效益等情況，執(zhí)行國庫集中收付、政府采購等制度情況，內(nèi)部控制制度的建立及執(zhí)行情況，重大事項集體決策及其實際執(zhí)行情況，財務管理和下屬單位管理情況以及收費管理等情況，政府預算與部門預算、部門預算與部門決算草案之間的差異情況；循著資金流向，關注執(zhí)行財經(jīng)紀律、落實中央八項規(guī)定精神和國務院“約法三章”要求情況。
——加強公共投資審計。依法對關系全局性、戰(zhàn)略性、基礎性的重大公共基礎設施工程進行跟蹤審計，加強對其他政府投資、政府與社會資本合作等方式建設的公共產(chǎn)品和公共服務項目審計。突出審計重點內(nèi)容，強化對重點環(huán)節(jié)的審計監(jiān)督，關注投資領域政策執(zhí)行、投資項目規(guī)劃布局、投向結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟社會環(huán)境效益等情況，促進深化投融資體制改革、擴大有效投資、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、提高投資績效。完善審計監(jiān)督管理體系，在明確投資審計全覆蓋范圍的基礎上，實行統(tǒng)一管理，建立分層次的組織模式，健全配套制度，按照項目類型、投資規(guī)模和重要程度，分類有序組織開展審計。
(三)經(jīng)濟責任審計。以促進領導干部守法、守紀、守規(guī)、盡責為目標，堅持“全面推進、突出重點、健全制度、規(guī)范管理、提高質(zhì)量、深化發(fā)展”的工作思路，深化黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計，加強對領導干部權力運行的制約和監(jiān)督，進一步發(fā)揮經(jīng)濟責任審計在黨風廉政建設和促進干部管理監(jiān)督工作中的重要作用。
——推進經(jīng)濟責任審計全覆蓋?？茖W編制經(jīng)濟責任審計中長期規(guī)劃和年度計劃，建立以任中審計為主、離任審計為輔的領導干部任期經(jīng)濟責任審計輪審制度。對重點地區(qū)、重點部門、重點單位和關鍵崗位領導干部任期內(nèi)至少審計一次，對問題多、反映大的單位及領導干部要加大審計頻次。對未列入輪審計劃的審計對象，通過預算執(zhí)行審計、專項審計(調(diào)查)等其他審計方式實施監(jiān)督。對審計對象實行分類管理，加強分類管理指導，推進經(jīng)濟責任審計工作均衡發(fā)展。推動各單位建立單位內(nèi)部管理的領導干部經(jīng)濟責任審計輪審制度和輪審計劃。
——深化經(jīng)濟責任同步審計。按照“黨政同責、同責同審”要求，深化區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導干部、市管高校黨政領導干部、金融企業(yè)董事長和總裁(總經(jīng)理)同步審計，逐步擴大同步審計范圍。研究制定領導干部(人員)經(jīng)濟責任同步審計操作規(guī)范或指導性意見，促進提升經(jīng)濟責任審計工作效率和質(zhì)量。
——完善經(jīng)濟責任審計規(guī)范化體系。及時清理完善經(jīng)濟責任審計制度，基本形成經(jīng)濟責任審計工作組織領導、審計計劃管理、審計實施辦法、審計對象分類、審計操作規(guī)程、審計評價、審計結(jié)果運用等經(jīng)濟責任審計工作制度和規(guī)范體系。根據(jù)領導干部(人員)職責權限和工作特點，分類確定經(jīng)濟責任審計工作重點，分類明確經(jīng)濟責任審計評價內(nèi)容和要求。按照權責一致原則，依法依規(guī)界定領導干部(人員)履行經(jīng)濟責任應當承擔的直接責任、主管責任和領導責任，研究制定本市經(jīng)濟責任審計責任界定操作規(guī)范或?qū)嵤┮庖?。推動健全?jīng)濟責任審計工作機制，加強部門協(xié)調(diào)配合，在線索移送、聯(lián)合調(diào)查、協(xié)助協(xié)查、情況互通等方面密切協(xié)作，建立會商機制。
——深化經(jīng)濟責任審計結(jié)果運用。充分發(fā)揮經(jīng)濟責任審計領導小組和聯(lián)席會議對經(jīng)濟責任審計工作的組織協(xié)調(diào)、政策指導和督促檢查作用。各級聯(lián)席會議要加強對經(jīng)濟責任審計結(jié)果的綜合分析，為黨委政府領導決策及有關部門完善制度、措施提供參考依據(jù)。推動聯(lián)席會議各成員單位按照中央兩辦經(jīng)濟責任審計規(guī)定及其實施細則、本市有關經(jīng)濟責任審計結(jié)果運用的辦法，在職責范圍內(nèi)加強經(jīng)濟責任審計結(jié)果運用。
(四)資源環(huán)境審計。以監(jiān)督檢查中央和本市有關資源環(huán)境重大決策、部署和政策措施落實為主線，以大格局下的財政審計和經(jīng)濟責任審計為平臺，以完善“15”資源環(huán)境審計工作格局為抓手，依法對土地、水資源、海洋資源等國有自然資源，以及重點區(qū)域環(huán)境綜合整治和生態(tài)建設等情況進行審計，促進落實節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策、推進綠色發(fā)展和共建生態(tài)宜居家園。
——對重要自然資源開發(fā)利用及保護情況進行審計。重點監(jiān)督檢查土地、水資源、海洋資源等相關政策制度執(zhí)行情況，促進合理開發(fā)利用自然資源，推動資源節(jié)約集約循環(huán)利用，提高資源利用綜合效益。
——對重點區(qū)域環(huán)境整治、污染防治和生態(tài)保護項目進行審計。重點關注水環(huán)境保護工程推進、相關資金管理使用情況、項目運營效果，大氣環(huán)境保護以及節(jié)能減排措施落實情況，危險廢物收集、回收、處置情況，生活垃圾分類、運輸、處置和綜合利用情況以及農(nóng)業(yè)面源污染防治情況，促進落實最嚴格的環(huán)境保護制度，推動形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系。
——探索推進領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計。按照審計署的部署，組織開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點工作，擴大試點范圍，建立領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度?？陀^評價領導干部(人員)履行資源環(huán)境責任情況，引導領導干部(人員)樹立正確的政績(業(yè)績)觀和綠色發(fā)展理念，推動建立領導干部(人員)政績(業(yè)績)考核評價體系和資源環(huán)境責任問責機制。
(五)民生審計。以促進保障和改善基本民生、維護人民群眾利益、推動共享發(fā)展為目標，加大對社會保障、科技、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、涉農(nóng)、扶貧、救助等民生資金和項目的審計力度，循著資金流向，從政策要求、預算安排、資金撥付追蹤到項目和個人，確?；菝裾呗涞厣?、不斷完善和發(fā)揮實效。
——加強社會保障審計。加強社會保險基金預算、籌集、使用和管理情況的審計，揭示突出問題和風險隱患，保障基金安全規(guī)范運行，促進建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度。圍繞新型城鎮(zhèn)化目標，深化保障性安居工程審計，加大對住房公積金等住房保障資金、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造項目的審計力度，推動建立健全住房供應體系。加強社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置、慈善互助、促進就業(yè)、幫扶創(chuàng)業(yè)等方面審計，推動健全社會救助體系和社會福利制度，維護社會公平。
——加強科教文衛(wèi)等領域?qū)徲?。加強對科技、教育、衛(wèi)生、文化等領域重點資金和項目的審計，重點監(jiān)督檢查政策落實、資金分配、項目實施等情況，促進規(guī)范管理、完善制度、提高績效，推動深化相關領域改革，健全基本公共服務制度，完善基本公共服務體系，提高義務教育、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、公共設施、公共文化等基本公共服務共建能力和共享水平。
——加強涉農(nóng)審計。加強對涉農(nóng)政策措施、資金、項目的審計，促進強農(nóng)惠農(nóng)政策措施落到實處、資金安全有效使用。結(jié)合經(jīng)濟責任審計，對黨政領導干部加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資金、資產(chǎn)和資源監(jiān)管情況進行監(jiān)督檢查，促進強化農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管，維護群眾利益。按照市政府要求，對城鄉(xiāng)發(fā)展一體化相關政策措施落實情況開展跟蹤審計。加強農(nóng)村綜合幫扶資金使用和政策落實情況的審計，促進精準扶貧、精準脫貧政策落實。
(六)企業(yè)審計。以促進國有企業(yè)提質(zhì)增效、保值增值、做強做優(yōu)做大為目標，依法對國有和國有資本占控股或主導地位的企業(yè)(含國有金融機構(gòu)，以下簡稱國有企業(yè))進行審計，對國有資本投入、回報及運營管理進行審計，推動國有企業(yè)深化改革，促進增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力、抗風險能力，維護國有資本安全。
——強化國有資本經(jīng)營預算審計。關注國有資本經(jīng)營預算、收益收繳、支出及管理情況，加大對國有資本再投入和運行中的重點項目和重大資金審計力度，促進提高國有資本配置效率，推動完善國有資本經(jīng)營預算管理體制。
——強化國資監(jiān)管機構(gòu)審計。關注國有資產(chǎn)管理機構(gòu)是否按照轉(zhuǎn)變政府職能要求，明確自身職能定位，完善國資監(jiān)管制度規(guī)定；是否按照國家和本市關于國資國企改革的要求，履行好出資人職責，推動以管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變，促進完善各類國有資產(chǎn)管理體制。
——強化國有資本運營平臺審計。密切關注國有資本運營平臺的設立、運作及收益管理情況，加大對權力集中的重點崗位和資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集的重點領域、重要環(huán)節(jié)的審計力度，促進形成國有資本流動重組有效平臺、優(yōu)化國有資本布局、規(guī)范國有資本運作。
——強化國有企業(yè)審計。運用經(jīng)濟責任審計、財務收支審計等多種方式，對市管、區(qū)管國有企業(yè)5年內(nèi)至少審計1次。結(jié)合國有企業(yè)分類改革、國有資本授權經(jīng)營體制改革等推進情況，區(qū)分國有企業(yè)功能類別、國有資本和國有資產(chǎn)規(guī)模、管理狀況以及管理主體的戰(zhàn)略地位等，確定重點審計對象和審計頻次。審計中重點關注企業(yè)國有資產(chǎn)真實、完整和保值增值情況、資產(chǎn)負債損益情況、重大投資決策及投資績效情況、發(fā)展?jié)摿惋L險隱患情況、企業(yè)法人治理及內(nèi)部控制情況，遵守國家相關法律法規(guī)情況，促進國有企業(yè)加強經(jīng)營管理，提高盈利能力。
——強化金融審計。依照法定職責對地方性金融機構(gòu)開展審計監(jiān)督，及時揭示和反映重大風險隱患，促進金融機構(gòu)防范風險、提高效益、深化改革，助推上海國際金融中心建設。
——強化國有企業(yè)貫徹落實重大政策措施情況的審計。關注重點領域的國有企業(yè)服務國家和本市戰(zhàn)略決策部署、落實重大產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整等情況；關注混合所有制改革、國有企業(yè)分類改革等國有企業(yè)改革重點領域，檢查相關改革措施的具體部署、責任落實、執(zhí)行進度和實際效果。
——探索推進國有企業(yè)境外投資、境外國有資產(chǎn)審計。對投資、運營、管理和使用境外國有資產(chǎn)的有關企業(yè)和單位，以及負責境外國有資產(chǎn)監(jiān)管的機構(gòu)進行審計，重點監(jiān)督檢查貫徹執(zhí)行國家和本市重大經(jīng)濟政策措施和“走出去”戰(zhàn)略部署情況、境外投資和經(jīng)營管理等業(yè)務的決策流程和績效情況、境外國有資產(chǎn)產(chǎn)權管理和國有資本保值增值情況。同時，繼續(xù)加強本市利用外資情況審計。
(七)內(nèi)部審計。圍繞發(fā)揮內(nèi)部審計在促進部門(單位)完善治理、增加價值和實現(xiàn)目標等方面的重要作用，進一步推進內(nèi)部審計工作。
——推動建立和完善內(nèi)部審計工作體系。推動各部門(單位)按照國家和本市有關規(guī)定，完善內(nèi)部審計工作領導體制、機構(gòu)設置、職責權限、人員配備、審計結(jié)果運用和責任追究等方面的規(guī)定，保障內(nèi)部審計機構(gòu)對本單位及所屬單位實施獨立客觀的監(jiān)督和評價。
——推動內(nèi)部審計業(yè)務發(fā)展。推動各部門(單位)全面開展內(nèi)部審計工作，重點對本單位及所屬單位貫徹落實國家和地方重大政策措施情況，發(fā)展規(guī)劃、重大決策、重大措施以及年度業(yè)務計劃執(zhí)行情況，財政收支、財務收支和業(yè)務活動，內(nèi)部控制及風險管理情況，以及單位內(nèi)部管理的領導人員履行經(jīng)濟責任情況等進行審計。
——加強對內(nèi)部審計工作的指導。通過完善有關內(nèi)部審計工作的制度，制定內(nèi)部審計指導意見，開展內(nèi)部審計質(zhì)量評估，評價內(nèi)部審計開展情況，組織內(nèi)部審計人員業(yè)務培訓等方式，加強對內(nèi)部審計工作的指導。
(八)審計整改。深入貫徹落實黨中央、國務院和市委、市政府關于審計整改工作的有關要求，圍繞提高審計整改的質(zhì)量和效果，進一步完善審計整改工作制度，細化審計整改工作措施，優(yōu)化審計整改工作流程，落實整改責任。
——推進落實審計整改責任。通過全市審計工作會議、審計整改工作聯(lián)席會議等平臺，推動被審計單位、相關主管部門、審計整改工作聯(lián)席會議成員單位、監(jiān)察機關落實在審計整改方面的責任，形成責任體系和閉環(huán)管理。
——完善審計整改推進機制。完善審計機關跟蹤檢查審計整改的機制，實行“問題清單”和“整改清單”有效對接。細化審計機關約談被審計單位主要負責人的具體措施。推動完善人大常委會會議聽取審議審計查出突出問題整改情況報告機制。推動落實重大事項會商機制，研究解決普遍性、傾向性、苗頭性問題的措施。
——強化審計整改部門聯(lián)動。推進落實審計整改工作聯(lián)席會議成員單位間的常態(tài)化聯(lián)合督查機制，根據(jù)需要組織聯(lián)席會議成員單位開展聯(lián)合督查。結(jié)合參與市政府目標管理運行監(jiān)督，加強與政府督查部門的聯(lián)動，根據(jù)需要開展聯(lián)合專項督查。加強與組織人事、紀檢監(jiān)察、巡視(巡察)、聯(lián)席會議成員單位以及其他單位的溝通協(xié)調(diào)，完善監(jiān)督協(xié)作機制，在問題協(xié)查、問題線索移送、財經(jīng)紀律專項檢查、督促審計整改等方面加強配合，推動將審計結(jié)果、審計整改結(jié)果及審計重要督辦事項落實情況，作為領導(人員)考核、職務任免、獎懲、單位績效考核以及加強預算管理和財經(jīng)經(jīng)費管理的重要依據(jù)。
——推動強化審計問責。進一步明確審計問責的啟動情形、程序和方式，對審計發(fā)現(xiàn)的問題按照國家有關規(guī)定應當對有關人員進行問責的，或者對審計查出的問題整改落實不力、造成重大影響和損失的，推動相關單位在職責范圍內(nèi)開展責任追究。
(九)審計信息公開。把審計監(jiān)督與社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督更好地結(jié)合起來，有序推進審計信息公開，加大審計信息公開力度，完善審計結(jié)果公告辦法，依法依規(guī)公告審計結(jié)果，推動被審計單位公告整改結(jié)果。加強和改進審計宣傳工作，講好審計故事，發(fā)揮審計網(wǎng)站作用，注重運用新媒體，提高審計信息公開的及時性和廣泛性。
六、審計工作科學發(fā)展的保障措施
進一步加強和改進各項審計基礎建設，為完成各項審計工作目標提供保障，全面提升審計的能力層次和水平。
(一)加強和改進審計管理。以實現(xiàn)有深度、有重點、有步驟、有成效的審計全覆蓋為目標，大力推動審計組織方式創(chuàng)新發(fā)展，著力推進全市審計“一盤棋”，切實增強審計監(jiān)督的整體性、全局性、宏觀性和建設性。
——強化對區(qū)審計機關的領導。加強對各區(qū)審計機關的領導，推進全市審計工作“一盤棋”。2016年，結(jié)合貫徹落實國辦《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，提出強化對各區(qū)審計機關領導、地方審計機關人財物管理制度的思路措施；2017年，分別制定各區(qū)審計機關向市局報告重大事項、市局加強對各區(qū)審計機關指導和考核的具體辦法；2019年前，根據(jù)審計署的統(tǒng)一部署，形成一套較為成熟、規(guī)范、符合上海審計工作實際的地方審計機關人財物管理制度和模式。
——加強審計項目計劃統(tǒng)籌。摸清審計對象底數(shù)，以重大政策措施跟蹤審計、財政審計、經(jīng)濟責任審計等審計項目為平臺，建立政策措施落實情況審計中長期規(guī)劃，建立預算執(zhí)行審計滾動項目計劃庫、領導干部經(jīng)濟責任審計輪審庫和投資審計項目儲備計劃庫，加大財政、金融、企業(yè)、經(jīng)濟責任、資源環(huán)境、民生等不同類型審計項目和境內(nèi)、境外審計的統(tǒng)籌融合力度，各類項目同步安排、協(xié)同實施、成果共享，避免交叉重復審計。
——加強審計資源整合。充分有效整合各類審計資源和相關監(jiān)督資源，形成以國家審計為主導、社會審計和內(nèi)部審計為重要組成部分，既分工又協(xié)作的審計監(jiān)督大格局，增強審計監(jiān)督整體效能。探索推進全市審計機關審計項目計劃統(tǒng)一管理，進一步理順市、區(qū)兩級審計機關審計管轄范圍，加強市、區(qū)兩級審計機關審計項目的統(tǒng)籌融合和相互銜接，建立審計成果和信息共享機制。根據(jù)本市經(jīng)濟社會發(fā)展實際需要，統(tǒng)籌組織全市審計機關力量，開展涉及全局的重大項目審計。探索審計機關與內(nèi)部審計的協(xié)同，合理利用內(nèi)部審計工作成果。有效利用社會審計資源，拓展購買社會審計服務領域，除涉密項目外，根據(jù)需要向社會購買審計服務，完善向社會購買審計服務管理辦法。強化對社會審計機構(gòu)出具相關審計報告的核查。
(二)推進審計信息化建設。統(tǒng)籌謀劃好“十三五”時期本市審計信息化發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)推進“上海數(shù)字化智能審計工程”和“金審三期”工程建設，逐步實現(xiàn)審計全過程的信息化、數(shù)字化。
——統(tǒng)籌推進審計應用平臺建設。協(xié)調(diào)推進市、區(qū)兩級審計信息化建設，進一步完善網(wǎng)絡、軟硬件設備等基礎設施，到2020年基本建成上海審計數(shù)據(jù)中心、交換中心和一體化的審計應用平臺，探索構(gòu)建全市統(tǒng)一的審計數(shù)據(jù)資源目錄系統(tǒng)。深化審計專網(wǎng)管理信息系統(tǒng)的建設與運用，提升行政、業(yè)務和事務的信息化管理能力、質(zhì)量控制能力和廉政風險防控能力。
——逐步完善相關制度和標準。有步驟、有計劃推進數(shù)據(jù)采集與管理等制度規(guī)范的落實，完善相關工作機制，強化對數(shù)據(jù)全生命周期各環(huán)節(jié)的管理、審核、監(jiān)督和風險防控機制建設。大力推進各類數(shù)據(jù)的整合和標準化，對收集的審計相關電子數(shù)據(jù)信息，按統(tǒng)一的標準、方式、要求集中管理，逐步實現(xiàn)市、區(qū)審計機關之間、審計機關與審計現(xiàn)場之間的信息共享。
——推進數(shù)據(jù)資源歸集。建立健全被審計單位數(shù)據(jù)定期報送制度，加大數(shù)據(jù)集中力度，推進政務數(shù)據(jù)資源根據(jù)審計工作需要向?qū)徲嫏C關開放。定期向?qū)徲嬋藛T公開現(xiàn)有的數(shù)據(jù)資源目錄，推進數(shù)據(jù)中心數(shù)據(jù)資源依申請共享使用。
——廣泛運用大數(shù)據(jù)技術。組建大數(shù)據(jù)綜合分析團隊，發(fā)動全市審計人員智慧，綜合運用上海審計數(shù)據(jù)中心數(shù)據(jù)資源，以獨立型、結(jié)合型、研究型等大數(shù)據(jù)分析工作模式，由點到面、積極探索運用大數(shù)據(jù)技術，加強業(yè)務數(shù)據(jù)與財務數(shù)據(jù)、單位數(shù)據(jù)與行業(yè)數(shù)據(jù)，以及跨行業(yè)、跨領域數(shù)據(jù)的綜合比對和關聯(lián)分析，大幅提高審計的精準度和時效性，增強研判宏觀經(jīng)濟發(fā)展趨勢、感知經(jīng)濟社會運行風險、發(fā)現(xiàn)違紀違法問題線索的能力。
——加大信息化審計力度。繼續(xù)推進信息技術在全市審計機關項目審計中的廣泛運用。圍繞上海“智慧”城市建設和“互聯(lián)網(wǎng)”行動，對全市政務信息資源共享推進情況進行審計監(jiān)督，進一步深化對各部門(單位)信息系統(tǒng)安全性、可靠性和經(jīng)濟性的審計。對數(shù)據(jù)集中管理或開展跟蹤審計的被審計單位，探索遠程聯(lián)網(wǎng)審計。
(三)推進審計法治化建設。以保障依法獨立開展審計監(jiān)督為目標，以強化審計質(zhì)量為抓手，堅持依法審計、文明審計，牢固樹立質(zhì)量就是責任的意識，加強審計質(zhì)量控制，強化對審計監(jiān)督權運行的制約和監(jiān)督，不斷完善審計法規(guī)規(guī)章和制度建設，使審計工作有章可循、有規(guī)可依。
——完善審計法規(guī)規(guī)章和制度體系。清理、修訂地方性審計法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，健全審計業(yè)務管理、崗位考核、責任追究等內(nèi)部管理制度，落實審計規(guī)范性文件的起草、審查、集體審議、公開發(fā)布等制度，加強合法性審查，提高審計制度建設的程序化、科學化水平。
——建立健全審計業(yè)務質(zhì)量控制機制。完善分層級質(zhì)量控制責任制度，優(yōu)化復核審理流程，實現(xiàn)審計質(zhì)量全過程控制。對發(fā)現(xiàn)的重大審計質(zhì)量問題，按照權責統(tǒng)一的原則，嚴格實行責任追究制度。加強對區(qū)級審計機關審計質(zhì)量的監(jiān)督檢查，定期通報監(jiān)督檢查情況。進一步完善優(yōu)秀審計項目評選標準，發(fā)揮好優(yōu)秀審計項目的示范引領作用。進一步規(guī)范購買社會審計管理，嚴把委托審計質(zhì)量關口，嚴控委托審計質(zhì)量風險，提升受托社會中介機構(gòu)審計能力，提高購買社會審計服務的效能。
——強化對審計監(jiān)督權運行的制約和監(jiān)督。建立健全審計機關權力清單、責任清單制度，形成審計工作全過程各環(huán)節(jié)既相互制約又協(xié)調(diào)有序的審計權力運行機制。建立和落實干預審計工作行為登記報告等制度，增強紀律約束。落實上級審計機關對下級審計機關領導，有計劃地開展對下一級審計機關主要領導干部任期經(jīng)濟責任審計。主動接受黨委、人大、政府、政協(xié)監(jiān)督。堅持陽光法則，提高審計工作的公開透明度，完善特約審計員制度，自覺接受社會監(jiān)督。
——切實做到依法審計、文明審計。加強法治宣傳教育，嚴格依照法定程序、方式、標準履行審計監(jiān)督職責。堅持文明審計、客觀求實，充分聽取被審計單位和有關方面意見。2016年，全市審計機關清理退出各類與審計法定職責無關的、可能影響依法獨立進行審計監(jiān)督的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)或工作。
(四)持續(xù)加強黨風廉政建設。牢固樹立“四個意識”，認真履行全面從嚴治黨和黨風廉政建設主體責任，堅持思想建黨、制度治黨，嚴肅黨內(nèi)政治生活，強化黨內(nèi)監(jiān)督，嚴守黨的政治紀律和政治規(guī)矩，自覺在思想上政治上行動上與以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，為審計事業(yè)發(fā)展提供堅強的政治思想和組織保障。
——落實主體責任。強化全面從嚴治黨主體責任，堅持把管黨治黨作為第一位的工作抓實抓好。把黨風廉政建設與審計業(yè)務工作同部署、同落實、同檢查、同考核，層層分工負責，層層傳導壓力，層層抓好落實，延伸“責任鏈條”，嚴格執(zhí)紀問責，嚴查違反廉政紀律的行為。
——加強審計機關黨的建設。抓好基層黨組織建設，健全組織機構(gòu)，完善組織設置，規(guī)范組織制度，切實發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。加強黨員教育、監(jiān)督和管理，增強黨員意識，切實發(fā)揮先鋒模范作用。嚴肅黨內(nèi)政治生活，嚴格執(zhí)行民主集中制，切實增強黨內(nèi)生活的政治性、時代性、原則性、戰(zhàn)斗性。加強審計一線黨建工作，更好地發(fā)揮審計組臨時黨組織的監(jiān)督、保障和服務功能。
——深入推進黨風廉政建設。深入學習貫徹黨章、《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等黨規(guī)黨紀，嚴格貫徹中央八項規(guī)定精神，堅持不懈糾正“四風”。持續(xù)開展“兩學一做”學習教育，持之以恒加強作風建設。全面落實黨組、紀檢組的黨內(nèi)監(jiān)督責任，發(fā)揮基層黨組織和黨員的監(jiān)督作用。豐富和改進廉政教育形式，健全審計廉政制度建設和風險防控體系。加強審計現(xiàn)場管理，堅持抓早、抓小、抓苗頭、抓細節(jié)，每年組織開展職業(yè)道德檢查月活動，對重大審計項目實行廉政跟蹤檢查，推進廉政制度和“八不準”審計工作紀律的貫徹執(zhí)行。
(五)加強審計干部隊伍建設。堅持以品格為核心、能力為重點、作風為基礎、業(yè)績?yōu)閷?，全面加強審計隊伍的政治、思想、組織、作風、紀律、能力和制度建設，統(tǒng)籌抓好“四支隊伍”建設。到2020年，審計人才總量和結(jié)構(gòu)能夠滿足審計事業(yè)發(fā)展的需要，審計隊伍整體能力素質(zhì)有較大提升，高層次、復合型審計人才數(shù)量有較大增長，人才培養(yǎng)、激勵、評價、使用機制進一步完善，審計隊伍全面協(xié)調(diào)發(fā)展。
——加強領導班子建設。堅持把思想政治建設放在首位，提高各級領導班子政治鑒別能力、把握大局大勢能力和科學管理能力。嚴格執(zhí)行民主集中制，定期召開領導班子民主生活會，不斷提高領導班子解決自身問題的能力。以“一把手”建設為重點，選優(yōu)配強各級領導班子，不斷調(diào)整和優(yōu)化領導班子的專業(yè)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、合理搭配、團結(jié)協(xié)作、堅強有力。加強后備干部隊伍建設，健全跟蹤考核和動態(tài)管理機制。
——加強“四支”人才隊伍建設。加強審計領導人才隊伍建設，努力培養(yǎng)一支具有現(xiàn)代意識、創(chuàng)新精神，適應審計事業(yè)發(fā)展需要的領導人才隊伍。加強審計管理人才隊伍建設，努力培養(yǎng)一支具有較高內(nèi)部管理水平的管理人才隊伍。加強審計專業(yè)人才隊伍建設，努力培養(yǎng)選拔一批審計專業(yè)領軍人才、審計業(yè)務骨干人才和審計青年英才。加強審計理論研究人才隊伍建設，培養(yǎng)一批具有扎實審計理論基礎，能夠進行針對性、前瞻性、建設性和有效性研究的審計理論研究人才。
——深化干部人事制度改革。完善“民主、公開、競爭、擇優(yōu)”的干部選拔任用機制，提高干部工作的科學化、民主化、制度化。完善有利于干部培養(yǎng)的交流機制，實現(xiàn)科學輪崗交流，有計劃地選派審計干部到其他單位掛職鍛煉。嚴格執(zhí)行巡視工作條例和領導干部的日常監(jiān)督管理，完善考核評價體系。嚴格執(zhí)行領導干部報告?zhèn)€人有關事項規(guī)定。
——推進審計職業(yè)化建設。建立符合職業(yè)特點、適應審計工作需要的審計人員管理制度。根據(jù)國家統(tǒng)一部署和本市專業(yè)技術類公務員分類管理改革，建立審計人員分類管理制度，健全審計職業(yè)崗位責任追究機制和審計職業(yè)保障機制。按照國家關于省以下地方審計機關人財物管理改革要求，實行全市審計人員統(tǒng)一招錄。健全完善具有審計系統(tǒng)特色的職業(yè)教育培訓體系，形成面授培訓與網(wǎng)絡培訓相結(jié)合，師資體系、教材體系和考試評價體系相配套，分層次、分類型、多渠道、多形式開展教育培訓工作的新格局。
(六)強化審計理論研究和政策研究。大力推進“研究式”審計，針對國家和本市的重大政策措施、審計中遇到的重點難點和瓶頸問題，組織開展理論攻關和實務研究，形成一批好用、管用的研究成果，發(fā)揮審計研究工作的先導性、前瞻性引領作用。
——突出研究重點內(nèi)容。重點加強對宏觀經(jīng)濟形勢、國家和本市重大政策、審計監(jiān)督對象和事項，以及審計理念思路創(chuàng)新、審計制度機制創(chuàng)新、審計組織模式創(chuàng)新、審計技術方法創(chuàng)新等的研究，為更好地發(fā)揮審計的監(jiān)督和保障作用提供支撐。加強對審計實踐的理論總結(jié)和提煉，把實踐中形成的行之有效的做法和經(jīng)驗，總結(jié)升華為理論或制度規(guī)范，為審計實踐提供有效指引。
——整合各類研究資源。以研究課題、研究論壇等為載體，為優(yōu)秀研究人才脫穎而出搭建平臺。支持鼓勵審計機關與審計科研機構(gòu)、高校專家學者強強聯(lián)合，對重點研究事項進行聯(lián)合攻關。對一些前瞻性強的課題，有針對性地面向社會招標，充分發(fā)揮社會研究資源作用。
——注重研究成果運用。以審計研究成果符合審計工作需要、有可操性為標準，進行研究課題立項、確立研究思路。在研究中，要通過多種形式，把研究成果轉(zhuǎn)化為審計規(guī)章制度、審計業(yè)務規(guī)范、審計發(fā)展思路、審計意見建議等，充分發(fā)揮研究工作的價值和效用。
七、規(guī)劃實施與監(jiān)督檢查
本規(guī)劃自印發(fā)之日起施行。根據(jù)審計工作發(fā)展實際，適時制定并實施與本規(guī)劃相配套的專項審計工作規(guī)劃。各區(qū)審計局、市局各部門要根據(jù)本規(guī)劃要求，研究制訂具體落實措施。要加強組織領導，抓好規(guī)劃實施，確保本規(guī)劃確定的目標任務順利完成。有關部門要加強監(jiān)督檢查、考核評價和效果評估，確保各項任務落到實處。
上海市審計局
2016年12月13日