《關(guān)于本市全面推進(jìn)土地資源高質(zhì)量利用的若干意見(jiàn)》解讀 2018-12-10 來(lái)源：市政府辦公廳
為落實(shí)市委市政府關(guān)于加快“五個(gè)中心”建設(shè)、提升城市能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力、構(gòu)筑新的戰(zhàn)略?xún)?yōu)勢(shì)和品牌優(yōu)勢(shì)的工作部署，市規(guī)劃國(guó)土資源局等部門(mén)開(kāi)展了全面推進(jìn)土地資源高質(zhì)量利用的政策研究，在廣泛聽(tīng)取各區(qū)政府、相關(guān)委辦局、重點(diǎn)園區(qū)和企業(yè)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)多次討論研究后，形成了《關(guān)于本市全面推進(jìn)土地資源高質(zhì)量利用的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》），具體情況如下：
一、總體考慮
上海2014年提出土地利用“總量鎖定、增量遞減、流量增效、存量?jī)?yōu)化、質(zhì)量提高”的基本策略，經(jīng)過(guò)全市上下共同努力，建設(shè)用地總量約束共識(shí)已經(jīng)形成，新增建設(shè)用地逐年大幅減少，存量建設(shè)用地盤(pán)活初顯成效。進(jìn)入新時(shí)代、面對(duì)新要求、對(duì)標(biāo)新定位，上海土地供需矛盾依然突出，土地利用質(zhì)量仍有差距，土地利用強(qiáng)度不充分、土地配置效率不協(xié)調(diào)、土地利用績(jī)效不均衡等問(wèn)題，制約了城市能級(jí)和土地承載力的提升。針對(duì)上述問(wèn)題，在《若干意見(jiàn)》研究過(guò)程中，主要考慮了五方面的形勢(shì)背景和政策需求：
一是黨的十九大提出了新發(fā)展理念和高質(zhì)量發(fā)展要求，國(guó)家由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，要求推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，提高全要素生產(chǎn)率，土地利用方式需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變；二是進(jìn)入新時(shí)代，上海“五個(gè)中心”建設(shè)，對(duì)土地資源的需求依然強(qiáng)烈，市委提出了“畝產(chǎn)論英雄”、“效益論英雄”、“能耗論英雄”、“環(huán)境論英雄”的工作理念，土地利用政策應(yīng)予以落實(shí)；三是“上海2035”總體規(guī)劃正式獲批，明確了上海今后的城市定位和發(fā)展藍(lán)圖，也明確了土地利用的總量、結(jié)構(gòu)、布局等具體要求；四是在大調(diào)研中，各區(qū)、街鎮(zhèn)及廣大園區(qū)和企業(yè)反映了用地政策實(shí)施中的問(wèn)題，提出了土地利用政策需求，需要我們制訂政策解決落實(shí)；五是在轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等工作中，要求土地利用工作進(jìn)一步提高質(zhì)量。
二、主要內(nèi)容
圍繞促進(jìn)土地資源更集約、更高效、更可持續(xù)的高質(zhì)量利用的總體目標(biāo)，《若干意見(jiàn)》的指導(dǎo)思想是：覆蓋全域土地資源，嚴(yán)守建設(shè)用地總量、強(qiáng)化建設(shè)用地流量、盤(pán)活建設(shè)用地存量，統(tǒng)籌城市的經(jīng)濟(jì)密度和空間品質(zhì)，合理確定土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、優(yōu)化土地資源配置、提高土地利用績(jī)效、強(qiáng)化土地用途管制，全面提升土地綜合承載容量和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出水平。具體提出了六方面措施：
一是覆蓋全域土地資源，提高城市綜合承載力。統(tǒng)籌生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三大空間，建立全域生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)、城市開(kāi)發(fā)邊界和文化保護(hù)控制線(xiàn)四條控制線(xiàn)管控體系，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，構(gòu)建永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)格局，提高城市綜合承載力，打造高品質(zhì)的城市空間。
二是突出“以減定增”，確保建設(shè)用地流量。切實(shí)轉(zhuǎn)變土地利用方式，大力推進(jìn)城市開(kāi)發(fā)邊界外建設(shè)用地減量化，盤(pán)活批而未供土地的用地指標(biāo)，完善用地指標(biāo)管理，主要依靠減量化和低效盤(pán)活產(chǎn)生的建設(shè)用地流量有效保障發(fā)展。進(jìn)一步加強(qiáng)土地儲(chǔ)備，優(yōu)先儲(chǔ)備存量低效用地，探索戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)土地儲(chǔ)備機(jī)制。
三是盤(pán)活存量建設(shè)用地，推動(dòng)城市有機(jī)更新。完善城市更新實(shí)施機(jī)制，以落實(shí)歷史風(fēng)貌保護(hù)要求為原則，堅(jiān)持“留、改、拆”并舉，推進(jìn)中心城舊區(qū)改造。加大存量產(chǎn)業(yè)用地收儲(chǔ)盤(pán)活力度，倡導(dǎo)區(qū)域整體轉(zhuǎn)型，加快推進(jìn)南大、桃浦、吳淞、吳涇、高橋等重點(diǎn)區(qū)域整體轉(zhuǎn)型，建立嚴(yán)格的城市開(kāi)發(fā)邊界外優(yōu)質(zhì)工業(yè)企業(yè)認(rèn)定保留機(jī)制。強(qiáng)化低效用地退出，開(kāi)展低效產(chǎn)業(yè)用地綜合治理和退出專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。
四是保持合理開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，提升城市空間品質(zhì)。堅(jiān)持總量控制、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的原則，實(shí)行開(kāi)發(fā)強(qiáng)度分層分區(qū)管控，強(qiáng)化開(kāi)發(fā)強(qiáng)度分類(lèi)差異化引導(dǎo)，“以強(qiáng)度換空間，以空間促品質(zhì)”，保持合理開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，提升城市空間品質(zhì)。集約高效利用產(chǎn)業(yè)用地，按照高質(zhì)量發(fā)展要求，根據(jù)產(chǎn)業(yè)需求核定產(chǎn)業(yè)用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，助力提升城市經(jīng)濟(jì)密度。鼓勵(lì)土地混合利用，促進(jìn)地下空間資源合理開(kāi)發(fā)。
五是堅(jiān)持質(zhì)量績(jī)效導(dǎo)向，提高土地資源經(jīng)濟(jì)密度。完善經(jīng)營(yíng)性用地市場(chǎng)配置方式,保持房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期健康平穩(wěn)發(fā)展。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地利用方式，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)績(jī)效導(dǎo)向，實(shí)行產(chǎn)業(yè)用地全要素、標(biāo)準(zhǔn)化出讓?zhuān)诘貎r(jià)底線(xiàn)管理原則下，實(shí)行產(chǎn)業(yè)用地地價(jià)與產(chǎn)業(yè)績(jī)效掛鉤。落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，高效配置鄉(xiāng)村土地資源。建立實(shí)施緊湊型高效型用地標(biāo)準(zhǔn)。
六是提高市區(qū)協(xié)同效率，優(yōu)化土地資源配置。優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃土地審批，簡(jiǎn)化控詳規(guī)劃實(shí)施和調(diào)整機(jī)制，分區(qū)、分類(lèi)、分層推進(jìn)管理重心下移。強(qiáng)化土地全生命周期共同監(jiān)管，健全多部門(mén)共同監(jiān)管機(jī)制，產(chǎn)業(yè)用地要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)績(jī)效評(píng)估和土地退出監(jiān)管。扎實(shí)開(kāi)展第三次國(guó)土調(diào)查，提升土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量。加強(qiáng)違法用地整治力度。強(qiáng)化各區(qū)政府規(guī)劃土地資源管理的主體責(zé)任，切實(shí)提高政策執(zhí)行力度和執(zhí)行效率。